La justice municipale au regard des chartes : quelques
observations au lendemain de la grande r6forme
Patrice Garant*
La r6forme des cours municipales qu6bfcoises
s’inscrit dans le cadre de jugements des Cours
sup6rieures d6clarant l’inconstitutionnalit6 des
cours municipales (sauf celle de Montrdal,
Qu6bec et Laval) comme contraire aux crit~res
d’ind6pendance et d’impartialit6 6nonces par
les chartes canadienne et qu6b6coise. L’auteur
conteste les conclusions de ces jugements aux
motifs que la r6forme a corrig6 les d6fauts sys-
t6miques et assure dordnavant l’inddpendance
et l’impartialit6 des cours municipales. f1 s’ap-
puie sur une interprdtation nuanc6e de Valente,
qu’il critique comme distinguant mal entre les
deux principes de l’alin6a 11(d) de la Charte
canadienne des droits et libertis, qui donne A
l’ind6pendence une nature exclusivement
objective. L’auteur insiste sur la nature exclu-
sivement objective d’une 6valuation de l’ind6-
pendance judiciaire; en effet, une fois satis-
faits, les crit res de Valente suffