McGill Law Journal ~ Revue de droit de McGill
CONSTITUTIONNALITE DE DISPOSITIONS CONFERANT
UN STATUT, DES PRIVILEGES ET DES DROITS A UNE
LANGUE MINORITAIRE : LE CAS SINGULIER DU
NUNAVUT ET DE SA LOI SUR LA PROTECTION DE LA
,
:
LANGUE INUIT
Julie Robinson et Mark C. Power*
The Inuit Language Protection Act (ILPA) is a recent Nu-
navut statute. The only one of its kind in Canada, it is even
more ambitious than Quebecs Charter of the French Language.
A controversial statute, some question whether the legislator
has exceeded its competence in adopting certain of its provisions.
Indeed, section 3 of the ILPA aims to require federal depart-
ments, agencies, or institutions operating in Nunavut to provide
public services and to display signs in the Inuit language, even
when these organizations are acting within an area of federal
legislative competence. Sections 29, 30, and 34 of the ILPA pro-
vide for the mandatory preparation of an Inuit Language Plan,
detailing how an organization will comply with the legislation.
The languages commissioner, who possesses broad powers of in-
vestigation in order to ensure compliance with the legislation,
must approve this plan. At first glance, these sections seem to
contradict the established rule that a government can legislate
with respect to language provided that this legislation is ancil-
lary to its own areas of competence. This rule derives from cer-
tain particularities of the Constitution Act, 1867. However, fur-
ther analysis leads to the conclusion that this conceptual frame-
work does not apply to Nunavut. The latter holds the power to
require, on its territory, the use of the Inuit language by federal
departments, agencies, and institutions.
La Loi sur la protection de la langue inuit (LPLI) est
une loi rcente du Nunavut. Unique en son genre au Canada,
elle est plus ambitieuse encore que la Charte de la langue
franaise du Qubec. Loi controverse, certains se demandent
si le lgislateur naurait pas outrepass ses pouvoirs en adop-
tant certaines de ses dispositions. En effet, larticle 3 de la
LPLI prtend obliger les ministres, organismes ou institu-
tions du gouvernement fdral oprant au Nunavut fournir
leurs services destins au public et afficher leurs panneaux
en langue inuit, alors mme que ces organisations agissent
lintrieur dun champ de comptence fdrale. Les ar-
ticles 29, 30 et 34 de la LPLI rendent obligatoire la prpara-
tion dun plan daction pour la langue inuit prcisant la ma-
nire dont une organisation entend respecter la loi. Ce plan
doit tre approuv par le commissaire aux langues, qui dis-
pose dun important pouvoir denqute relativement au res-
pect de la loi. Au premier abord, ces dispositions semblent
contredire la rgle aujourdhui accepte selon laquelle un
ordre de gouvernement peut lgifrer en matire de langue
dans la mesure o il le fait de manire accessoire un champ
de comptence qui lui est propre. Cette norme tire sa force de
certaines particularits de la Loi constitutionnelle de 1867.
Toutefois, aprs analyse, il appert que ce cadre conceptuel ne
sapplique pas au Nunavut. Ce dernier dtient bel et bien le
pouvoir dimposer sur son territoire lutilisation de la langue
inuit aux ministres, organismes et institutions du gouver-
nement fdral.
* Julie Robinson est une stagiaire en droit diplme du Programme de droit canadien
(J.D. et LL.L) de lUniversit dOttawa. Mark C. Power est associ au bureau dOttawa
de Heenan Blaikie s.r.l. et professeur adjoint au Programme de common law en franais
de la Section de common law de la Facult de droit de lUniversit dOttawa. Les au-
teurs remercient Danielle Samson, matre Kate Darling, matre Sandra Inutiq, matre
Danielle Mulaire et tous les participants au Sommet de la langue du Nunavut stant
droul Iqaluit du 8 au 12 fvrier 2010. Les auteurs remercient galement le bureau
du commissaire aux langues du Nunavut pour son aide dans la traduction du titre et
des sous-titres.
Julie Robinson et Mark C. Power 2013
Citation: (2013) 58:3 McGill LJ 519 ~ Rfrence : (2013) 58 : 3 RD McGill 519
520 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
Introduction
I. Mise en contexte
A. Bref historique des lois linguistiques au Nunavut
B. Survol de la LPLI
C. Larticle 3 de la LPLI et les obligations des
organisations
II. Le pouvoir de lgifrer par rapport la langue
A. La conceptualisation traditionnelle du pouvoir
de lgifrer par rapport la langue
1. Le partage des comptences en vertu de la
Loi constitutionnelle de 1867
2. Le cas des municipalits
B. Le cas du Nunavut : pourquoi le cadre conceptuel
traditionnel du pouvoir de lgifrer en matire de
langue comme tant accessoire un champ de
comptence ne sy applique pas
III. Interprtation des dispositions pertinentes de la LPLI
A. Principes dinterprtation
B. Analyse de la LPLI laide des principes
dinterprtation lgislative
C. Analyse des textes confrant certains pouvoirs au
Nunavut
1. La Loi sur le Nunavut
2. LAccord sur des revendications territoriales
conclu entre les Inuit de la rgion du Nunavut
et Sa Majest la Reine du chef du Canada
IV. Limites au vaste pouvoir du Nunavut de lgifrer
en matire de langue
A. Les limites contenues dans la Loi sur le Nunavut
elle-mme
B. Largument de la libert dexpression
Conclusion
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Introduction
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 521
La Loi sur la protection de la langue inuit1 (LPLI) est une loi du Nu-
navut entre en vigueur en 2008. Elle vise protger et promouvoir la
langue inuit2, notamment en multipliant les occasions pour ses locuteurs
de communiquer et de recevoir des services dans cette langue. La LPLI
fait de la langue inuit lune des langues daffichage ainsi quune langue de
travail au Nunavut. Les raisons identitaires et culturelles de procder
un tel virage3 sont soulignes dans son prambule. De plus, dimportants
1 LNun 2008, c 17 [LPLI]. noter que le terme inuit est employ de manire inva-
riable dans le texte, comme cest le cas en langue inuit.
2 Au Canada, cinq dialectes distincts forment, ensemble, la langue inuit : linuvialuktun,
linuinnaqtun, linuttitut ( lest du Nunavut); linuttitut (au Nunavik, au nord du Qu-
bec) et linuttut (Gouvernement du Canada, Recensement de 2006 : Peuples autochtones
du Canada en 2006 : Inuits, Mtis et Premires nations : Les Inuits, en ligne : Statis-
tique Canada
(2) Sauf ordre de lInuit Uqausinginnik Taiguusiliuqtiit donn aux termes de
lalina 16(5)b), langue inuit sentend :
(a) de linuinnaqtun, Kugluktuk, Cambridge Bay, Bathurst Inlet et
Umingmaktuuq, ou dans leurs environs;
(b) de linuktitut, dans les autres municipalits ou leurs environs; et
(c) la fois de linuinnaqtun et de linuktitut, selon ce que le commissaire
en conseil peut, par rglement, exiger ou autoriser.
3 La langue inuit est en dclin. Au recensement de 2006, 83 pourcent des habitants du
Nunavut ont dclar possder lInuit comme langue maternelle, en baisse denviron
cinq pourcent depuis 1996. En 2006, seulement 64 pourcent des Inuit parlaient princi-
palement la langue inuit la maison, alors que ce chiffre tait de 76 pourcent en 1996.
Voir Gouvernement du Canada, Pourcentage de la population inuite ayant dclar
linuktitut comme langue maternelle et langue parle la maison et connaissance de
linuktitut, Canada et rgions, 1996 et 2006, en ligne : Statistique Canada
nutilisaient pas principalement la langue inuit la maison taient essentiellement des
enfants de moins de 15 ans et des jeunes de 15 24 ans (Gouvernement du Nunavut,
Projet de plan densemble relatif aux lois linguistiques 2011-2014, en ligne : Ministre de
la Culture, de la Langue, des Ans et de la Jeunesse
ler la langue inuit, des proccupations ont t souleves relativement au fait que les
jeunes Inuit perdent la capacit de sexprimer dans leur langue (Ibid la p 2). Statis-
tique Canada considre que la vitalit de la langue inuit se manifeste surtout au Nuna-
vut et au Nunavik, puisque respectivement 91 pourcent et 99 pourcent des Inuit y di-
sent pouvoir soutenir une conversation en langue inuit. Ce chiffre tombe 27 pourcent
au Nunatsiavut, une rgion autonome gre par les inuit du Labrador (voir ce sujet le
site Internet du gouvernement Nunatsiavut, en ligne :
et 20 pourcent dans la rgion Inuvialuit, une rgion de louest de larctique habite
par les inuit et dont une partie se situe au Canada (pour plus de dtails, voir la carte
fournie par le secrtariat de la rgion Inuvialuit, en ligne :
linuktitut reste vigoureux, mais son emploi diminue, en ligne : Statistique Canada
un sondage effectu en 2001 par le bureau des statistiques du Nunavut auprs de 5 816
personnes (soit environ 35 pourcent de la population), 26 pourcent des rpondants ont
affirm rflchir en langue inuit au travail. De ces personnes, 17 pourcent ont affirm
utiliser la langue inuit comme langue principale au travail (Nunavut Bureau of Statis-
tics, Language Data from the Nunavut Household Survey, en ligne : Nunavut Tunngavik
Inc
4 Voir Gouvernement du Nunavut, Nunavut Tunngavik et Affaires indiennes et du Nord
Canada, Rapport annuel pour 2004-2006, Mise en uvre de laccord sur les revendica-
tions territoriales du Nunavut, Ottawa, Ministre des Affaire indiennes et du Nord ca-
nadien, 2008, aux pp 53 et s [Rapport annuel pour 2004-2006]; Voir galement Aurlie
Hot, Language Rights and Language Choices: The Potential of Inuktitut Literacy
(2009) 43 : 2 Journal of Canadian Studies 181 la p 182.
5 Rapport annuel pour 2004-2006, supra note 4.
6 Andr Bran, Le statut des langues autochtones au Canada : le cas de linuit au Nu-
navut (2008) 87 : 3 R du B can 741 la p 763.
7 Lors du sommet de la langue du Nunavut stant droul Iqaluit du 8 au 12 fvrier
2010.
8 Supra note 1, art 1.
9 Ibid, art 3(1)(c).
10 Ibid, art 3(1)(d). Lexpression public en gnral est utilise dans la LPLI. Cependant,
dautres lois linguistiques font usage de termes diffrents. Par exemple, lexpression
citoyen canadien est utilise larticle 23 de la Charte canadienne des droits et liber-
ts, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant lannexe B de la Loi de 1982
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 523
Au Canada, le pouvoir de lgifrer relativement au statut, aux droits
et aux privilges dune langue est normalement accessoire un champ de
comptence octroy par la Loi constitutionnelle de 186711. Par exemple, le
lgislateur qubcois a pu, en adoptant la Charte de la langue franaise12,
imposer le franais comme langue de travail dans tous les domaines qui
relvent du commerce lintrieur de la province de Qubec, un champ de
comptence provincial en vertu de la Loi constitutionnelle de 186713. Les
tribunaux considrent quune telle loi dordre linguistique rglemente un
aspect du commerce lintrieur de la province14. linverse, le Qubec ne
peut pas prtendre assujettir les compagnies de chemins de fer la
Charte de la langue franaise puisque celles-ci relvent de la juridiction
fdrale15.
La situation au Nunavut est diffrente. Nous avanons quil est loi-
sible lAssemble lgislative du Nunavut de faire de la langue inuit lune
des langues officielles du Nunavut et, ce faisant, dimposer aux institu-
tions fdrales prsentes dans le territoire de communiquer et doffrir des
services en langue inuit. Selon nous, larticle 3 de la LPLI par lequel
lAssemble lgislative du Nunavut exige, entre autres, que les services
destins au public en gnral soient offerts en langue inuit par les ins-
titutions fdrales est valide et le Nunavut dtient un pouvoir tout
fait unique de lgifrer en matire de langue sur son territoire. Ce pouvoir
sur le Canada (R-U), 1982, c 11, et lexpression le public est utilise larticle 20 de
cette mme Charte. En Ontario, la Loi sur les services en franais (LRO 1990, c F.32)
prfre le mot chacun . Il serait intressant danalyser les consquences, si elles exis-
tent, de ces dissemblances.
11 (R-U), 30 & 31 Vict, c 3, reproduite dans LRC 1985, ann II, no 5. Voir Jones c Nouveau-
Brunswick (PG) (1974), [1975] 2 RCS 182, 45 DLR (3e) 583 [Jones]; Devine c Qubec
(PG), [1988] 2 RCS 790, 90 NR 48 [Devine avec renvois aux RCS]. Il existe galement
une abondante doctrine sur le sujet, voir par ex Vanessa Gruben, Le bilinguisme dans
le domaine judiciaire dans Michel Bastarache, dir, Les droits linguistiques au Canada,
Cowansville (Qc), 2004, 155 la p 163 et s; Benot Pelletier, Les pouvoirs de lgifrer
en matire de langue aprs la Loi constitutionnelle de 1982 (1984) 25 : 1 C de D 227;
Peter W Hogg, Constitutional Law of Canada, feuilles mobiles (consultes le 23 octobre
2012), 5e d, Toronto, Thomson Carswell, 2007 la p 56-3; Henri Brun, Guy Tremblay
et Eugnie Brouillet, Droit constitutionnel, 5e d, Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2008
la p 878.
12 LRQ c C-11.
13 Supra note 11.
14 Devine, supra note 11.
15 Voir ce sujet le projet de loi du Nouveau Parti Dmocratique (PL C-315, Loi modifiant
le Code canadien du travail (langue franaise), 1re sess, 41e lg, 2011, (rejet le 29 fvrier
2012)) ainsi quune srie de projets de loi semblables prsents par le Bloc qubcois,
dont le plus rcent a t dpos en 2011 (PL C-320, Loi modifiant la Loi sur les langues
officielles (Charte de la langue franaise) et dautres lois en consquence, 1re sess, 41e lg,
2011, (Dpt et premire lecture le 4 octobre 2011)).
524 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
comporte videmment des limites, mais demeure nanmoins plus vaste
que celui de toute autre assemble dlibrative au Canada.
Aprs une brve mise en contexte et une prsentation plus approfon-
die des diffrentes dispositions et des mcanismes de fonctionnement de
la LPLI, nous expliquons la manire usuelle de conceptualiser le pouvoir
de lgifrer relativement au statut, aux droits et aux privilges dune
langue. Nous analysons ensuite les principes qui sous-tendent cette ap-
proche et nous montrons que ceux-ci ne sont pas applicables la situation
du Nunavut. Pour y arriver, nous tudions les textes confrant des pou-
voirs au Nunavut ainsi que le contexte et les raisons ayant men leur
adoption. Finalement, aprs avoir dmontr lexistence de ce large pouvoir
du Nunavut, nous tentons den circonscrire les limites.
Cet article se limite lanalyse de la dcision du lgislateur dimposer
au gouvernement fdral des obligations en matire de services et de
communications dans tous les secteurs dactivit sur le territoire du Nu-
navut. Aucune dcision judiciaire interprtant la LPLI et publie dans un
recueil de jurisprudence na t rendue jusquici. Par contre, quelques d-
cisions judiciaires ont dj abord la question de savoir si des organismes
fdraux peuvent tre assujettis la lgislation linguistique provinciale.
Par exemple16 dans laffaire Socit des Acadiens et Acadiennes du Nou-
veau-Brunswick Inc. c. Canada17, la Cour a dtermin que les membres de
la Gendarmerie royale du Canada (GRC) dsigns comme agents de la
paix provinciaux en vertu dune entente entre le Canada et le Nouveau-
Brunswick sont tenus de respecter les obligations linguistiques imposes
aux institutions du gouvernement du Nouveau-Brunswick par le para-
graphe 20(2) de la Charte canadienne des droits et liberts18 (la Charte ca-
nadienne). Ces obligations sont plus contraignantes que celles incombant
au gouvernement fdral en vertu du paragraphe 20(1) de la Charte ca-
nadienne. Dans une telle situation, la GRC nagit pas comme institution
fdrale distincte pour ladministration de la justice au Nouveau-
Brunswick; elle assume par contrat les obligations qui sont relies la
fonction de service de police 19. Pour cette raison et seulement lorsquelle
joue un tel rle, la GRC est assujettie au paragraphe 20(2) de la Charte
canadienne. La dcision Socit des Acadiens et Acadiennes du Nou-
veau-Brunswick Inc. c. Canada se distingue donc du cas du Nunavut
16 Voir galement R c Doucet, 2003 NSSCF 256, 222 NSR (2e) 1 (CS); Doucet c Canada,
2004 CF 1444, [2005] 1 RCF 671; Canada (Commissaire aux langues officielles) c Cana-
da (Ministre de la Justice), 2001 CFPI 239, 194 FTR 181.
17 2008 CSC 15, [2008] 1 RCS 383 [Socit des Acadiens].
18 Supra note 10.
19 Socit des Acadiens, supra note 17 au para 19.
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 525
puisque celui-ci assujettit la LPLI les institutions fdrales alors mme
quelles agissent en tant quinstitutions fdrales distinctes.
Quant la doctrine, bien quelle se soit penche sur les droits linguis-
tiques des peuples autochtones20, elle sest assez peu proccupe du statut
de la langue inuit en particulier21. Il existe un seul article se penchant
plus directement sur la question de la validit de la dmarche dIqaluit re-
lativement la LPLI. Le texte pose la question du pouvoir du Nunavut de
prendre des mesures visant faire la promotion de la langue de la majori-
t de ses habitants22 et y rpond par laffirmative. Il prsente galement le
nouveau rgime lgislatif linguistique du Nunavut. Il vacue toutefois en
quelques lignes la question prcise de la validit de la dmarche dIqaluit
visant assujettir les organismes et institutions du gouvernement fdral
certaines obligations en matire de langue inuit. Lauteur affirme au su-
jet de la dfinition du terme organisation impose par la LPLI :
Cette dfinition pose un problme srieux au plan de sa validit et
de son application. En effet, une province ne peut lier les autorits
fdrales au moyen dune loi. Le mme principe sapplique ici
dautant plus que lAssemble lgislative du Nunavut est au plan ju-
ridique une dlgue du Parlement canadien. notre avis, cette d-
finition ne peut inclure les organismes fdraux uvrant au Nuna-
vut. Seul le Parlement peut intervenir ce niveau.23
Or, une analyse plus pousse permet selon nous de reconsidrer cette po-
sition.
Il importe de tenter de contribuer combler ce vide juridique, la LPLI
tant issue dun pari fait par le lgislateur quant lexistence dun lien de
causalit entre des indicateurs socio-conomiques alarmants dans les
communauts inuit du Nunavut et la vitalit de la langue, en plus des
20 Voir par ex Ghislain Otis, La place des cultures juridiques et des langues autochtones
dans les accords dautonomie gouvernementale au Canada (2009) 54 : 2 RD McGill
237; Caroline Baillairg, Les droits linguistiques des peuples autochtones au Qubec et
en Ontario, thse de matrise en droit, Universit dOttawa, 2012 [non publie]; Joseph
Eliott Magnet, Litigating Aboriginal Culture, Edmonton, Juriliber, 2005; Fernand de
Varennes, Larticle 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et la protection des droits
linguistiques des peuples autochtones (1994) 4 NJCL 265; David Leitch, Canadas
Native Languages: The Rights of First Nations to Educate Their Children in Their Own
Language (2006) 15 : 3 Const Forum Const 107.
21 Certains articles se penchent tout de mme sur la question, voir notamment : Annis
May Timpson Reconciling Indigenous and Settlers Language Interests: Language Po-
licy Initiatives in Nunavut (2009) 43 Journal of Canadian Studies 159; Hot, supra
note 4; Serge Rousselle, Les droits linguistiques des peuples autochtones du Canada
(2010-2011) 12 RCLF 143; Ruth Sullivan, The Challenges of Interpreting Multilin-
gual, Multijural Legislation (2003-2004) 29 : 3 Brook J Intl L 985.
22 Bran, supra note 6 la p 741.
23 Ibid la p 763.
526 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
considrations videntes de conservation de la culture comme finalit en
soi.
I. Mise en contexte
A. Bref historique des lois linguistiques au Nunavut
Le 1er avril 1999, le Nunavut a t spar des Territoires du Nord-
Ouest par sa loi habilitante, la Loi sur le Nunavut24, adopte pour mettre
en uvre lAccord entre les Inuit du Nunavut et Sa Majest la Reine du
Chef du Canada25 (lAccord). Il est noter que lAccord ne constitue pas
une loi au sens traditionnel. Il sagit dun accord sur les revendications
territoriales au sens de larticle 35 de la Loi constitutionnelle de 198226 et
il lie les parties signataires. Une loi le ratifiant a par ailleurs t adopte
par le Parlement fdral27.
Une part centrale des revendications menant la cration du Nuna-
vut concerne la langue inuit28. Paul Quassa, lun des principaux ngocia-
teurs de la cration du territoire, lexprime en ces termes :
Thats the whole reason why the land claims took place, because we
were losing our language a lot of us who went to school, who were
the first Inuit going to school, practically lost out on this because we
were told not to speak our language and I think that thats part of
the whole land claims process. Once you have the languages the cul-
ture is strong.29
Au moment de la cration du Nunavut en 1999, la Loi sur les langues
officielles30 des Territoires du Nord-Ouest sappliquait encore sur le terri-
toire naissant du Nunavut. Cette loi, toujours en vigueur aux Territoires
du Nord-Ouest actuels, accorde (et accordait au Nunavut) le statut de
langue officielle aux langues crie, chipewyan, dogrib, gwichin, inuktitut,
esclave, anglaise et franaise. Elle confre la population le droit de
communiquer et de recevoir des services en anglais ou en franais lors des
interactions avec ladministration centrale ainsi quavec les institutions
24 LC 1993, c 28.
25 Ottawa, 9 juillet 1993, R32-134, en ligne : Site officiel de la politique Nunavummi
Nangminiqaqtunik Ikajuuti
26 Constituant lannexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U), 1982 c 11.
27 Loi concernant lAccord sur les revendications territoriales du Nunavut, LC 1993, c 29.
28 Timpson, supra note 21 la p 161.
29 Ibid.
30 LRTN-O 1988, c O-1 [Loi sur les langues officielles des TN-O].
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 527
gouvernementales territoriales31. En ce qui a trait aux bureaux rgionaux,
locaux ou communautaires, cette loi prvoit que la vocation du bureau ou
une demande importante doit justifier lemploi dune langue officielle
autre que langlais ou le franais32. Cette loi assurait de manire peu sa-
tisfaisante la protection et le dveloppement de la langue des Inuit du
Nunavut, qui se trouvaient noys dans un vaste ensemble mal adapt
leurs besoins.
Ds 2002, le nouveau bureau du commissaire aux langues du Nunavut
dpose auprs de lAssemble lgislative un rapport intitul Recomman-
dations concernant les changements apporter la Loi sur les langues of-
ficielles 33, qui souligne la ncessit pour le Nunavut dadopter deux lois
linguistiques. La premire serait une nouvelle loi sur les langues offi-
cielles, qui retirerait le statut de langue officielle aux langues autochtones
sans lien34 avec le territoire du Nunavut et qui naccorderait une galit
de statut qu trois langues, soit la langue inuit, le franais et langlais. La
deuxime imposerait quant elle des mesures concrtes permettant de
protger et de renforcer la langue inuit. Cette seconde loi, la LPLI, a t
adopte en 2008 et est entre en vigueur immdiatement. La nouvelle Loi
sur les langues officielles35, quant elle, a reu lassentiment du Parle-
ment fdral en juin 200936 et est entre en vigueur le 1er avril 2013.
31 Ibid. Le terme institution gouvernementale est dfini larticle 1 de cette loi comme
tout ministre ou direction relevant du gouvernement des Territoires du Nord-
Ouest .
32 Ibid, art 11(1) et (2).
33 Nunavut, Historique des lois linguistiques du Nunavut Loi sur les langues officielles
et Loi sur la protection de la langue inuit , en ligne : Bureau du commissaire aux
langues du Nunavut
regarding changes to the Official Languages Act (18 janvier 2002), en ligne : Bureau
de la commissaire aux langues du Nunavut
34 Au Nunavut, selon le recensement de 2011, seule une portion infime des locuteurs
dune langue autochtone utilise une langue autre que la langue inuit. Voir Gouverne-
ment du Canada, Population selon la langue maternelle, par province et territoire,
l’exclusion des rsidents d’un tablissement institutionnel (Recensement de 2011) (Yu-
kon, Territoires du Nord-Ouest, Nunavut) , en ligne : Statistique Canada
35 LNu 2008, c 10 [nouvelle Loi sur les langues officielles du Nunavut]. La nouvelle Loi sur
les langues officielles du Nunavut prcise que langue inuit, le franais et langlais sont
les langues officielles du Nunavut (ibid, art 3).
36 Lassentiment du Parlement tait ncessaire en vertu de lart 38 de la Loi sur le Nuna-
vut, supra note 24 afin de modifier la Loi sur les langues officielles des TN-O, supra note
30 en raison de lart 43.1 de la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest, LRC 1985, c N-27.
528 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
B. Survol de la LPLI
La LPLI sinspire de mesures lgislatives adoptes ailleurs au Canada
dans le but de protger la langue et, en particulier, de la Charte de la
langue franaise37. Elle est unique en son genre en ce sens que, juridi-
quement, elle pousse encore plus loin la logique de la Charte de la langue
franaise. Elle a pour objectifs de rpondre aux pressions assimilatrices
subies globalement sur tout le territoire du Nunavut, de rpandre lusage
de la langue inuit, ainsi que den rehausser la qualit38. Sappuyant sur
lhypothse selon laquelle des gestes positifs poss la fois par ltat et
par le secteur priv permettront de protger et de promouvoir la langue et
la culture inuit, le lgislateur prvoit que laffermissement de la langue
ainsi envisageable ouvrirait la porte une plus grande dignit hu-
maine et promouvrait lautonomie ainsi que le bien-tre social et
culturel 39 de tous les Nunavimmuts.
37 Supra note 12.
38 Voici lextrait pertinent du prambule de la LPLI, supra note 1 :
dtermine rpondre aux pressions subies par la langue inuit en sassurant
que sa qualit et son usage rpandu soient protgs et promus, et que la
langue inuit soit confirme comme :
a) langue dducation, dans un systme qui, autant par sa concep-
tion que par son effet, sefforce doutiller les enfants inuit pour en
faire des adultes citoyens du monde arms dune riche connaissance
de la langue inuit et de la pleine capacit de participer la vie de
tous les jours, au dveloppement et lenrichissement culturel de
leurs collectivits et de leur terre dorigine;
b) langue de travail dans les institutions territoriales et lment n-
cessaire :
(i) au dveloppement dun milieu la fois reprsentatif et ap-
propri au sein de la fonction publique du Nunavut,
(ii) la pleine participation reprsentative des Inuit du Nuna-
vut aux possibilits et au dveloppement du Nunavut sur le
plan conomique;
c)
langue dusage quotidien dans la prestation de services et dans
les communications avec le public dans tous les secteurs de la socit
du Nunavut.
39 Voici lextrait pertinent du prambule de la LPLI, supra note 1 :
affirmant que les Inuit du Nunavut ont le droit inhrent dutiliser la langue
inuit, et quune action positive est ncessaire pour protger et promouvoir la
langue inuit et lexpression culturelle inuit, ce qui est conforme aux engage-
ments internationaux du Canada, y compris au Pacte international relatif
aux droits civils et politiques, au Pacte international relatif aux droits cono-
miques, sociaux et culturels et la Convention sur la protection et la promo-
tion de la diversit des expressions culturelles, proclams par les Nations
Unies;
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 529
La LPLI sattaque trois sphres du domaine public cruciales la
survie linguistique et culturelle : lducation, la langue de travail et la
langue de communication lors des interactions avec les institutions gou-
vernementales. Elle met en place au bnfice des locuteurs de la langue
inuit un ensemble de droits et impose un ventail dobligations correspon-
dantes. Par exemple, dans le domaine de lducation, elle accorde tout
parent le droit de faire instruire son enfant en langue inuit et oblige le
gouvernement du Nunavut rendre disponibles des programmes
denseignement et du matriel didactique cette fin40. Ce dernier devra
galement promouvoir le dveloppement et lapprentissage de la langue
inuit chez les jeunes enfants, notamment en fournissant du matriel, des
programmes et de la formation aux exploitants et au personnel de garde-
ries41. Quant aux adultes dsireux dacqurir la langue ou den amliorer
leur matrise, ils auront accs tant en milieu communautaire que scolaire
des programmes et du matriel conu spcialement pour eux42.
La LPLI fait galement de la langue inuit la langue dusage de la fonc-
tion publique. Non seulement les employs jouissent-ils du droit de
lutiliser43, mais les institutions territoriales ont la responsabilit
dliminer les barrires lemploi qui se dressent devant ceux qui prf-
rent parler la langue inuit lors du recrutement ou sur le lieu de travail.
Lorsque la comptence dans une autre langue nest pas une exigence pro-
fessionnelle pour le poste, les institutions territoriales doivent prsenter
une offre active aux candidats les informant de la possibilit de postuler et
de recevoir une entrevue entirement en langue inuit. Les gestionnaires
supervisant de tels employs doivent tre comptents pour le faire en
langue inuit et de la formation et des mises niveau cet effet sont pr-
vues par la loi. De mme, les communications internes auront lieu en
langue inuit en plus de toute autre langue utilise. La LPLI prvoit le d-
veloppement et la publication de termes normaliss permettant la com-
constatant que le respect de ces droits linguistiques est indissociable de
lgalit et de la dignit humaine des Inuit, et de la promotion de
lautonomie et du bien-tre culturel, social et conomique des Inuit,
comme le prvoit lAccord sur les revendications territoriales du Nunavut;
constatant quune action positive est ncessaire pour amliorer les condi-
tions dfavorables aux personnes dont la langue inuit est la seule langue,
la langue maternelle ou la langue prfre, et pour sattaquer la discri-
mination systmique dont elles font lobjet.
40 LPLI, supra note 1, art 8.
41 Ibid, art 9.
42 Ibid, art 10.
43 Ibid, art 12.
530 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
munication relative aux fonctions internes et externes des ministres en
langue inuit44.
Finalement, la LPLI exige que lon puisse dornavant communiquer
avec toute institution du gouvernement en employant la langue inuit. Elle
cre galement un droit des services spcifiques en cette langue (par
exemple, les services de sauvetage ou les services de tlcommunica-
tion)45, en plus des services daccueils et des services disponibles pour le
public en gnral 46. Par ailleurs, les municipalits ont lobligation de
fournir en langue inuit aux citoyens, sans gard au volume de la de-
mande, les communications et les services tels que les panneaux de signa-
lisation routire et les plaques portant le nom des rues, les avis publics,
les contraventions, linterprtation lors des sances du conseil municipal,
les activits fournies par la municipalit visant le bien-tre social ainsi
que toute autre communication dsigne par rglement47. En matire de
visibilit de la langue, laffichage, quil sagisse de laffichage dune institu-
tion gouvernementale, dune municipalit ou de tout affichage commercial
dun organisme du secteur priv, doit se faire en langue inuit en plus de
toute autre langue.
La LPLI met en place un mcanisme assurant le respect des mesures
quelle implante. Elle cre un poste de ministre des Langues dont le rle
est de coordonner lapplication pleine et entire des droits et privilges
tablis par la LPLI. Le ministre, en plus de faire la promotion de la
langue inuit, labore des programmes quant son usage, son dveloppe-
ment, son apprentissage et sa revalorisation. La LPLI innove en pr-
voyant la constitution dun fonds de promotion des langues officielles vi-
sant revaloriser la langue inuit ainsi qu assurer le renforcement de la
vitalit des communauts francophones et de langue inuit48. Les sommes
portes au crdit du fond proviennent damendes perues au terme
dinfractions la LPLI, de dons ou davances de fonds de roulement affec-
ts cette fin par la Lgislature49.
La LPLI prvoit galement la constitution dun office de la langue
inuit, nomm Inuit Uqausinginnik Taiguusiliutiit50. Cet office veille
llargissement des connaissances et de lexpertise disponible relativement
44 Ibid, art 12(4).
45 Ibid, art 3(2).
46 Ibid, art 3(1)(d).
47 Ibid, art 6.
48 Ibid, art 25.1(2).
49 Ibid, art 25.1(3).
50 Ibid, art 15.
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 531
la langue inuit51 ainsi qu sa normalisation52. Pour y arriver, lInuit
Uqausinginnik Taiguusiliuqtiit jouit du pouvoir de constituer des comits,
de procder des examens et des audiences, de recevoir des rapports,
deffectuer des sondages, dadministrer des tests des fins de certification,
de rpertorier et de publier de linformation ainsi que de conseiller le mi-
nistre des Langues53. Loffice doit soumettre au ministre des Langues ain-
si qu lAssemble lgislative un rapport annuel54 portant sur lexcution
de ses pouvoirs et de ses fonctions55.
Finalement, la LPLI habilite un commissaire aux langues. Le commis-
saire aux langues existait dj en vertu de la Loi sur les langues offi-
cielles56, mais le lgislateur lui octroie le mandat supplmentaire de veiller
au respect de la LPLI57. Cela signifie que le commissaire aux langues a
pour tche de prendre des mesures pour assurer la reconnaissance des
droits, du statut et des privilges de chacune des langues officielles (la
langue inuit, le franais et langlais), en plus de veiller au respect des dis-
positions spcifiques de protection de la langue inuit prvues dans la
LPLI58. Ce faisant, il doit agir dans le respect des valeurs et principes fon-
damentaux de la culture inuit tels lAajiiqatigiinniq (la prise de dcision
par la discussion et le consensus) ou encore lInuuqatigiitsiarniq (le res-
51 Ibid, art 16(1).
52 Ibid, art 16(5).
53 Ibid, art 17(1).
54 Pour un aperu de ces rapports annuels, voir Nunavut, Rapports annuels , en ligne :
Bureau du commissaire aux langues du Nunavut
55 LPLI, supra note 1, art 23.
56 LRTN-O 1988, c O-1, reproduite pour le Nunavut par lart 29 de la Loi sur le Nunavut,
LC 1993, c 2 [Loi sur les langues officielles du Nunavut].
57 Supra note 1, art 27.1 et s.
58 En vertu de la Loi sur les langues officielles du Nunavut, supra note 56, il existait dj
un commissaire aux langues officielles (institu larticle 18) dont le rle tait, entre
autres, de prendre, dans le cadre de sa comptence, toutes les mesures visant assu-
rer la reconnaissance des droits, du statut et des privilges lis chacune des langues
officielles et faire respecter lesprit de la prsente loi et lintention du lgislateur en ce
qui touche ladministration des affaires des institutions gouvernementales, et notam-
ment la promotion des langues autochtones dans les territoires (art 20(1)). La nouvelle
Loi sur les langues officielles du Nunavut, supra note 35, fait de mme en instaurant au
paragraphe 16(1) un commissaire aux langues qui a entre autres pour fonction de
prendre, dans le cadre de sa comptence, toutes les mesures pour assurer la recon-
naissance des droits, du statut et des privilges des langues officielles et le respect des
obligations en matire de langues officielles (art 22(1)). Cest donc dire que le rle du
commissaire aux langues habilit par cette nouvelle loi consiste protger non seule-
ment la langue inuit, mais galement le franais et langlais.
532 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
pect dautrui et le souci de son bien-tre)59. Il possde un pouvoir
denqute, enclench suite la rception dune plainte faisant tat dun
manquement la lettre ou lesprit de la LPLI60 ou de sa propre initia-
tive61. Ses pouvoirs denqute sont les mmes que ceux dun tribunal en
matire civile et comprennent le droit de pntrer dans des locaux occups
par une institution territoriale et de contraindre une personne tmoi-
gner ou produire des documents pertinents62. Suite son enqute, le
commissaire a le pouvoir de formuler des recommandations, de publier
des renseignements propos dun organisme ou encore de prsenter une
demande de rparation devant la Cour de justice du Nunavut63. Lors-
quelle est saisie dune cause portant sur le respect de la LPLI, une telle
cour de justice peut alors, en plus de prononcer toute autre rparation ju-
ge convenable et juste dans les circonstances, ordonner une organisa-
tion de prendre des mesures rparatrices particulires pour corriger ses
pratiques. La Cour peut galement prciser le rle de supervision quelle
jouera lors de la prparation dun plan daction pour le respect de la
langue inuit ou de la ralisation dune autre mesure visant assurer le
respect dune ordonnance64. Il est intressant de constater que le lgisla-
teur a choisi de prvoir cette ventualit en toutes lettres. Cela permet
dentriner lgislativement et dencourager un type de rparation accept
par la Cour suprme dans laffaire Doucet-Boudreau c. Nouvelle-cosse
(ministre de lducation)65, mais toujours controvers pour ceux qui consi-
drent quil tend brouiller la dmarcation entre les branches judiciaires
et excutives de ltat66. Par ce type de rparation, jusqualors octroye en
vertu de la Charte canadienne uniquement, une Cour de justice peut dci-
der de superviser directement lexcution dun jugement ou dune ordon-
nance dans la mesure o cela se rvle convenable et juste , une ex-
pression utilise larticle 24 de la Charte canadienne.
59 LPLI, supra note 1, art 27.1(1).
60 Ibid, art 31(1).
61 Ibid, art 31(3).
62 Ibid, art 33.1-38.1.
63 Ibid, art 37(1).
64 Ibid, art 42.
65 2003 CSC 62, [2003] 3 RCS 3.
66 Stphane Bernatchez, Les traces du dbat sur la lgitimit de la justice constitution-
nelle dans la jurisprudence de la Cour suprme du Canada , (2005-2006) 36 RDUS
165; Contra Paul S Rouleau et Linsey Sherman, Doucet-Boudreau, Dialogue and Judi-
cial Activism : Tempest in a Teapot? (2009-2010) 41 : 2 RD Ottawa 171.
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 533
C. Larticle 3 de la LPLI et les obligations des organisations
La LPLI constitue une expression de lautonomie lgislative difficile-
ment acquise par le Nunavut ainsi quune illustration de sa culture dis-
tincte et des dfis particuliers qui laniment. Tout en sinspirant des mo-
dles du Sud , la LPLI cre des mcanismes novateurs pour remdier
aux problmes spcifiques qui se posent au Nunavut. Cet article
sintresse lobligation des organisations doffrir en langue inuit les
services daccueil, les services la clientle, ainsi que les services destins
au public et dafficher dans cette langue les panneaux, enseignes et af-
fiches publiques de manire au moins aussi vidente que dans les autres
langues. Cest larticle 3 de la LPLI qui assujettit les organisations un
tel rgime. En voici le libell :
Obligations des organisations
3. (1) Conformment au prsent article et aux rglements, le cas
chant, les organisations :
a) affichent leurs panneaux et enseignes publics, y compris les si-
gnaux durgence et de sortie, en langue inuit en plus de toute
autre langue qui pourrait tre utilise;
b) exposent et diffusent leurs affiches et leur publicit commer-
ciale, le cas chant, en langue inuit en plus de toute autre
langue qui pourrait tre utilise;
c) veillent ce que le texte en langue inuit de leurs panneaux,
enseignes et affiches publics ainsi que de leur publicit commer-
ciale soit au moins aussi en vidence que le texte en toute autre
langue qui pourrait tre utilise;
d) offrent en langue inuit les services daccueil et les services la
clientle ou aux usagers disponibles pour le public en gnral.
La LPLI exige par ailleurs des organisations quelles produisent un plan
daction dtaillant les mesures quelles entendent prendre pour respecter
la loi67. Le plan comprend les mesures, politiques et pratiques organisa-
tionnelles qui seront adoptes, ainsi quun chancier et une indication du
nombre de personnes qui seront en mesure de communiquer en langue
inuit. Le plan doit tre approuv par le commissaire aux langues68.
Lampleur des devoirs imposs aux organisations est telle quil y a lieu
danalyser en profondeur les institutions ainsi vises. Une organisation
est dfinie dans la LPLI comme comprenant les : [o]rganisme[s] du sec-
67 Supra note 1, art 29.
68 Ibid, art 30.
534 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
teur public, municipalit[s] ou organisme[s] du secteur priv 69.
Lexpression organisme du secteur public renvoie elle-mme la dfi-
nition : [m]inistre du gouvernement du Nunavut ou organisme public,
ou ministre, organisme ou institution du gouvernement fdral [nos ita-
liques]70. Le terme organisation rfre donc, entre autres, aux institu-
tions du gouvernement fdral. En consquence, la LPLI prtend con-
traindre le gouvernement du Canada et ses institutions faire de la
langue inuit une langue daffichage et de communication tant orale
qucrite. tant donn limportance et ltendue de la prsence du gouver-
nement du Canada au Nunavut71, les mesures imposes permettent
desprer, si elles sont appliques efficacement, la gnralisation de
lusage de la langue inuit dans toutes les sphres de la socit au Nuna-
vut.
Cependant, la question de savoir si le Nunavut dtient bel et bien le
pouvoir dimposer de telles obligations linguistiques aux institutions du
gouvernement fdral se pose ncessairement, compte tenu de la manire
traditionnelle de concevoir le pouvoir de lgifrer par rapport la langue.
Nous soutenons quil est probable que les tribunaux concluront que
larticle 3 de la LPLI tire sa validit dun large pouvoir de lgifrer quant
au statut, aux droits et aux privilges rattachs la langue inuit confr
au Nunavut. Ce pouvoir permet au lgislateur du Nunavut dexiger que le
gouvernement fdral utilise la langue inuit alors mme quil agit
lintrieur de ses champs de comptence. Au meilleur de nos connais-
sances, aucune autre juridiction na prtendu exiger que le gouvernement
fdral communique avec lui ou les membres du public dans une langue
autre que le franais ou langlais72.
69 Ibid art 1.
70 Ibid.
71 Le gouvernement fdral constitue le principal bailleur de fonds et joue le rle de loco-
motive conomique pour tout le territoire. Environ 90 pourcent du budget du Nunavut
provient directement des coffres dOttawa (Michael Mifflin The Prince and the Pau-
perNunavut Tunngavik Incorporated and the Governement of Nunavut (2009) Poli-
cy Options 92 la p 93). De plus, les interactions directes entre la population du Nuna-
vut et les institutions du gouvernement fdral sont nombreuses et importantes : ver-
sement et rception de pension de scurit de la vieillesse, assurance-emploi, prestation
dinvalidit, protection des salaris, supplments de revenus garantis, programmes
daide aux tudiants, etc. (Service Canada, Iqualuit – Centre Service Canada (juillet
2012), en ligne : servicecanada.gc.ca
services de garde ctire, des oprations de sauvetage, des services de postes, des pri-
sons, des services de police, la perception dimpts, etc.
72 Bien entendu, le gouvernement du Canada ou ses institutions dcident parfois de leur
propre chef de communiquer ou doffrir certains services dans une langue qui nest pas
lune des deux langues officielles du Canada. Par exemple, Sant Canada et Revenu
II. Le pouvoir de
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 535
lgifrer par rapport
la
langue
A. La conceptualisation traditionnelle du pouvoir de lgifrer par rapport la
langue
1. Le partage des comptences en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867
1867-
Le pouvoir de lgifrer en matire de langue est normalement acces-
soire un champ de comptence octroy une province ou au gouverne-
ment fdral par la Loi constitutionnelle de 186773. Cela signifie quil est
rparti entre les deux ordres de gouvernement en fonction des autres
comptences lgislatives respectivement alloues par cette loi. Cest ce
qua nonc la Cour suprme du Canada, dabord dans la dcision Jones c.
Nouveau-Brunswick (P. G.)74, puis dans laffaire Devine c. Qubec (P. G.)75,
et ce quelle a confirm multiples reprises subsquemment76.
Dans larrt Jones c. Nouveau-Brunswick (P. G.), il est question du
pouvoir du Parlement fdral dadopter certaines dispositions de la Loi
sur les langues officielles77 faisant du franais et de langlais des langues
officielles78. On y allgue que les dispositions de la Loi sur les langues offi-
cielles dbordent du cadre du pouvoir lgislatif fdral et quau sein du r-
gime fdral canadien, dfaut de modifier la Loi constitutionnelle de
1867, aucun palier de gouvernement ne peut lgifrer en matire de
langue. Dans sa dcision, la Cour suprme juge cependant loisible au gou-
vernement fdral dadopter ces dispositions en vertu de larticle 91 de la
Loi constitutionnelle de 186779, qui prvoit que le Parlement peut faire des
lois pour la paix, lordre et le bon gouvernement du Canada, relative-
ment toutes les matires nayant pas t exclusivement assignes aux
provinces, comme cest le cas pour la langue. Dans cette affaire, il est ga-
Canada prvoient chacune la communication avec le public dans une autre langue dsi-
gne pour des raisons pratiques, tout comme les reprsentants du Canada ltranger.
73 Supra note 11.
74 Supra note 11.
75 Supra note 11.
76 Voir par ex R c Beaulac, [1999] 1 RCS 768, 173 DLR (4e) 193.
77 LRC 1970, c O-2.
78 Jones, supra note 11.
79 Supra note 11.
536 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
lement question dune disposition de la Loi sur les langues officielles du
Nouveau-Brunswick80 ainsi que de larticle 23C de la Evidence Act81 du
Nouveau-Brunswick relativement la comptence du gouvernement pro-
vincial de rglementer lemploi des langues officielles devant les cours
criminelles provinciales. Suivant le mme principe, la Cour suprme du
Canada dcide que le Nouveau-Brunswick possde le pouvoir dadopter
ces dispositions en vertu du paragraphe 92(14) de la Loi constitutionnelle
de 1867 qui confre aux provinces
le pouvoir relativement
ladministration de la justice, y compris la procdure en matires civile et
criminelle. La Cour suprme reconnat donc des pouvoirs concomitants
aux deux ordres de gouvernement de lgifrer en matire de langue dans
le domaine judiciaire puisque ce domaine complexe possde plusieurs fa-
cettes, dont certaines peuvent tre de ressort provincial et dautres de res-
sort fdral.
Dans laffaire Devine c. Qubec (P. G.)82, il est question de la validit de
dispositions de la Charte de la langue franaise, une loi du Qubec visant
notamment rglementer lusage du franais au sein du commerce int-
rieur de la province. Comme cette comptence relve de la province en ver-
tu de la Loi constitutionnelle de 1867, les dispositions vises sont juges in-
tra vires de lAssemble nationale du Qubec (bien que certaines seront ju-
ges invalides pour dautres raisons). Si les dispositions en question
avaient vis une institution ou une activit relevant de la comptence lgi-
slative du Parlement, elles auraient t ultra vires de la province. Ainsi, la
langue nest pas une matire lgislative indpendante; elle est accessoire
lexercice de la comptence lgislative attribue respectivement au Parle-
ment ou aux assembles lgislatives provinciales par la Loi constitution-
nelle de 1867.
2. Le cas des municipalits
Un territoire ressemble une municipalit parce que, tout comme elle,
il est une crature de lgislation dlgue. On dit de la lgislature du Nu-
navut quelle adopte des lois , et on lassimile couramment une pro-
vince, car le Parlement lui a dlgu certains pouvoirs analogues ceux
dune province. Selon plusieurs, ces ordonnances sapparentent peut-tre
plus des rglements83. Il faudrait toutefois tudier limpact de larticle 35
de la Loi constitutionnelle de 1982, qui protge lAccord lorigine de la
cration du Nunavut pour affirmer de manire plus certaine si les pou-
80 SN-B 1969, c 14, art 14.
81 RSN-B 1952, c 74.
82 Supra note 11.
83 Bran, supra note 6 la p 747.
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 537
ltude de
voirs du Nunavut ont t constitutionaliss. Rappelons que lAccord est
protg par la Loi constitutionnelle de 1982 en vertu de larticle 35 et que
la Loi sur le Nunavut en dcoule.
Pour linstant, et sous rserve de futures dcisions des tribunaux
quant limpact de larticle 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 sur le
statut du Nunavut,
la transformation graduelle de
linterprtation des lois habilitantes des municipalits en ce qui a trait
leur pouvoir de prendre des mesures de protection de la langue constitue
une analogie pertinente. Tout comme le Nunavut, les municipalits sont
des cratures de lgislation dlgue, cest–dire quelles sont cres par
une entit lui dlguant ses propres pouvoirs. Cette entit mre tire
elle-mme sa capacit de la Loi constitutionnelle de 1867, mais pour con-
natre les comptences lgislatives de lentit nouvelle, il faut plutt re-
garder sa loi habilitante. Les mmes principes dinterprtation lgislative
sappliquent lanalyse des lois habilitantes des municipalits et celles
du Nunavut. Ils illustrent quel point les dispositions habilitantes per-
mettant de prendre des mesures de protection et de dveloppement de la
langue doivent tre interprtes gnreusement et de manire librale.
Historiquement, les tribunaux ont interprt assez restrictivement le
pouvoir des municipalits de prendre des rglements en matire de
langue, soutenant quil tait ncessaire que leur loi habilitante octroie trs
prcisment et explicitement le pouvoir de le faire. Les clauses gnrales
de types omnibus taient juges insuffisantes fonder un tel pouvoir.
On en est graduellement venu affirmer que les municipalits ne poss-
daient tout simplement pas le pouvoir de prendre des mesures en la ma-
tire84. En Ontario, cest en 1986 que le problme sest pos devant les tri-
bunaux, dans laffaire Re Trumble et al. and Town of Kapuskasing85. La
Haute Cour de justice de lOntario avait dcid que le conseil municipal
dune municipalit majoritairement francophone du nord de la province
navait pas le pouvoir de prendre un rglement86 dsignant officiellement
84 Produits Shell Canada Lte c Vancouver (Ville de), [1994] 1 RCS 231, 110 DLR (4e) 1
[Produits Shell]; United Taxi Drivers Fellowship of Southern Alberta c Calgary (Ville
de), 2004 CSC 19, [2004] 1 RCS 485 [United Taxi avec renvois aux RCS].
85 (1986), 57 RJO (2e) 139, 32 DLR (4e) 545 (HCJ) [Trumble avec renvois aux RJO].
86 Le rglement nonait ce qui suit :
Langlais et le franais sont dsigns pour servir de langues officielles la
ville de Kapuskasing, pour tous les usages du gouvernement municipal. Le
recours lune ou lautre langue par les particuliers, aux runions du Con-
seil, des runions de comit du Conseil, dans laction et ladministration
municipale, doit comporter une galit de droits, statuts et privilges (Ville
de Kapuskasing, Rglement no 2019, Arrt municipal faisant de la ville de
Kapuskasing une municipalit officiellement bilingue (28 avril 1986), art 2
(abrog)).
538 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
la municipalit comme tant bilingue. Le conseil municipal stait fond
sur une disposition omnibus de sa loi habilitante, la Municipal Act87, lui
permettant dadopter des rglements relativement au bien-tre de ses ci-
toyens. Dans cette affaire, la Haute Cour de justice a statu que le rgle-
ment tait ultra vires, cest–dire que la municipalit ne dtenait pas le
pouvoir de le prendre, au motif que sa loi habilitante ne traitait pas du su-
jet ni ne lautorisait expressment rglementer en la matire, que ce soit
par le biais de la disposition omnibus, ou encore par celui dune disposi-
tion autorisant la fourniture de services dans les deux langues. Pour la
Cour, bien que la municipalit dtenait le pouvoir de dsigner des postes
bilingues, elle ne possdait pas celui de prendre des mesures quant
lgalit du statut, des droits et des privilges dune langue. Le rglement
de la ville de Kapuskasing a donc t dclar invalide.
En 1993, la Cour suprme du Canada confirmait dans la dcision R c.
Greenbaum88 cette approche stricte de linterprtation des lois habilitante
des villes. Il tait question dans cette affaire du pouvoir de la ville de To-
ronto de prendre un rglement concernant ltalage sans permis de mar-
chandises sur une route. La Cour suprme affirmait ce sujet que les
municipalits doivent leur existence aux lois provinciales. En cons-
quence, elles ne peuvent exercer que les pouvoirs qui leur sont express-
ment confrs par une loi provinciale 89. Ce raisonnement a galement
t suivi en 1993 par la Division gnrale de la Haute Cour de justice de
lOntario, dans la dcision Chaperon c. Sault-Ste-Marie90. Le conseil mu-
nicipal de Sault-Ste-Marie avait adopt une rsolution faisant de langlais
la langue officielle de la municipalit91. Celle-ci se fondait sur la version de
lpoque de la loi sur les municipalits galement en cause dans laffaire
Re Trumble et al. and Town of Kapuskasing : une disposition gnrale
autorisant le conseil prendre des rglements visant le bien-tre des ci-
toyens ainsi quune disposition autorisant le conseil prendre ses rsolu-
tions, adopter des procdures, conduire ses affaires, etc. en anglais et en
franais92. Interprtant une fois encore de manire trs restrictive les dis-
87 RSO 1980, c 302, art 104.
88 [1993] 1 RCS 674, 100 DLR (4e) 183 [avec renvois aux RCS].
89 Ibid la p 687.
90 (1994), 19 RJO (3e) 281, 117 DLR (4e) 100 (Div gn) [Chaperon avec renvois aux RJO].
91 Voir gnralement Harvey R Sims, The Best Man for the Job: Joe Fratesi and the Poli-
tics of Sault Ste. Marie, Toronto, ECW Press, 2001 aux pp 11-61.
92 La municipalit se fondait entre autres sur les articles 104 et 104a de la Municipal Act,
supra note 87. Larticle 104 tait une clause omnibus tandis que larticle 104a autorisait
le conseil municipal fonctionner en anglais et en franais :
104. Every council may pass such by-laws and make such regulations for the
health, safety, morality and welfare of the inhabitants of the municipality in
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 539
positions de la loi, le tribunal conclut que le conseil municipal ne possdait
pas le pouvoir de prendre le rglement en cause : The field of language
legislation belongs to the federal and provincial governments. Municipal-
ities do not have the power to legislate except in narrow areas of respon-
sibility under the Municipal Act and the French Language Services Act,
conferred upon them by the legislature 93. Le rglement pris par la muni-
cipalit succomba lexamen de la Cour.
Ltat du droit a ainsi longtemps voulu que les lois habilitantes de pa-
liers infrieurs de gouvernement soient interprtes de manire restric-
tive. Cette approche semblait dcouler du pouvoir sans rserve des pro-
vinces de lgifrer relativement aux municipalits94 et refltait aussi le
courant interprtatif dominant selon lequel le sens littral des mots choi-
sis par le lgislateur devait primer. Toutefois, laccent progressivement
plac sur linterprtation contextuelle des lois95 a peu peu conduit un
bouleversement majeur en droit municipal. La dcision Produits Shell
matters not specifically provided for by this Act as may be deemed expedient
and are not contrary to law, and for governing the proceedings of the council,
the conduct of its members and the calling of meetings.
104a. (1) Every council may pass its by-laws and resolutions in English or in
both English and French.
(2) Every council may adopt an official plan that is in English or that is in
both English and French.
(3) Every council and every committee of council may conduct its proceedings
in English or French or in both English and French.
(4) Notwithstanding subsection (3), the minutes of the proceedings of council
and all committees of council shall be kept in English or, where so authorized
by a by-law of the council, in both English and French.
(5) Unless otherwise directed by a by-law of the council, the officers and serv-
ants of a municipality may conduct the business and affairs of the municipal-
ity in such language, including a language other than English or French, as
may be reasonable in the circumstances.
(6) Nothing in this section,
(a) affects an obligation imposed by or under any Act to make, keep, use,
file, register or submit any form, book, document or other paper of any
kind in the language or languages specified by or under the Act;
(b) affects any requirement at law to give reasonable notice.
(7) Where any form, book, document or other paper of any kind is submitted
by a municipality to a ministry of the Government of Ontario in French, the
municipality shall, at the request of the minister of the ministry to which the
form, book, document or other paper was submitted, supply the minister with
an English translation thereof.
93 Chaperon, supra note 90 aux pp 300-01.
94 Loi constitutionnelle de 1867, supra note 11, art 92(8).
95 Pierre-Andr Ct avec la collaboration de Stphane Beaulac et Mathieu Devinat, In-
terprtation des lois, 4e d, Montral, Thmis, 2009 aux pp 52-53.
540 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
Canada Lte c. Vancouver (Ville)96 rendue en 1994 constituait le prlude
un tournant conceptuel en la matire. Dans cette affaire, le conseil muni-
cipal de la ville de Vancouver avait adopt une rsolution selon laquelle il
cesserait de faire affaire avec Shell Canada jusqu ce que le groupe se d-
partisse de ses investissements en Afrique du Sud, une mesure
sinscrivant dans le mouvement de boycottage mondial visant faire tom-
ber le rgime de lapartheid. Shell soutenait que la rsolution ntait pas
compatible avec des fins municipales , cest–dire avec la loi habilitante
de la municipalit, la Vancouver Charter, qui prvoyait que le conseil mu-
nicipal pourvoyait au bon gouvernement de la ville 97. La majorit des
juges de la Cour suprme du Canada interprta restrictivement les pou-
voirs implicites octroys par une telle disposition gnrale. Toutefois, la
minorit dissidente, mene par la juge McLachlin et comprenant le juge
en chef Lamer ainsi que les juges LHeureux-Dub et Gonthier, mit pour
sa part laccent sur une interprtation librale et circonspecte plutt
que sur la traditionnelle interprtation troite et interventionniste ,
favorisant ainsi lefficacit des conseils municipaux. son avis, une inter-
prtation plus souple de ltendue des pouvoirs lgaux des municipalits
saccorde mieux avec la nature moderne de plus en plus complexe de
celles-ci. De plus, selon la minorit, des clauses de type bon gouverne-
ment font foi de la volont du lgislateur dempcher les tribunaux de
court-circuiter la volont des conseils lus.
Ce raisonnement a t repris, entre autres en 2001 dans laffaire
114957 Canada Lte (Spraytech, Socit darrosage) c. Hudson (Ville)98.
Cette affaire phare en droit de lenvironnement a confirm le pouvoir de la
municipalit de Hudson de prendre des mesures pour interdire lusage de
certains pesticides quelle jugeait poser un risque la sant de ses ci-
toyens. La Cour y entrine le raisonnement selon lequel en labsence dun
pouvoir spcifique dagir dans un domaine prcis, une disposition gnrale
de la loi habilitante fait laffaire. La juge lHeureux-Dub crit :
Dans larrt R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650, p. 668, notre Cour re-
connat que le principe selon lequel, en tant quorganismes crs
par la loi, les municipalits [TRADUCTION] peuvent exercer seu-
lement les pouvoirs qui leur sont confrs expressment par la loi,
les pouvoirs qui dcoulent ncessairement ou vraiment du pouvoir
explicite confr dans la loi, et les pouvoirs indispensables qui sont
essentiels et non pas seulement commodes pour raliser les fins de
lorganisme (Makuch, Canadian Municipal and Planning Law
(1983), la p. 115) . Y sont inclus les pouvoirs en matire de bien-
96 Supra note 84.
97 SBC 1953, c 55, art 189.
98 2001 CSC 40, [2001] 2 RCS 241.
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 541
tre gnral confrs par la loi provinciale habilitante, sur laquelle
les municipalits peuvent se fonder [nos italiques].99
Cette manire de voir les choses sera finalement consacre dans la dci-
sion United Taxi Drivers Fellowship of Southern Alberta c. Calgary
(Ville)100, sous la plume du juge Bastarache. La Cour y souligne le besoin
de souplesse rendu ncessaire par la complexit grandissante des villes
modernes, ainsi que la ncessit de recourir lapproche moderne
dinterprtation lgislative maintenant prconise par la Cour.
Les gouvernements municipaux ont depuis bnfici de cette interpr-
tation gnreuse de leurs pouvoirs. En particulier, la nouvelle approche a
servi favoriser la progression vers lgalit de statut du franais et de
langlais dans plusieurs municipalits. La dcision Canadians for Lan-
guage Fairness c. Ottawa (Ville)101, rendue en 2006, en constitue un bon
exemple. lorigine de cette affaire se trouve la dcision du conseil muni-
cipal de la grande ville dOttawa, peu aprs la fusion layant constitue,
dimposer la nouvelle ville fusionne lancienne et plus gnreuse poli-
tique de bilinguisme de la ville dOttawa. Le rglement contest reconnat
le caractre bilingue de la Ville dOttawa 102 et nonce lintention de la
ville [d]accorder les mmes droits, statuts et privilges aux deux
groupes de langues officielles 103. La corporation Canadians for Language
Fairness, une coalition de quelques contribuables sopposant la politique
de bilinguisme de la ville, argumentait notamment quOttawa na pas le
pouvoir de lgifrer en matire de langue en vertu de sa loi habilitante104,
celle-l mme dont il avait t question dans les affaires Sault St-Marie et
Kapuskasing.
En utilisant la technique dinterprtation moderne adopte par la
Cour suprme dans United Taxi Drivers Fellowship of Southern Alberta c.
Calgary (Ville)105 ainsi que les articles 8 et 9 de la Loi de 2001 sur les mu-
nicipalits106, la juge Mtivier de la Cour suprieure de justice conclut que
99 Ibid au para 18.
100 Supra note 84; voir aussi Ct, supra note 95.
101 [2006] 146 CRR (2e) 268, 26 MPLR (4e) 163 (CS).
102 Ville dOttawa, Rglement no 2001-170, Rglement municipal de la Ville d’Ottawa con-
cernant le bilinguisme (9 mai 2001), prambule.
103 Ville dOttawa, Politique de bilinguisme en ligne :
104 Loi sur les municipalits, LRO 1990, c M 45.
105 Supra note 84 aux paras 6-8.
106 LO 2001, c 25. Les articles 8 et 9 prvoient la porte des pouvoirs gnraux dune muni-
cipalit. Voici leur libell :
542 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
la Ville dOttawa a agi lintrieur de ses pouvoirs et confirme la validit
du rglement municipal sur le bilinguisme107. La juge Mtivier a gale-
ment rendu un jugement semblable dans laffaire Galganov c. Russell
(Township)108. lorigine de cette poursuite se trouve la dcision de la ville
de Russel de prendre un rglement rendant obligatoire laffichage com-
mercial bilingue. Le rglement se fonde sur les alinas 11(2)(5) et 11(3)(7)
de la Loi de 2001 sur les municipalits, qui octroient une municipalit le
pouvoir de rglementer les panneaux et enseignes sur son territoire ainsi
que la culture. La juge Mtivier interprte encore une fois la loi habilitante
en utilisant la mthode moderne, qui permet une interprtation gnreuse
donnant effet au but de la loi. Elle conclut que le rglement est valide109,
une dcision confirme par la Cour dappel de lOntario110. La ville de
Dieppe au Nouveau-Brunswick a rcemment connu un pisode simi-
laire111. Le conseil municipal de cette communaut constitue denviron 80
pour cent112 de locuteurs de langue franaise y a vot un rglement exi-
geant que le franais soit nettement prdominant dans laffichage com-
tendue des pouvoirs
8. (1) Il doit tre donn une interprtation large aux pouvoirs que la prsente
loi ou une autre loi confre une municipalit de manire confrer un pou-
voir tendu celle-ci pour lui permettre de grer ses affaires de la faon
quelle estime approprie et pour amliorer sa capacit de traiter les ques-
tions dintrt municipal.
[…]
Porte des rglements municipaux en gnral
(4) Sans prjudice de la porte gnrale des paragraphes (1), (2) et (3) et sauf
disposition contraire, les rglements municipaux adopts en vertu de la pr-
sente loi peuvent avoir une porte gnrale ou particulire et tablir des dis-
tinctions de la manire et sous le rapport quune municipalit estime appro-
pris.
Pouvoirs dune personne physique
9. Une municipalit a la capacit ainsi que les droits, pouvoirs et privilges
dune personne physique aux fins de lexercice des pouvoirs que lui confre la
prsente loi ou une autre loi.
107 Supra note 101 la p 269.
108 2010 ONSC 4566, 325 DLR (4e) 136 [Galganov].
109 Ibid. ce sujet, il est intressant de noter que les municipalits ontariennes de Cas-
selman, Clarence-Rockland et La Nation ont, tout comme la ville de Russell, adopt leur
propre rglement sur laffichage bilingue (voir ibid au para 72).
110 Galganov c Russell (Township), 2012 ONCA 409, 99 MPLR (4e) 1.
111 Voir gnralement ce sujet : Serge Rousselle Les municipalits no-brunswickoises
et laffichage commercial bilingue (2007) 9 RCLF 245.
112 Rodrigue Landry, Kenneth Deveau et Ral Allard, Vitalit ethnolinguistique et cons-
truction identitaire : le cas de lidentit bilingue (2006) 34 ducation et francophonie
54 la p 65.
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 543
mercial extrieur. Or, deux compagnies de panneaux-rclames avaient
annonc leur intention de contester cette rglementation en Cour, mais
ont finalement dcid de ne passer aux actes113, possiblement en raison
des jugements ontariens en la matire.
En somme, en Ontario, une municipalit peut lgifrer en matire de
langue franaise pourvu quelle le fasse lintrieur des pouvoirs confrs
par sa loi habilitante. Celle-ci est interprte largement selon la technique
dinterprtation moderne. On tient compte des besoins varis des munici-
palits modernes, de plus en plus complexes, de mme que de la difficult
pour le lgislateur de prvoir dans le menu dtail chacun des pouvoirs n-
cessaires au bon fonctionnement dune telle entit. Dans ce contexte, les
tribunaux se sont montrs prts accepter quune clause gnrale pr-
voyant des pouvoirs rsiduaires fonde la comptence de lgifrer par rap-
port la langue franaise.
Une telle interprtation librale de la loi habilitante du Nunavut et de
lAccord est de mise. Ces derniers sont bien plus prciss que les lois habili-
tantes des municipalits en cause dans les diffrentes dcisions tudies :
ltude du cas des municipalits ne fait que montrer quel point
linterprtation des lois habilitantes doit tre gnreuse dans un contexte
moderne o la ncessit de mesures permettant de protger ou de dve-
lopper une langue officielle se fait sentir, dautant plus quon ne peut
sattendre ce que le lgislateur prvoie dans le menu dtail chaque ap-
plication dune disposition quil dicte dans une loi habilitante. Avant
danalyser la loi habilitante du Nunavut et lAccord, il est cependant n-
cessaire dexpliquer les raisons rendant opportun le rejet du cadre concep-
tuel traditionnel du pouvoir de lgifrer en matire de langue normale-
ment utilis pour dlimiter les comptences lgislatives dans le cas des
provinces et du gouvernement fdral.
B. Le cas du Nunavut : pourquoi le cadre conceptuel traditionnel du pouvoir
de lgifrer en matire de langue comme tant accessoire un champ de
comptence ne sy applique pas
Cest par ncessit, parce que la langue na pas fait lobjet dune alloca-
tion exclusive et explicite un ordre de gouvernement (provincial ou fd-
ral) en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, que la Cour suprme a
dcid que le pouvoir de lgifrer en la matire serait accessoire un
113 Michel Nogue, Affichage bilingue Dieppe : deux entreprises abandonnent leur con-
testation (12 juillet 2012), en ligne : Radio-Canada
544 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
champ de comptence existant. Elle affirme : Une loi prescrivant quune
ou des langues doivent ou peuvent tre utilises dans certaines situations
sera classe des fins constitutionnelles non comme une loi relative la
langue, mais comme une loi relative linstitution ou aux activits vises
par la disposition 114. Cest en fait un simple problme pratique et his-
torique qui a men ladoption de cette doctrine.
Ce constat fait resurgir la question : le Nunavut possde-t-il le pouvoir
dadopter larticle 3 de la LPLI et dimposer aux institutions du gouver-
nement fdral doffrir des services et de communiquer sur ses panneaux
daffichage en langue inuit? Comment un territoire comme le Nunavut
peut-il se targuer dimposer lusage dune langue autre que le franais ou
langlais aux institutions du gouvernement fdral? En fait, la manire
traditionnelle daborder la question du pouvoir de lgifrer par rapport
la langue comme tant accessoire un champ de comptence ne
sapplique pas au cas du Nunavut. Les pouvoirs dont il dispose manent
de lgislation dlgue et non pas directement de la Constitution. Lui ap-
pliquer le raisonnement inhrent la Loi constitutionnelle de 1867 rsul-
terait de la simple habitude et serait injustifi. Il est donc ncessaire
dexaminer la source relle des pouvoirs lgislatifs du Nunavut en matire
linguistique. Pour ce faire, nous devons nous tourner vers sa loi habili-
tante ainsi que lAccord. Rappelons que dans le cas des municipalits, ce
pouvoir nest souvent octroy que par une interprtation large et tlolo-
gique de certaines dispositions relatives aux pouvoirs rsiduaires de ces
municipalits. La loi habilitante du Nunavut et lAccord sont autrement
plus prcis. Le Nunavut se trouve dans une situation unique au Canada.
Afin de mieux apprcier ces textes, il est dabord ncessaire de rappeler
brivement les mthodes dinterprtation lgislatives utilises par les tri-
bunaux.
III. Interprtation des dispositions pertinentes de la LPLI
A. Principes dinterprtation
Selon le principe moderne dinterprtation, les lois doivent tre lues en
tenant compte de leur contexte. Le principe moderne dinterprtation
permet de donner effet au but de la loi en fonction de lentiret de son
texte ainsi que du contexte de son adoption. Cette formulation de lauteur
Drieger a inlassablement t reprise par la Cour suprme du Canada :
Aujourdhui il ny a quun seul principe ou solution : il faut lire les
114 Devine, supra note 11 la p 808.
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 545
termes dune loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et
grammatical qui sharmonise avec lesprit de la loi, lobjet de la loi et
lintention du lgislateur 115. La Loi dinterprtation du Nunavut entrine
par ailleurs son article 10 cette approche adopte par les tribunaux :
Tout texte est rput apporter une solution de droit et sinterprte de la
manire la plus quitable et la plus large qui soit compatible avec la rali-
sation de son objet 116.
Les rgles dinterprtation sont en gnral non contraignantes, elles
constituent des outils de travail : le lecteur choisit loutil le mieux adapt
la tche qui loccupe117. Plusieurs rgles dinterprtation permettent
donc de mettre en uvre le principe moderne. En gnral, le lecteur re-
court au premier abord au sens courant et grammatical des mots, dans la
mesure o cette dmarche permet de prserver lharmonie de la disposi-
tion avec lensemble de la loi et de donner effet lintention du lgisla-
teur118. Les tribunaux se fient galement de plus en plus aux prambules,
car ceux-ci permettent de bien ancrer une loi dans son contexte et de d-
terminer son caractre vritable. On lutilise pour tablir lobjet de la loi,
son caractre dordre public ou non, ainsi que sa porte119. Selon Ct, cest
cette rgle qui simpose aujourdhui, et non plus la rgle littrale prescri-
115 E A Driedger, Construction of Statutes, 2e d, Toronto, Butterworths, 1983 la p 83 tel
que traduit et cit par la Cour suprme du Canada, notamment dans laffaire Re Rizzo
& Rizzo Shoes Ltd, [1998] 1 RCS 27 au para 21, 36 RJO (3e) 418.
116 LRTN-O 1998, c I-8, telle quadopte pour le Nunavut, conformment la Loi sur le
Nunavut, LC 1993, c 28.
117 Ct, supra note 95 la p 45.
118 United Taxi, supra note 84 au para 8. Il est noter que si le sens dun mot est source
dambigut, diverses rgles dinterprtation peuvent aider en claircir le sens. Par
exemple, le lecteur pourra supposer que le lgislateur utilise le sens des mots le plus
susceptible dtre compris par les personnes vises par la loi (Ct, supra note 95 la
p 306). Sil sagit dune loi technique qui concerne un ordre professionnel, le sens des
mots privilgier sera le sens technique. Au contraire, si la loi vise les citoyens ordi-
naires, le sens du dictionnaire (Ibid la p 306) ou mme parfois, le sens populaire (Re
Ontario Mushroom Co, Ltd et al and Learie et al (1977), 15 RJO (2e) 639, 76 DLR (3e)
431 (CA)) sera prfr.
119 Ct, supra note 95 la p 73. Lauteur affirme que le recours au prambule est de plus
en plus courant, citant The Midland Railway of Canada c Young, [1893] 22 RCS 190
(disponible sur WL Can). Dans cette affaire, le juge Sedgewick, au sujet de lautorit du
prambule affirme ce qui suit :
[TRADUCTION] Je nignore pas le principe voulant que le prambule dune
loi ne peut commander le dispositif; que le dispositif, mme si le prambule
vise un problme ou un inconvnient en particulier, peut avoir une porte
plus tendue. Nanmoins, on peut lgitimement le consulter pour ne pas ex-
cder la porte vritable de la loi et, en gnral, pour prciser lintention du
lgislateur. Cest un bon moyen pour dcouvrir la signification de la loi et
cest, en quelque sorte, une cl pour la comprendre.
546 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
vant quon ne tienne compte du prambule quen cas dambigut ou
dobscurit dans la loi120. La Loi dinterprtation du Nunavut entrine par
ailleurs cette rgle de common law son article 11 : Le prambule fait
partie du texte et en constitue lexpos des motifs 121. Finalement, il existe
en interprtation lgislative certaines prsomptions incontournables. Lune
dentre elles veut que le lgislateur ait connaissance des autres lois en vi-
gueur lorsquil dicte une loi. Cette prsomption de connaissance des lois
empche le lecteur de supposer que le lgislateur agit par incomptence ou
par ignorance122.
Avant de tenter dinterprter la loi habilitante du Nunavut et lAccord,
il importe de diriger notre attention vers larticle 35 de Loi constitution-
nelle de 1982123. Cette disposition reconnat et confirme les droits
existants et issus daccords sur des revendications territoriales ou ceux
susceptibles dtre ainsi acquis des peuples autochtones. Larticle 35 ne
peut tre ignor lorsquil sagit desquisser les traits du paysage lgislatif
dans lequel sinscrit la LPLI. La question de savoir jusqu quel point
larticle 35 constitutionnalise lautonomie du Nunavut est une question
complexe qui dpasse le cadre de cet article, mais soulignons rapidement
que larticle 35 a peut-tre pour effet de protger lAccord et par cons-
quent, pourrait peut-tre galement protger certains pouvoirs dlgus
aux Inuit du Nunavut. Quant la question de savoir si les langues au-
tochtones sont protges en vertu de larticle 35, elle na toujours pas t
soumise aux tribunaux, mais plusieurs auteurs124 sentendent pour dire
que les droits ancestraux protgs par larticle 35 comprennent des droits
120 Supra note 95 la p 74.
121 Supra note 116, art 11.
122 Ct, supra note 95 la p 583.
123 Supra note 26. Le libell de larticle prvoit ce qui suit :
35. (1) Les droits existants ancestraux ou issus de traits des peuples au-
tochtones du Canada sont reconnus et confirms.
(2) Dans la prsente loi, peuples autochtones du Canada sentend notam-
ment des Indiens, des Inuit et des Mtis du Canada.
(3) Il est entendu que sont compris parmi les droits issus de traits, dont il
est fait mention au paragraphe (1), les droits existants issus daccords sur des
revendications territoriales ou ceux susceptibles dtre ainsi acquis.
(4) Indpendamment de toute autre disposition de la prsente loi, les droits
ancestraux ou issus de traits viss au paragraphe (1) sont garantis gale-
ment aux personnes des deux sexes.
124 Voir par ex Jeffrey Richstone, La protection juridique des langues autochtones au Ca-
nada dans Paul Pupier et Jos Woehrling, dir, Langue et droit, Montral, Wilson La-
fleur, 1989, 259 la p 267; Brian Slattery, Aboriginal Language Rights dans David
Schneiderman, dir, Langue et tat : droit, politique et identit, centre dtudes constitu-
tionnelles, Cowansville (Qc), Yvons Blais, 1991, 369.
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 547
relatifs la langue125. Toutefois, bien quelle soit tout fait intressante et
dactualit, nous naborderons pas davantage cette question dans le cadre
de cet article, puisquil existe au Nunavut un accord sur les revendications
territoriales qui, considr conjointement avec la Loi sur le Nunavut, offre
un cadre juridique prometteur pour assurer la protection et le dveloppe-
ment de la langue inuit.
Au mme titre quil est ncessaire de considrer larticle 35 de la Loi
constitutionnelle de 1982 pour brosser une esquisse complte du paysage
juridique qui sous-tend la LPLI, il importe de garder lesprit le principe
constitutionnel non crit de protection des minorits. Les principes non
crits sont des rgles constitutionnelles qui ne sont pas textuellement pr-
sentes dans la Constitution, mais qui ressortent de la comprhension du
texte constitutionnel lui-mme 126. Ils permettent de faire face aux pro-
blmes qui ne sont pas prvus dans le texte et constituent un ensemble
exhaustif de rgles permettant la Constitution dvoluer avec la socit.
Le principe de protection des minorits, expos en dtail par la Cour su-
prme dans le Renvoi relatif la scession du Qubec127, constitue selon
toute vraisemblance une expression que la Cour suprme na pas voulue
limitative et qui, compte tenu de lhistoire, inclut visiblement les peuples
autochtones 128. Dans ce renvoi, la Cour suprme affirme au sujet des
principes constitutionnels non crits : lvolution de nos arrangements
constitutionnels a t marque par ladhsion aux principes de la primau-
t du droit, le respect des institutions dmocratiques, la prise en compte
125 La Cour suprme du Canada sest dailleurs prononce sur la question dans R c Spar-
row, [1990] 1 RCS 1075 la p 1106, 70 DLR (4e) 385 en affirmant quune interprtation
gnreuse et librale du texte de larticle 35 simposait. Par la suite, elle a circonscrit
davantage le contenu de ces droits ancestraux dans laffaire R v Van der Peet, [1996] 2
RCS 507 au para 44, 137 DLR (4e) 289 :
Pour raliser lobjet qui sous-tend le par. 35(1) cest–dire la protection et la
conciliation des intrts dcoulant du fait que, avant larrive des Europens
en Amrique du Nord, les peuples autochtones vivaient en socits distinc-
tives, possdant leurs propres coutumes, pratiques et traditions , le critre
didentification des droits ancestraux reconnus et confirms par le par. 35(1)
doit viser reconnatre les lments fondamentaux de ces socits distinc-
tives prexistantes. Autrement dit, ce critre doit tendre identifier les cou-
tumes, pratiques et traditions fondamentales des socits autochtones qui
existaient en Amrique du Nord avant le contact avec les Europens.
La Cour poursuit en stipulant que pour constituer un droit ancestral, une activit doit
tre un lment dune coutume, pratique ou tradition faisant partie intgrante de la
culture distinctive du groupe autochtone qui revendique le droit en question (Ibid au
para 46).
126 Renvoi relatif la scession du Qubec, [1998] 2 RCS 217 au para 32, 161 DLR (4e) 385
[Renvoi relatif la scession].
127 Ibid.
128 Bran, supra note 6 la p 750.
548 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
des minorits, linsistance sur le maintien par les gouvernements dune
conduite respectueuse de la Constitution 129. Puis, au sujet de larticle 35
de la Loi constitutionnelle de 1982 et de la manire dont il reflte le prin-
cipe non crit de la protection des minorits :
La promesse de lart. 35, comme lappelle larrt R. c. Sparrow,
[1990] 1 R.C.S. 1075, la p. 1083, reconnat non seulement
loccupation passe de terres par les autochtones, mais aussi leur
contribution ldification du Canada et les engagements spciaux
pris envers eux par des gouvernements successifs. La protection de
ces droits, ralise si rcemment et si laborieusement, envisage iso-
lment ou dans le cadre du problme plus large des minorits, reflte
limportance de cette valeur constitutionnelle sous-jacente.130
En interprtant la loi habilitante du Nunavut et lAccord, il est imp-
ratif de garder en tte le principe constitutionnel de la protection des mi-
norits et en particulier, lengagement explicite, la promesse inscrite
dans la Constitution de veiller ce que cette minorit puisse prendre les
moyens pour spanouir et se raffermir au sein du Canada.
B. Analyse de la LPLI laide des principes dinterprtation lgislative
Nous proposons donc danalyser larticle 3 de la LPLI dans le but de d-
terminer sa validit, cest–dire de dterminer si le lgislateur du Nunavut
possde le pouvoir dimposer aux institutions du gouvernement fdral
laffichage en langue inuit ainsi que loffre de ses services au public en cette
langue. Pour des fins de commodits, voici reproduit dans son entiret
larticle 3 de la LPLI :
Obligations des organisations
3. (1) Conformment au prsent article et aux rglements, le cas
chant, les organisations :
a) affichent leurs panneaux et enseignes publics, y compris les si-
gnaux durgence et de sortie, en langue inuit en plus de toute
autre langue qui pourrait tre utilise;
b) exposent et diffusent leurs affiches et leur publicit commer-
ciale, le cas chant, en langue inuit en plus de toute autre
langue qui pourrait tre utilise;
c) veillent ce que le texte en langue inuit de leurs panneaux,
enseignes et affiches publics ainsi que leur publicit commerciale
129 Renvoi relatif la scession, supra note 126 au para 48.
130 Ibid au para 82.
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 549
soit au moins aussi en vidence que le texte en toute autre
langue qui pourrait tre utilise;
d) offrent en langue inuit les services daccueil et les services la
clientle ou aux usagers disponibles pour le public en gnral.
Services spcifiques devant tre fournis en langue inuit
(2) Une organisation communique avec le public en langue inuit
lorsquelle fait la prestation des services suivants :
a) les services essentiels, y compris :
(i) les services ou les interventions de secours ou de sauve-
tage, ou les services ou les interventions durgence sem-
blables, y compris les services dadmission ou de rparti-
tion,
(ii) les services de sant ainsi que les services mdicaux et
pharmaceutiques;
b) les services aux mnages et les services dhbergement ou
daccueil, y compris :
i) les services de restauration, dhtellerie, dhbergement
ou dhabitation, ainsi que les services en tablissement,
ii) les services de base pour les mnages, y compris la dis-
tribution dlectricit, de combustible et deau ainsi que les
services de tlcommunications;
c) les autres services dsigns par rglement que le commissaire
en conseil estime appropris parce quils sont essentiels par na-
ture ou quils entranent des consquences importantes pour les
particuliers.
Communications
(3) En plus des exigences du paragraphe (1), les communications
avec le public vises au paragraphe (2) sont :
a) tous les avis, les mises en garde pu les directives adresses aux
usagers ou aux consommateurs de service;
b) les comptes mensuels, les factures et les rclamations sem-
blables, adresss des personnes qui peuvent tre des locuteurs
de la langue inuit;
c) les autres communications que le commissaire en conseil peut
dsigner par rglement.
Communications orales et crites
(4) Le paragraphe (3) sapplique aux communications orales et
crites.
Accommodement pour les organismes du secteur priv
(5) Le commissaire aux langues, aprs avoir reu une prsentation
ou une demande aux termes de la partie 4, et la Cour de justice du
550 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
Nunavut, aprs avoir reu une demande aux termes de la partie 4,
peuvent dispenser un organisme du secteur priv dune obligation
qui serait autrement impose par le prsent article et la remplacer
par une exigence moins rigoureuse relativement aux communica-
tions ou aux services en langue inuit si, selon le cas :
a) lorganisme du secteur priv est cr des fins relies princi-
palement au patrimoine, lexpression, au renforcement ou la
promotion dune communaut culturelle ou linguistique autre
quinuit;
b) le commissaire aux langues ou la Cour de justice du Nunavut,
selon le cas, est convaincu que le respect du prsent article impo-
serait autrement lorganisme du secteur priv une contrainte
excessive.
La premire tape de lanalyse consiste dterminer si le terme or-
ganisation employ dans la LPLI renvoie rellement aux institutions du
gouvernement fdral aux fins de lexercice des prrogatives lui tant at-
tribues par la Loi constitutionnelle de 1867. La LPLI dfinit ainsi
lexpression organisation : Organisme du secteur public, municipalit ou
organisme du secteur priv 131. Elle dfinit son tour lexpression orga-
nisme du secteur public de la manire suivante : Ministre du gouver-
nement du Nunavut ou organisme public, ou ministre, organisme ou ins-
titution du gouvernement fdral 132.
Il parat clair que le lgislateur entendait donner un sens large au
terme organisation afin que celui-ci sapplique aux institutions fd-
rales dans la mesure prvue par la LPLI elle-mme. Premirement, le l-
gislateur a cr plusieurs dfinitions semblables, mais non identiques,
quil nutilise pas de manire interchangeable. Ainsi, il dfinit galement,
dans la LPLI, les expressions organisme public et institution territo-
riale :
a) du gouvernement du Nunavut;
b) des organismes judiciaires ou quasi judiciaires;
c) de lAssemble lgislative;
d) des organismes publics.
institution territoriale
Sentend :
organisme public
Sauf disposition contraire dun rglement, sentend dun organisme
qui est, la fois :
131 Supra note 1, art 1.
132 Ibid.
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 551
a) cr par les lois du Nunavut;
b) plac sous lautorit dun ministre ou du Conseil excutif;
c) dsign comme tel aux termes du paragraphe 1(1) de la Loi
sur la gestion des finances publiques.133
Cette dmarche limine toute ambigut et il faut en conclure que ces
dfinitions pointues jouent chacune un rle prcis. Lorsquil utilise le
terme organisation , le lgislateur entend bel et bien renvoyer aux or-
ganismes du secteur public , qui comprennent explicitement les institu-
tions du gouvernement fdral. Sinon, il aurait utilis lexpression insti-
tution territoriale , qui est dfini largement, mais ninclut pas les institu-
tions du gouvernement fdral. En somme, le lgislateur a dfini deux ex-
pressions, lune englobant les institutions du gouvernement fdral et
lautre non, et utilise la premire dans un nombre plus restreint de situa-
tions. Cela montre quil entend prcisment que la LPLI sapplique aux
institutions du gouvernement fdral dans certaines situations dtermi-
nes.
De plus, suivant le sens courant des mots, les formulations les orga-
nisations […] affichent leurs panneaux et enseignes publics […] en langue
inuit en plus de toute autre langue 134 et les organisations […] offrent en
langue inuit les services daccueil et les services la clientle ou aux usa-
gers disponibles pour le public en gnral 135 signifient que toutes les or-
ganisations, y compris celles du gouvernement fdral, devront, dans tous
les cas viss, faire usage de la langue inuit. Il ny a ici aucune ambigit
ou incohrence par rapport au reste de la loi incitant nous carter du
sens ordinaire des mots. Cette formulation ne permet pas non plus de
conclure que le lgislateur souhaitait limiter cette obligation en fonction
dune doctrine du partage des pouvoirs entre les provinces et le Parlement
ou dun quelconque autre critre.
Larticle 3 de la LPLI vise donc bel et bien les institutions du gouver-
nement fdral. Il est possible de se questionner sur les raisons de
limportance, aux yeux dIqaluit, dassujettir les institutions du gouver-
nement fdral larticle 3 de la LPLI, compte tenu de la controverse ain-
si engendre. Pour mieux comprendre, il est utile dtudier le prambule
de la loi.
Le prambule de la LPLI sattarde aux rapports historiques de subor-
dination de la culture et de la langue inuit par rapport aux cultures et aux
langues du Sud . Il fait tat du dsir du lgislateur, pour des raisons
133 Ibid.
134 LPLI, supra note 1 art 3(1)(a).
135 Ibid, art 3(1)(d).
552 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
identitaires, de protger la langue et la culture inuit, jusqualors absents
du cur mme de la plupart des institutions publiques prsentes sur le
territoire. Le prambule fait tat des proccupations du lgislateur quant
lassimilation rapide des locuteurs de la langue inuit. Pour rpondre
ces pressions, il prconise de rintroduire la langue inuit non seulement
comme langue dducation et de travail, mais aussi comme langue
dusage quotidien dans la prestation de services et dans les communica-
tions avec le public dans tous les secteurs de la socit du Nunavut [nos
italiques]. Le lgislateur pose galement dans le prambule le droit in-
hrent des Inuit du Nunavut dutiliser la langue inuit et postule quune
action positive est ncessaire pour protger et promouvoir la langue inuit
et lexpression culturelle inuit . Ainsi, lon considre que des gestes con-
crets sont ncessaire[s] pour amliorer les conditions dfavorables aux
personnes dont la langue inuit est la seule langue, la langue maternelle
ou la langue prfre, et pour sattaquer la discrimination systmique
dont elles font lobjet . Le prambule de la LPLI esquisse galement un
lien entre la vitalit de la langue et de la culture inuit et la vitalit socio-
conomique au Nunavut, par la promotion de lengagement significatif
des locuteurs de la langue inuit tous les paliers de la gouvernance et
dans le dveloppement socio-conomique au Nunavut .
Compte tenu de ces buts ambitieux, la LPLI vise manifestement en-
glober le plus dacteurs possible, afin de donner une chance relle ces ob-
jectifs dtre atteints. Les institutions du gouvernement fdral occupant
une importance dterminante dans des pans entiers de la socit au Nu-
navut, il semble raisonnable davoir jug ncessaire de les assujettir la
LPLI pour en maximiser lefficacit.
Bien sr, il importe maintenant dtablir si ce pouvoir qua exerc Iqa-
luit lui tait rellement dvolu. Pour ce faire, la deuxime tape consiste
analyser le texte des dispositions pertinentes de la loi habilitante ainsi
que de lAccord, dans une dmarche analogue celle quon effectue tradi-
tionnellement pour cerner les pouvoirs rglementaires dune municipalit.
Comme toujours, cette analyse doit se raliser sans perdre de vue le texte
dans son ensemble ni le contexte de son adoption. Les discours et dbats
des parlementaires peuvent aider comprendre ce contexte et nous ins-
truire quant linterprtation correcte donner aux dispositions en
cause.
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 553
C. Analyse des textes confrant certains pouvoirs au Nunavut
Le Nunavut est constitu par la Loi sur le Nunavut136, adopte pour
mettre en uvre lAccord137. Les deux textes doivent donc se lire de pair.
Nous nous interrogeons sur lintention lgislative parlementaire
lpoque de leur adoption respective. Le Parlement souhaitait-il vraiment
octroyer la comptence de lgifrer en matire de langue au Nunavut,
tout simplement? Si oui, quelles sont les limites de ce pouvoir?
Sapparente-t-il ce qui aurait t octroy si, au moment dadopter la Loi
constitutionnelle de 1867, la langue avait constitu un chef de comp-
tence?
En ralit, le Parlement na pas octroy un pouvoir absolu au Nunavut
de lgifrer par rapport la langue. Il ne peut dailleurs dlguer plus de
pouvoirs quil nen possde. Pour cette raison, il lui a impos une seule li-
mite expresse : le Nunavut ne peut pas prendre de mesures qui nuiront
au statut du franais et de langlais, les deux langues officielles du Cana-
da. En dehors de cette limite, le pouvoir de lgifrer sur la langue dont
jouit le Nunavut est vaste. Au meilleur de nos connaissances, cest la
premire fois que le Parlement permet un autre ordre de gouvernement
de lgifrer dans des domaines traditionnellement considrs de comp-
tence fdrale. Penchons-nous dabord sur la Loi sur le Nunavut.
1. La Loi sur le Nunavut
Larticle 23 de la Loi sur le Nunavut constitue, pour le Nunavut,
lquivalent des articles 91 95 de la Loi constitutionnelle de 1867 pour
les provinces et le gouvernement fdral : cet article dtermine ses comp-
tences lgislatives. Lalina 23(1)(n) de la Loi sur le Nunavut prvoit pr-
cisment la comptence gnrale de lgifrer en matire de langue sur
tout le territoire, sans gard au domaine ou lobjet vis par la lgislation.
Il prvoit galement ltendue de ce pouvoir. Voici lextrait pertinent du
libell du paragraphe 23(1) :
23. (1) Sous rserve de toute autre loi fdrale, la lgislature a com-
ptence pour lgifrer en toute matire comprise dans les domaines
suivants :
[]
n) la prservation, lutilisation et la promotion de la langue inuk-
titut, dans la mesure o les lois qui en rsultent ne portent pas at-
136 Supra note 24.
137 Supra note 25.
554 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
teinte au statut du franais et de langlais, ni aux droits affrents;
[nos italiques]
On trouve au paragraphe 23(2) une disposition de limitation des pou-
voirs qui stipule :
(2) Le paragraphe (1) na pas pour effet de confrer la lgislature
des pouvoirs plus tendus, lgard des divers domaines qui y sont
numrs, que ceux quattribuent aux lgislatures provinciales les
articles 92 et 95 de la Loi constitutionnelle de 1867 dans des do-
maines similaires.
Suit ensuite son paragraphe 3 :
(3) Sous rserve de toute autre loi fdrale, le paragraphe (2) na pas
pour effet dempcher la lgislature dadopter des lois de porte g-
nrale applicables aux Indiens et aux Inuit.
Larticle 23 confre ainsi expressment au Nunavut le pouvoir de lgifrer
par rapport la langue. Quant la disposition de limitation des pouvoirs
voulant que la lgislature du Nunavut ne bnficie pas de pouvoirs plus
grands que ceux des provinces dans les domaines numrs la Loi cons-
titutionnelle de 1867, elle ne rgit pas la situation en lespce puisquelle
sapplique aux domaines numrs dans la Loi constitutionnelle de
1867 et que lalina 23(1)(n), qui porte sur la prservation, lutilisation et
la promotion de la langue, ne trouve pas dquivalent dans cette loi. Un
argument voulant que la langue soit une comptence implicitement nu-
mre, ou, du moins, soit comprise dans les comptences octroyes en ver-
tu de la Loi constitutionnelle de 1867 en vertu du traitement jurispruden-
tiel dont elle a t lobjet, serait probablement jug incompatible avec
lintention du lgislateur doctroyer la comptence de lgifrer par rapport
la langue telle quelle apparat la lecture de la loi dans son ensemble,
la lecture de lAccord, ainsi que des dbats parlementaires. Il est par ail-
leurs noter que la Loi sur le Nunavut prvoit que les pouvoirs du Nuna-
vut se dploient sans limiter la capacit du Parlement dadopter dautres
lois de porte gnrale sappliquant au Nunavut138.
Iqaluit a interprt le pouvoir octroy par larticle 23 de la Loi sur le
Nunavut comme lui permettant de lgifrer en ce qui a trait la langue
quant lensemble des activits se droulant sur son territoire, sans se
soucier dun raisonnement import de la jurisprudence dcoulant de
linterprtation de la Loi constitutionnelle de 1867139. Le discours du mi-
138 Supra note 24, art 23(3).
139 Dans un change en comit plnier avec un dput, dans le cadre de la rvision finale
de la LPLI en vue de son adoption, le ministre de la Culture, de la Langue, des Ans et
de la Jeunesse du Nunavut confirme lobjectif dassujettir la LPLI toutes les activits
se droulant sur le territoire du Nunavut, mme si elles relvent traditionnellement de
la comptence du gouvernement fdral :
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 555
nistre de la Culture, de la Langue, des Ans et de la Jeunesse du Nuna-
vut, prononc Iqaluit en vue de ladoption imminente de la LPLI, de
mme que les changes ayant suivi ce jour-l, illustrent bien la volont de
ne pas tenir compte de cette conceptualisation traditionnelle du pouvoir
de lgifrer en matire de langue en mme temps quils permettent de
saisir le contexte politique et culturel de ladoption de la LPLI :
Mr. Chairman, before we start our detailed discussions, I would like
to take a moment to review why Bill 7 is so important. What I have
said before bears repeatingfor too long Inuit have been denied basic
services in their language. There is an absence in Canadian society of
understanding, respect, basic rights and the means that are neces-
sary to achieve substantive equality between speakers of the Inuit
language and those that speak the other two official languages. Our
unilingual elders are being disadvantaged in their homeland. With
the dominance of English in many aspects of our society, youth are
concerned about losing their ability to speak the Inuit language, and
even more so when they become young parents struggling to pass this
important part of their ancestral heritage to their children. Our lan-
guage is endangered. We cannot take this lightly for language is at
the heart of Inuit culture. It reflects the generations who came before
and their relationship to our Arctic world. It speaks of who we are,
how we view our surroundings, and how we wish our children to
know their world. To lose ones language is to lose an essential part of
ones identity. In fact, the survival of our language is crucial to the
survival of Inuit as a distinctive people and to our dream for what
Nunavut is and will become.140
Le ministre prcise un peu plus loin les trois objectifs de la LPLI :
Mr. Tootoo: Thank you, Mr. Chairman. The next part of that clause is (ii). It
talks about basic services to a household, including the supply of electricity,
fuel, water and telecommunications. I assume they do it already but for ex-
ample, if NorthwesTel sent out their phone bills to everybody, everything thats
on there in English would have to be in the Inuit language as well. Would that
be correct? Thank you, Mr. Chairman.
Chairman (interpretation): Thank you. Minister Tapardjuk.
Hon. Louis Tapardjuk (interpretation): Thank you, Mr. Chairman. Yes, those
are the services that are provided. As long as the people that provide those ser-
vices are living in Nunavut, they will have to have their services written in
Inuktitut. Telephone, water, and electricity bills will have to be in Inuktitut
because some people cant speak or read in English. Those are the services that
have to be provided in Inuktitut, Mr. Chairman.
Nunavut, Legislative Assembly, Nunavut Hansard, 2e lg, 4e sess (16 septembre 2008)
la p 4962 et s [Hansard du Nunavut]. Il est noter que malgr lexigence de traduction
impose alors par la Loi sur les langues officielles du Nunavut, supra note 56, art 10, les
dbats de lAssemble lgislative du Nunavut ne sont pas disponibles en franais.
140 Hansard du Nunavut, supra note 139 la p 4948.
556 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
Mr. Chairman, the Inuit Language Protection Act has three main
objectives which focus on language use in daily life, education and
the workplace. The bill contains provisions to ensure that the Inuit
language is:
–
–
–
A language used daily in services and communication with
the public throughout all sectors of Nunavut society;
A language of instruction in a school system that prepares
children to enter adult life having a rich knowledge of the
Inuit language and full ability to use it; and
A language of work in territorial institutions thus support-
ing a representative public service and the full participation
of Inuit in it [nos italiques].141
Hunter Tootoo, dput dIqaluit Centre, prendra galement la parole
plusieurs reprises au cours de la journe. Il aborde ds le dpart la ques-
tion controverse de la validit de lapplication de certaines dispositions
de la LPLI au gouvernement fdral :
There are also some questions I know that will come up in regard to
who is bound by this legislation. I know that there have been com-
ments made in the media by the government in the past on this legis-
lation and its authority to or its the federal government and public
federal bodies and agencies. I think we need to have those comments
clarified on the record, in the air, so that everybody knows where
things are at in that aspect. []
The next definition I want to get on the record is the public sector
body. In here it says, [] means a department of the Government of
Nunavut or public agency, or a federal department, agency or institu-
tion. Would that include the Canada Post Corporation, or any fed-
eral government office or department? Thank you, Mr. Chairman.
Chairman (interpretation): Thank you. Minister Tapardjuk.
Hon. Louis Tapardjuk (interpretation): All the bodies that work in
the federal government and federal government departments are the
ones that would be impacted by this legislation, Mr. Chairman.142
141 Ibid la p 4949. Le ministre de la Culture, de la Langue, des Ans et de la Jeunesse du
Nunavut et le comit plnier sont conscients qu premire vue, la validit au plan juri-
dique de la LPLI est une source de proccupations pour certains membres de la com-
munaut. Pour cette raison, le ministre prcise :
Mr. Chairman, a compelling aspect of the Inuit Language Protection Act is
that it is entirely within the power of this legislature to enact. Unlike Bill 6,
which requires approval from Parliament and Senate, Bill 7 can go into effect
as soon as it is passed and proclaimed. The Inuit Language Protection Act
will have quasi-constitutional status which offers the highest level of legal au-
thority within the power of the Nunavut Legislative Assembly (Ibid la
p 4949).
142 Ibid aux pp 4958-60.
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 557
Se trouve ici une confirmation de linterprtation faite par le lgislateur
du Nunavut du pouvoir lui tant octroy par larticle 23 de la Loi sur le
Nunavut, ainsi que de linterprtation donner larticle 3 de la LPLI. Le
ministre confirme que cet article sapplique au gouvernement fdral, peu
importe le domaine de comptence dont il sagit. En somme, les disposi-
tions tudies devraient tre interprtes comme confrant au Nunavut le
pouvoir de prendre des mesures relatives la langue au sens large,
presque comme sil sagissait dune juridiction octroye part entire
(bien que borne par quelques limites), permettant au Nunavut dimposer
des obligations au gouvernement fdral dans des domaines de comp-
tence fdrale. Considrons maintenant un autre texte important pour le
Nunavut, lAccord143.
2. LAccord sur des revendications territoriales conclu entre les Inuit de la
rgion du Nunavut et Sa Majest la Reine du chef du Canada
–
LAccord constitue lautre texte important analyser en vue de com-
prendre le contexte lorigine de la dlgation des comptences lgisla-
tives du Parlement du Canada au Nunavut en matire de langue. Les
termes de lAccord, qui sinscrit dans la mouvance de lautonomie gouver-
nementale, montrent quune des raisons mmes de la cration du Nuna-
vut tait de favoriser la prise de mesures autonomes par le peuple inuit
afin dassurer une protection accrue et un dveloppement de la langue et
la culture inuit. LAccord traite de la promotion de la culture dans son
prambule, ainsi quen son chapitre 37. Son prambule144 nonce :
Attendu :
que les Inuit, reprsents par la Fdration Tungavik du Nunavut,
revendiquent sur la rgion du Nunavut, dcrite en dtail au chapitre
3, un titre ancestral fond sur leur utilisation, exploitation et occu-
pation traditionnelles et actuelles des terres, des eaux et de la
banquise ctire qui sy trouvent, suivant leurs us et coutumes;
[]
que les parties ont ngoci le prsent accord sur des revendications
territoriales dont les objectifs sont les suivants : [] favoriser
lautonomie et le bien-tre culturel et social des Inuit [nos italiques].
Le chapitre 37 de lAccord prvoit quant lui :
143 Supra note 25.
144 Dans sa partie 1, lart 2.1.1, lAccord, Ibid, prcise que : LAccord est fond sur les
principes et les objectifs noncs dans son prambule et il les reflte .
558 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
37.1.1 Les principes suivants guident la mise en oeuvre de lAccord
et se refltent dans le plan de mise en oeuvre :
[]
b) Lobjectif que prvoit lAccord et qui consiste favoriser
lautonomie et le bien-tre social et culturel des Inuit doit se refl-
ter dans la mise en oeuvre de celui-ci; […] [nos italiques].
On nonce ainsi clairement lobjectif de favoriser lautonomie du peuple
inuit et son panouissement culturel, non seulement dans le prambule
de lAccord, mais aussi dans son corps mme. En interprtant une disposi-
tion de la Loi sur le Nunavut telle que lalina 23(1)(n), il est impratif de
garder lesprit que la Loi sur le Nunavut est une loi mettant en uvre
des dispositions de lAccord145, un texte protg par larticle 35 de la Loi
constitutionnelle de 1982146.
Au moment de ladoption du projet de loi C-132, la Loi concernant la
cration du territoire du Nunavut destine devenir la Loi sur le Nuna-
vut, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien de lpoque,
Thomas Siddon, prononce un discours147. Il dbute en soulignant sa fiert
du travail acharn, chelonn sur de longues annes, aboutissant
lAccord. Dentre de jeu, il prononce les paroles suivantes, appuyant
linterprtation selon laquelle le Parlement avait bel et bien lintention
doctroyer un pouvoir unique en son genre Iqaluit, lui octroyant pleine
comptence pour lgifrer en matire de langue :
Le nouveau gouvernement territorial aura les mmes pouvoirs lgi-
slatifs quont lheure actuelle les autres gouvernements territo-
riaux. En outre, la Loi sur le Nunavut donne lAssemble lgisla-
tive le pouvoir de lgifrer dans le but prcis de mettre en vigueur
lAccord sur les revendications territoriales du Nunavut et de prser-
ver et dfendre linuktitut [nos italiques].148
Ce passage semble indiquer que le Parlement octroyait ainsi au Nunavut
les mmes pouvoirs quaux autres gouvernements territoriaux, en plus
des pouvoirs ncessaires la mise en uvre des buts prcis de lAccord,
145 Ibid, ch 4 (dans la section intitule volution politique du Nunavut ).
146 Supra note 26, art 35.
147 Dbats de la Chambre des communes, 34e parl, 3e sess, no XVI (4 juin 1993) la p 20394
(Thomas Siddon) [Dbats de la Chambre des communes]. Thomas Siddon, membre du
parti progressiste-conservateur, a sig pendant plus de 15 annes Chambre des
communes. En plus davoir t ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, il a
galement t ministre de la Dfense nationale et des Pches et des Ocans (Gouver-
nement du Canada, Fiche de parlementaire, en ligne : Parlement du Canada
148 Dbats de la Chambre des communes, supra note 147 la p 20394.
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 559
visant donner Iqaluit des pouvoirs extraordinaires permettant la pr-
servation et la dfense de la langue inuit. M. Jack Iyerak Anawak, dput
de Nunatsiaq149, prend ensuite la parole en inuktitut et en franais. Il pr-
cise :
Les revendications territoriales et la cration du Nunavut sont des
lments essentiels de lautodtermination des Inuits. Ces derniers
ont t pendant trop longtemps carts de la prise de dcisions co-
nomiques et politiques importantes qui avaient un impact sur leurs
vies. Grce laccord sur les revendications territoriales et la cra-
tion du Nunavut, nous reprenons enfin le contrle de nos propres af-
faires. Par ces moyens, nous assurons aussi la protection et le re-
haussement de notre identit comme peuple distinct, cest–dire notre
culture, notre langue, notre mode de vie [nos italiques].150
Ces extraits illustrent quun aspect important, voire primordial, de la
cration du Nunavut tait doctroyer un trs large pouvoir aux Inuit leur
permettant de prendre les mesures ncessaires la protection et au dve-
loppement de leur langue et afin quils puissent spanouir au sein du Ca-
nada tout en protgeant leur identit particulire.
Bref, les dynamiques uniques ayant men la cration du Nunavut
nous interdisent dy appliquer la manire traditionnelle de conceptualiser
le pouvoir de lgifrer quant au statut, aux droits et aux privilges dune
langue. ce sujet, il est intressant de noter qu lpoque de ces dbats,
treize ans aprs le premier rfrendum sur la scession du Qubec et deux
ans peine avant le deuxime, les souvenirs des dsirs scessionnistes au
Qubec sont vifs et frais la mmoire de plusieurs151. Lide daccorder
une latitude lgislative considrable un peuple distinct lui permettant
de fleurir au sein du cadre fdral canadien plutt que de sy sentir touff
semblait considre favorablement par une portion importante des parle-
mentaires. Plusieurs dbats sur lautonomie gouvernementale autochtone
en gnral, ou simplement, sur limportance de favoriser la diversit cul-
turelle, se sont tenus de manire parallle aux dbats et discours concer-
nant la cration du Nunavut. Voici un extrait dune intervention dEthel
149 M. Anawak a sig la Chambre des communes en tant que dput de la circonscrip-
tion de Nunatsiaq sous la bannire librale de 1988 1997. Il a t secrtaire parle-
mentaire du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien (Biographie, supra
note 147).
150 Dbats de la Chambre des communes, supra note 147 la p 20357.
151 Le Bloc qubcois, un parti fond dans le but de faire la promotion de la scession du
Qubec sur la scne fdrale, est cette poque prsent au Parlement avec 50 dputs,
reprsentant plus de la moiti des siges du Qubec; il sagit de la premire lection du
parti depuis sa naissance (Jean H Guay, Les rsultats lectoraux au Qubec , dans
Denis Monire et Jean H Guay, dir, La bataille du Qubec, Premier pisode : les lec-
tions fdrales de 1993, Montral, Fides, 1994 la p 229).
560 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
Blondin152, dpute de la circonscription Western Arctic, propos de la
place quoccupent les peuples autochtones au Canada, qui permet de
mieux comprendre la saveur des changes de lpoque :
La motion didentit nationale recouvre toute une gamme de ques-
tions, dides et de sentiments : absence de conflits, loyaut envers le
gouvernement national, absence de risque de scession, harmonie et
bonne entente entre les gens de divers coins du pays, fiert et senti-
ment dtre Canadien, coopration plutt que tension entre divers
ordres de gouvernement, priorit accorde lidentit nationale plu-
tt quaux intrts rgionaux et sentiments de satisfaction ou
dinsatisfaction qui dcoule de notre appartenance au pays. Ce sont
l autant de facettes de la cohsion sociale nationale. […] Je parlerai
aujourdhui de la mesure propose du point de vue de ses effets sur
les aspirations autochtones et leur patrimoine distinctif. Au fil des
ans, le Canada a t afflig de nombreux problmes dunit natio-
nale ou de cohsion sociale. Lattention sest porte dernirement sur
le conflit entre francophones et anglophones et la perspective de
souverainet nationale du Qubec. […] Idalement, la diversit eth-
nique devrait tre un facteur de dveloppement de lidentit natio-
nale.153
Ce contexte historique permet de saisir quel point les parlementaires
ont pu tre favorables loctroi de pouvoirs largis au nouveau territoire
quils constituaient, afin de permettre une relle prise de contrle par les
Nunavimiuts de leur langue et de leur culture, assurant ainsi une desti-
ne paisible et un plein panouissement ce peuple qui enrichirait le Ca-
nada par sa diversit plutt que de sy sentir cras.
IV. Limites au vaste pouvoir du Nunavut de lgifrer en matire de langue
A. Les limites contenues dans la Loi sur le Nunavut elle-mme
La premire frontire du vaste pouvoir du Nunavut de lgifrer en
matire de langue se trouve dans larticle 23 de la Loi sur le Nunavut154.
152 Mme Blondin a sig la Chambre des communes de 1997 2006. Elle a t dpute et
ministre dtat lEnfance et la Jeunesse avant doccuper les fonctions de ministre
dtat pour le Nord canadien (Biographie, supra note 147).
153 Dbats de la Chambre des Communes, 34e lg, 2e sess (3 octobre 1989) la p 4228.
154 Supra note 24. Le libell de larticle 23 nonce en effet :
la lgislature a comptence pour lgifrer en toute matire comprise dans les
domaines suivants :
[…]
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 561
Elle dcoule la fois des obligations constitutionnelles du gouvernement
canadien envers les deux langues officielles du Canada et dune dyna-
mique politique et historique particulire. La premire Loi sur les langues
officielles fdrale est entre en vigueur en 1969155. Cette loi a fait du
franais et de langlais les langues officielles du Canada, leur a garanti un
statut gal et a octroy au public le droit de communiquer avec les institu-
tions fdrales dans la langue officielle de son choix, lorsque la demande
le justifie. Or, dans la loi crant les Territoires du Nord-Ouest156, le statut,
les droits et les privilges de la langue franaise ne sont pas prciss. La
question sest alors pose de savoir si la Loi sur les langues officielles fd-
rale ou larticle 20 de la Charte canadienne pouvait assurer la prestation
de services en franais par le gouvernement territorial, qui est institu
par lgislation fdrale157. En mars 1984, le Parlement voulut modifier la
Loi sur les Territoires du Nord-Ouest158 afin dy introduire une disposition
assurant la protection du franais. La raction des Territoires du Nord-
Ouest fut ngative, et, aprs ngociation, une entente fut conclue selon
laquelle ces derniers adopteraient leur propre loi sur les langues officielles
qui reconnatrait le statut du franais et accorderait un droit de recevoir
des services de la part des institutions territoriales en cette langue159. En
vertu de cette entente, le gouvernement du Canada prenait en charge les
cots lis la mise en uvre des mesures. Le Parlement insra dans la
Loi sur les Territoires du Nord-Ouest une disposition empchant que la
nouvelle Loi sur les langues officielles rsultant de lentente puisse tre
modifie sans son approbation160.
La Loi sur le Nunavut est entre en vigueur en 1999. Elle prvoit que
les lois des Territoires du Nord-Ouest nayant pas t abroges la date
de son entre en vigueur161 sont applicables au territoire du Nunavut. Ce-
n) la prservation, lutilisation et la promotion de la langue inuktitute, dans
la mesure o les lois qui en rsultent ne portent pas atteinte au statut du
franais et de langlais, ni aux droits affrents;
[…].
155 Supra note 77.
156 Loi sur les Territoires du Nord-Ouest, supra note 36.
157 Nicole Vaz et Pierre Foucher, Le droit la prestation des services publics dans les
langues officielles dans Michel Bastarache, dir, Les droits linguistiques au Canada,
Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2004, 275 la p 385 et s.
158 Supra note 36.
159 Nicole Vaz et Pierre Foucher, supra note 157 la p 386 et s.
160 Supra note 36, art 43.1.
161 Loi sur le Nunavut, supra note 24, art 29, qui prvoit :
29. (1) Sous rserve des autres dispositions de la prsente loi, les ordon-
nances des Territoires du Nord-Ouest et leurs textes dapplication pris et non
562 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
la assure une transition en douceur de lancienne entit juridique vers la
nouvelle. Puisque la Loi sur les langues officielles des Territoires du Nord-
Ouest na pas t rvoque avant lentre en vigueur de la Loi sur le Nu-
navut, elle se trouvait automatiquement en vigueur au Nunavut. Le sta-
tut du franais et de langlais ne peut tre modifi sans lassentiment du
Parlement fdral162. Cest une manire pour le Parlement fdral de
sassurer du respect de sa propre Loi sur les langues officielles163, mais
galement du respect des dispositions linguistiques de la Charte cana-
dienne, qui garantissent lgalit de statut et de privilges de langlais et
du franais dans les institutions du gouvernement fdral. Cest donc
parce quelle abroge lancienne Loi sur les langues officielles reue des
Territoires du Nord-Ouest que la nouvelle Loi sur les langues officielles du
Nunavut, a d tre approuve par le Parlement, contrairement la LPLI.
Les pouvoirs des Territoires du Nord-Ouest sont, aprs tout, de lgislation
fdrale dlgue et il sagit l dune protection de grande importance
pour le Canada.
En effet, la question de savoir si les obligations linguistiques appli-
cables aux institutions fdrales sappliquent aux territoires fdraux et,
plus prcisment, si le gouvernement territorial est assimilable une ins-
titution du Parlement et du gouvernement du Canada au sens des ar-
ticles 16 20 de la Charte canadienne, demeure ouverte164. Dans le pre-
mier arrt Qubec (P. G.) c. Blaikie165, qui posait la question de la consti-
tutionnalit de certaines dispositions de la Charte de la langue fran-
aise166, la Cour suprme avait statu que les lois dont il est fait men-
tion larticle 133 de lActe de lAmrique du Nord britannique (mainte-
nant la Loi constitutionnelle de 1867)167 rfrent galement la lgislation
abrogs la date dentre en vigueur de larticle 3 sont reproduits pour le
Nunavut, avec les adaptations ncessaires cet gard, dans la mesure o ils
peuvent sy appliquer. Les textes en rsultant sont rputs tre, selon le cas,
des lois de la lgislature ou des textes dapplication de celles-ci.
162 Ibid, art 38, qui prvoit :
38. La loi de la lgislature reproduisant pour le Nunavut, conformment au
paragraphe 29(1), lordonnance des Territoires du Nord-Ouest intitule Loi
sur les langues officielles et dicte le 28 juin 1984 ne peut tre abroge, mo-
difie ou rendue inoprante par la lgislature sans lagrment du Parlement,
donn sous forme de rsolution, lorsque la mesure aurait pour effet de porter
atteinte aux droits et services prvus par cette ordonnance dans sa version
modifie le 26 juin 1986.
163 LRC 1985, c 31 (4e supp).
164 Vaz et Foucher, supra note 157 la p 385 et s.
165 [1979] 2 RCS 1016, 101 DLR (3e) 394.
166 Supra note 12.
167 Supra note 11. Larticle 133 indique :
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 563
dlgue. En 1981, dans la deuxime affaire Qubec (P. G.) c. Blaikie168
concernant lapplication de ce mme article 133 aux rglements adopts
par le gouvernement provincial de mme quaux rglements municipaux
(entre autres), la Cour suprme concluait que larticle 133 de lActe de
lAmrique du Nord britannique sapplique effectivement aux rglements
qui constituent de la lgislation dlgue, ainsi quaux rgles de pratique
adoptes par les tribunaux judiciaires et quasi judiciaires. La Cour con-
cluait toutefois que larticle 133 ne sapplique pas aux rglements
dorganismes municipaux ou scolaires169.
En somme, selon la deuxime affaire Blaikie, les rglements adopts
par le gouvernement sont considrs comme une extension du pouvoir l-
gislatif et, ce titre, sont couverts par larticle 133, mais pas ceux adopts
par des organismes municipaux. Dans laffaire R. v. St-Jean170, il tait
question de la validit, en vertu de larticle 133, dun constat dinfraction
au code routier produit en anglais seulement. La question trancher tait
de savoir si une ordonnance du Yukon devait tre considre comme une
loi du Parlement. Les demandeurs argumentaient entre autres que le
gouverneur en conseil constituait une institution du gouvernement et du
Parlement du Canada au sens du paragraphe 16(1) de la Charte cana-
dienne171. La Cour suprme du Yukon a rejet largument, affirmant que
les rdacteurs de la Charte canadienne navaient pas envisag une telle
possibilit et statuant que larticle 30 et lalina 32(1)(b) de la Charte ca-
nadienne assimilent certaines fins le Yukon aux autres provinces du
Canada172. La Cour souligne galement que les lois territoriales entrent
en vigueur aprs avoir t confirmes par le lieutenant-gouverneur en
conseil et non par le Parlement fdral, le commissaire agissant comme
chef de lexcutif du territoire et non comme reprsentant du cabinet fd-
Dans les chambres du parlement du Canada et les chambres de la lgislature
de Qubec, lusage de la langue franaise ou de la langue anglaise, dans les
dbats, sera facultatif; mais dans la rdaction des archives, procs-verbaux et
journaux respectifs de ces chambres, lusage de ces deux langues sera obliga-
toire; et dans toute plaidoirie ou pice de procdure par-devant les tribunaux
ou manant des tribunaux du Canada qui seront tablis sous lautorit de la
prsente loi, et par-devant tous les tribunaux ou manant des tribunaux de
Qubec, il pourra tre fait galement usage, facult, de lune ou de lautre
de ces langues.
Les lois du parlement du Canada et de la lgislature de Qubec devront tre
imprimes et publies dans ces deux langues.
168 [1981] 1 RCS 312, 123 DLR (3e) 15 [avec renvois aux RCS].
169 Ibid la p 325.
170 [1987] NWTR 118, 2 YR 116 (CS) [avec renvois au NWTR].
171 Ibid la p 130.
172 Ibid aux pp 130-31.
564 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
ral173. En vertu de cette dcision, larticle 133 ne sappliquerait donc pas
aux lois dictes par les institutions territoriales. Les institutions de la
lgislature du Yukon sont donc considres comme distinctes (quoique su-
bordonnes) des institutions du Parlement fdral. Les auteurs Robert
Leckey et Andr Bran contestent vigoureusement le raisonnement du
juge Meyers et affirment que [d]ans chaque territoire, la lgislature agit
en lieu et place du Parlement, exerant une fonction lgislative gn-
rale 174. Ils soutiennent de plus que la Cour na pas tenu compte de
larticle 31 de la Charte canadienne selon lequel [l]a prsente Charte
nlargit pas les comptences lgislatives de quelque organisme ou autori-
t que ce soit 175. Daprs eux, pour cette raison, les territoires ne peuvent
en aucun cas tre assimils aux provinces et ils sont assujettis aux obliga-
tions fdrales en matire de langue.
De toute manire, mme si, selon ltat actuel de la jurisprudence, la
lgislature du Yukon et, par extension, celle du Nunavut ne sont pas
soumises aux mmes exigences que le Parlement du Canada en matire
de langue, noublions pas que la protection du franais et de langlais est
assure par la lgislation linguistique : la nouvelle Loi sur les langues offi-
cielles du Nunavut lassure et elle ne peut tre modifie sans laval du
Parlement. Cette limite en matire dgalit de statut du franais et de
langlais est donc en pratique impose au Nunavut sans quil soit nces-
saire de trancher la question de son assujettissement aux obligations lin-
guistiques fdrales en tant quinstitution du Parlement fdral.
Dailleurs, dans laffaire Fdration franco-tnoise c. Canada (P. G.)176 la
Cour a refus de se prononcer sur la question de lapplicabilit des dispo-
sitions linguistiques de la Charte canadienne aux Territoires du Nord-
Ouest puisquen adoptant sa Loi sur les langues officielles, le lgislateur a
appliqu, sur son territoire, les mmes protections et obligations que
celles prescrites par la Charte canadienne :
Comme je lai signal plus haut dans le jugement, le libell des art.
16 20 de la Charte [canadienne] et celui des dispositions quiva-
lentes de la [Loi sur les langues officielles] des [Territoires du Nord-
Ouest] sont trs semblables. Dautre part, la Loi sur les langues offi-
cielles] des [Territoires du Nord-Ouest] prvoit un mcanisme
flexible dont le libell ressemble beaucoup au par. 24(1) de la Charte
[canadienne] relativement l’obtention d’une rparation efficace en
173 Ibid la p 125.
174 Robert Leckey et Andr Bran, Le bilinguisme dans le domaine lgislatif dans Mi-
chel Bastarache, dir, Les droits linguistiques au Canada, Cowansville (Qc), 2004, 41 la
p 115 et s.
175 Ibid la p 116.
176 2006 NWTSC 20, (disponible sur Canlii) conf par 2008 NWTCA 5, 440 AR 56, autorisa-
tion de pourvoi la CSC refuse, 32824 (5 mars 2009).
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 565
cas de violation. Le Parlement s’est assur, en vertu de son adoption
de l’art. 43.1 de la [Loi sur les Territoires du Nord-Ouest], que les
droits garantis par la [Loi sur les langues officielles] des [Territoires
du Nord-Ouest] ne seront pas limits par l’abrogation ou la modifica-
tion de celle-ci. tant donn ces circonstances, il est vident que la
[Loi sur les langues officielles] des [Territoires du Nord-Ouest] et
lart. 43.1 de la [Loi sur les Territoires du Nord-Ouest] constituent
des rponses lgislatives linitiative de la Charte [canadienne] vi-
sant protger et promouvoir les deux langues officielles partout
au Canada.177
Les limites imposes la lgislature du Nunavut afin dassurer la protec-
tion du franais et de langlais sont donc claires et les statuts, les privi-
lges et les droits de ces deux langues sont intacts, mme en ce qui a trait
aux obligations en vertu de la Charte canadienne, qui se trouvent tre
imposes de manire indirecte.
Un observateur hypothtique adoptant le point de vue selon lequel les
territoires constituent des institutions du Parlement fdral pourrait
peut-tre, en se penchant sur la nouvelle Loi sur les langues officielles du
Nunavut, se poser la question de la validit de ladoption dune langue of-
ficielle autre que le franais et langlais par un territoire sans lobtention
pralable dune modification constitutionnelle en bonne et due forme. Ce
raisonnement, en plus de prsumer que les lois sur les langues officielles
adoptes par les territoires sont invalides, prend galement pour prmisse
que confrer un statut officiel une langue autochtone dans un territoire
donn nuit au franais ou langlais et, donc, fait violence au para-
graphe 16(1) de la Charte canadienne. Nous sommes en dsaccord avec
cette prmisse qui omet de concilier le paragraphe 16(1) de la Charte ca-
nadienne, le principe non crit de protection des minorits et larticle 35
de la Loi constitutionnelle de 1982. Toutefois, cette hypothse intressante
permet dillustrer, par un raisonnement a contrario, que la nouvelle Loi
sur les langues officielles du Nunavut (et, par extension, la LPLI, qui ne
fait que donner corps lide dune troisime langue officielle instaure
par cette loi) ne nuit pas au statut du franais et de langlais puisque si le
contraire tait vrai, cela impliquerait vraisemblablement que la Loi sur
les langues officielles des Territoires du Nord-Ouest serait invalide, une
affirmation qui ne saurait tre avance srieusement.
Ainsi, le Parlement fdral octroie au Nunavut un large pouvoir de l-
gifrer en matire de langue, limit seulement dans la mesure o il ne
doit pas porter atteinte aux droits et aux statuts des langues franaise et
anglaise. La question se pose alors de savoir si le fait dexiger que
laffichage en langue inuit soit au moins aussi vident que laffichage dans
177 Ibid au para 849.
566 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
les autres langues officielles porte atteinte aux droits et aux statuts du
franais et de langlais178. Il est peu probable que ce soit le cas. La LPLI
nexige pas que la langue inuit soit nettement prdominante, mais plutt,
quelle soit simplement aussi vidente. Le franais et langlais jouissent
tous deux dune galit de statut; il nenlve rien au statut de langlais que
la version franaise se trouve tout ct de manire aussi vidente, et in-
versement. Lexigence en matire dgalit de statut du franais et de
langlais requiert simplement quune langue ne prime pas sur lautre. Au
Qubec, le franais doit tre affich de manire nettement prdominante
par rapport aux autres langues179, toutefois, dans cette province, la loi ne
prescrit pas une galit de statut entre le franais et langlais, mais bien
une prdominance du franais. Cela ne pose aucun problme : il relve du
pouvoir de la province de lgifrer par rapport au statut, aux droits et aux
privilges de la langue franaise dans les domaines qui relvent de ses
champs de comptence, conformment la Loi constitutionnelle de 1867,
dans la mesure o elle respecte la Charte canadienne.
Il semble quIqaluit soit consciente de cette limitation son pouvoir.
En plus de la limite explicitement prvue par le Parlement larticle 23
de la Loi sur le Nunavut, la nouvelle Loi sur les langues officielles du Nu-
navut180 adopte par le Nunavut protge explicitement langlais et le fran-
ais en reconnaissant leur galit de statut, de droits et de privilges181.
De plus, cette loi reconnat explicitement dans son prambule lobligation
de protger et de promouvoir la vitalit de la communaut francophone, de
mme que la ncessit dassurer tant aux communauts inuit que franco-
phone les ressources ncessaires au renforcement de leur expression cul-
turelle et de leur vitalit collective182. La LPLI spcifie galement son
178 LPLI, supra note 1 art 3(1)(c).
179 Charte de la langue franaise, supra note 12, art 58; Ford c Qubec, [1988] 2 RCS 712,
90 NR 84 [Ford avec renvois aux RCS].
180 Supra note 35.
181 Ibid, art 3(2).
182 Ibid. Le prambule, indique :
Reconnaissant le patrimoine, lapport culturel et la valeur des trois commu-
nauts de langue officielle au Nunavut et confirmant lengagement :
a) dtablir des normes claires de communication et daccessibilit aux
services gouvernementaux dans les trois langues officielles;
b) de protger et de promouvoir la langue franaise et la vitalit de la
communaut francophone, conformment aux obligations du Nunavut et
du Canada et leurs politiques mutuellement convenues;
c) de fournir un cadre daction lintention des institutions territoriales
afin dassurer tant la communaut inuit qu la communaut franco-
phone du Nunavut les ressources ncessaires la sauvegarde et au ren-
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 567
alina 2(1)(a) quelle ne porte pas atteinte au statut du franais et de
langlais183. Le ministre de la Culture, de la Langue, des Ans et de la
Jeunesse affirmait dailleurs ce sujet, toujours dans le cadre de son dis-
cours en comit plnier prcdant ladoption de la LPLI :
Mr. Chairman, I will conclude by emphasizing that through Bill 7,
we will be taking direct and comprehensive action to fulfill our obli-
gation under Article 32 of the Nunavut Land Claims Agreement to
respond to the linguistic goals and objectives of Inuit and their land
claim rights. The Inuit Language Protection Act affirms the inherent
right to the use of the Inuit language in Nunavut and outlines the ac-
tions government is required to take to protect and promote it. At the
same time, it affirms the commitment of the Government of Nu-
navut to uphold the English and French language rights of our citi-
zens [nos italiques].184
Cet extrait semble indiquer que la lgislature, tout en assurant la protec-
tion de la langue inuit, ne dlaisse pas celle des langues franaise et an-
glaise. Il est vraisemblable que la lgislature est tout fait consciente des
limites son pouvoir de promotion et de protection de la langue inuit, un
pouvoir quelle ne peut exercer au dtriment de la protection des langues
franaise et anglaise.
B. Largument de la libert dexpression
Certains dtracteurs des mesures de protection de la langue, notam-
ment en ce qui a trait la langue daffichage dans le secteur commercial,
ont tent dargumenter que celles-ci briment la libert dexpression garan-
tie lalina 2(b) de la Charte canadienne. La question de savoir si lalina
2(b) de la Charte canadienne comprend la libert de sexprimer dans la
langue de son choix sest tout dabord pose au Qubec, dans les affaires
Ford c. Qubec et Devine c. Qubec185. La Charte de la langue franaise,
dans sa premire mouture, exigeait labsence de toute autre langue que le
franais sur les panneaux commerciaux, afin de sassurer que le visage
linguistique du Qubec soit, et continue dtre franais, en concordance
forcement de leur expression culturelle et de leur vie collective ainsi que
du patrimoine quelles entendent transmettre aux gnrations futures.
183 Ibid au para 2(1). Ce paragraphe prvoit que : La prsente loi ne porte pas atteinte :
(a) au statut du franais et de langlais, ni aux droits affrents, constitutionnels ou
non .
184 Hansard du Nunavut, supra note 139 la p 4950 (Louis Tapardjuk).
185 Les dcisions Ford, supra note 179 et Devine, supra note 11 ont t publies par la Cour
suprme le mme jour et font tat du mme raisonnement juridique quant la question
de savoir si la libert dexpression comprend le droit de sexprimer dans la langue de
son choix.
568 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
avec sa situation dmographique. Des commerants avaient t mis
lamende pour non-respect de la loi et contestaient sa validit. Laffaire
sest rendue en Cour suprme. La Cour confirma tout dabord, pour la
premire fois, que le discours commercial tombe sous le coup de
lalina 2(b) de la Charte canadienne186. Ensuite, elle dtermina que la li-
bert dexpression comprend la libert de sexprimer dans la langue de son
choix :
La langue est si intimement lie la forme et au contenu de
lexpression quil ne peut y avoir de vritable libert dexpression lin-
guistique sil est interdit de se servir de la langue de son choix. Le
langage nest pas seulement un moyen ou un mode dexpression. Il
colore le contenu et le sens de lexpression.187
Quant savoir si lexigence de sexprimer uniquement en franais sur les
panneaux daffichage brime la libert dexpression, la Cour y rpondit par
laffirmative. De plus, selon celle-ci, cette atteinte ne se justifie pas en ver-
tu de larticle premier de la Charte canadienne, qui prvoit dans quelle
circonstance une atteinte la Charte canadienne peut se rvler justifie
dans le cadre dune socit libre et dmocratique188. Selon la Cour, des
mesures alternatives permettant de parvenir au mme but, tout en ga-
rantissant une moindre entrave la libert dexpression, sont dispo-
nibles : la prsence dune autre langue daffichage en plus du franais,
mme si celui-ci doit apparatre de manire prdominante, serait un
moindre mal acceptable. Une telle mesure brimerait certes lalina 2(b),
mais serait justifiable en vertu de larticle premier :
Puisque la preuve soumise par le gouvernement indique que la pr-
dominance de la langue franaise ne se refltait pas dans le visage
linguistique du Qubec, les mesures prises par le gouvernement
auraient pu tre conues spcifiquement pour rgler ce problme
prcis tout en restreignant le moins possible la libert dexpression.
Alors quexiger que la langue franaise prdomine, mme nettement,
sur les affiches et les enseignes serait proportionnel lobjectif de
promotion et de prservation dun visage linguistique franais au
Qubec et serait en consquence justifi en vertu des Chartes qub-
coise et canadienne, lobligation demployer exclusivement le franais
na pas t justifie. On pourrait exiger que le franais accompagne
toute autre langue ou lon pourrait exiger quil soit plus en vidence
que dautres langues. De telles mesures permettraient que le vi-
sage linguistique reflte la situation dmographique du Qubec o
la langue prdominante est le franais. Cette ralit devrait tre
communique tous, citoyens comme non-citoyens, quelque soit leur
186 Ford, supra note 179 aux pp 766-67.
187 Ibid au para 40.
188 Voir la dmarche nonce pour la premire fois dans laffaire R c Oakes, [1986] 1 RCS
103, 26 DLR (4e) 200.
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 569
langue maternelle. Cependant, lusage exclusif du franais ne rsiste
pas lexamen fond sur le critre de la proportionnalit et ne reflte
pas la ralit de la socit qubcoise.189
la suite de cette dcision, le lgislateur qubcois a modifi la Charte
de la langue franaise pour exiger que le franais soit utilis de manire
prdominante sur les panneaux daffichage plutt quexclusivement190. On
peut en conclure que lorsque la mesure attentatoire aux droits est
dimportance proportionnelle au but recherch tout en assurant latteinte
la plus minimale possible dans les circonstances, la Cour la considrera
vraisemblablement conforme la Charte canadienne. Lanalyse de la vali-
dit de larticle 3 de la LPLI au regard du critre de la libert dexpression
est certainement assujettie ce raisonnement juridique rcemment recon-
firm par la Cour dappel de lOntario dans laffaire Galganov c. Russel191.
Dans cette affaire, dont il a dj t question plus haut, deux activistes
contestaient la validit dun rglement sur laffichage bilingue adopt par
la municipalit de Russel. Ils argumentaient, entre autres choses, que le
rglement porte atteinte lalina 2(b) de la Charte canadienne. Pour les
motifs noncs par la Cour suprme dans les affaires Ford et Devine, la
Cour dappel confirma que lobligation de sexprimer dans une autre
langue en plus de celle de son choix constitue certes une atteinte
lalina 2(b), mais une atteinte minimale et proportionnelle lobjectif im-
portant et lgitime de protection et dgalit de statut des langues fran-
aise et anglaise.
Dans ce contexte, il est fort peu probable que les tribunaux consid-
rent que la LPLI brime la libert dexpression dune manire injustifiable
dans le cadre dune socit libre et dmocratique. Celle-ci ne devrait donc
normalement pas constituer un obstacle ou une limite insurmontable
lapplication de larticle 3 de la LPLI. De plus, il nest pas du tout clair
quun ministre, organisme ou institution du gouvernement fdral
jouit du droit constitutionnel de sexprimer en vertu de la Charte cana-
dienne.
Conclusion
La LPLI est une loi audacieuse qui met en place un systme complet
de protection, de revalorisation et de revitalisation de la langue inuit.
Parmi les mesures adoptes, certaines exigent que les institutions du
gouvernement fdral fournissent leurs services destins au public en
gnral en langue inuit ainsi que dafficher ses panneaux en leur langue,
189 Ford, supra note 179 la p 780.
190 Supra note 12, art 58.
191 Supra note 108.
570 (2013) 58:3 MCGILL LAW JOURNAL ~ REVUE DE DROIT DE MCGILL
en plus de toute autre langue. La question srieuse de savoir si le Nuna-
vut dtient le pouvoir dassujettir le gouvernement fdral ces mesures
de protection de la langue inuit se pose et sest effectivement pose dans le
cadre de ladoption de la LPLI. Jamais au Canada un corps lgislatif na
prtendu possder exclusivement sur son territoire le pouvoir de lgifrer
par rapport la langue. Ce pouvoir a traditionnellement t exerc de
manire accessoire un champ de comptence octroy en vertu de la Loi
constitutionnelle de 1867192 et donc de manire concurrente par les pro-
vinces et le lgislateur fdral. Or, il ny a pas lieu dimporter un tel rai-
sonnement dans le cadre juridique rgissant les pouvoirs lgislatifs du
Nunavut. Celui-ci possde bel et bien le pouvoir de lgifrer par rapport
la langue sur son territoire, y compris en ce qui concerne les institutions
du gouvernement fdral.
En effet, le Nunavut nest pas une province et le raisonnement juri-
dique faisant appel la jurisprudence entourant la Loi constitutionnelle
de 1867 ne sy applique pas. Il faudra plutt se rfrer sa loi habilitante
et lAccord pour sinformer de ses pouvoirs lgislatifs. La jurisprudence
au sujet du pouvoir des municipalits de lgifrer quant la langue aide
comprendre le processus appropri danalyse des lois habilitantes du Nu-
navut, puisque les deux sont des cratures de lgislation dlgue. Dans
le cas des municipalits, cest grce lutilisation de la mthode moderne
dinterprtation large et librale que lexistence du pouvoir de rglementer
en matire de langue officielle a enfin t reconnue, alors mme que les
lois habilitantes noffraient gnralement que des dispositions de pouvoirs
rsiduels ne mentionnant pas
langue. La mme mthode
dinterprtation lgislative sapplique la loi habilitante du Nunavut et
lAccord, sans toutefois quune interprtation aussi gnreuse soit nces-
saire, car contrairement celles des municipalits, la loi habilitante du
Nunavut est limpide au sujet de la langue. Cela peut sexpliquer par le
fait quau terme de travaux de longue haleine et de ngociations ardues, le
Parlement fdral souhaitait, au moment de la cration du Nunavut,
permettre ce nouveau territoire denfin prendre de manire autonome
des mesures freinant lrosion acclre de la langue inuit. Cette intention
se rvle clairement la lecture de la Loi sur le Nunavut193 de mme qu
celle de lAccord194. La lecture des dbats la Chambre des communes en
tmoigne galement.
Peu aprs sa cration, le Nunavut sest empress de lgifrer par rap-
port la langue. Pour assurer un maximum defficacit aux mesures ainsi
192 Supra note 11.
193 Supra note 24.
194 Supra note 25.
la
LOI SUR LA PROTECTION DE LA LANGUE INUIT 571
adoptes, il y a assujetti le gouvernement fdral, important pourvoyeur
de services et entit omniprsente dans la vie des Nunavimiuts. Il la fait
sans ambigut. Les discours et dbats prononcs en vue de ladoption de
la LPLI confirment cette position. Le principe constitutionnel non crit de
la protection des minorits ainsi que larticle 35 de la Loi constitutionnelle
de 1982 appuient une telle dmarche.
videmment, ce pouvoir est circonscrit par certaines limites, notam-
ment linterdiction de porter atteinte au statut, droits et privilges des
langues anglaise et franaise. La LPLI exige que la langue inuit soit utili-
se de manire au moins aussi vidente que les autres langues officielles,
et non pas de manire prdominante. Il est peu probable que les tribu-
naux jugent que dexiger un tel emploi de la langue inuit en matire
daffichage porte atteinte au statut des langues anglaise et franaise.
Cette rflexion au sujet de la LPLI claire quelques facettes seulement
dun sujet fort complexe et soulve plusieurs autres questions. Par
exemple, une province comme le Nouveau-Brunswick pourrait-elle mieux
protger lrosion du franais avec laide du Parlement, qui, moyennant
une certaine dose de volont politique, pourrait lui dlguer son pouvoir
accessoire complmentaire de lgifrer en matire de langues195? Bien sr,
les ordres de gouvernement protgent jalousement leurs comptences
et, pourtant, le gouvernement fdral sest bel et bien dparti de ce pou-
voir dans le cas du Nunavut. De la mme manire, plusieurs peuples au-
tochtones au Canada, devant lassimilation possible et dangereusement
imminente, pourraient vraisemblablement choisir de prendre de plus en
plus de mesures visant protger leur langue et leur culture. Certaines
Premires nations pourraient-elles, dans le cadre de la dlgation de pou-
voirs en vertu du processus dautonomie gouvernementale, acqurir un
pouvoir analogue celui du Nunavut en matire de langue? Ltat pril-
leux dans lequel se trouve un nombre important de langues pourrait le
justifier.
195 Voir ce sujet la srie de projets de loi dposs la Chambre des communes, supra note
15.
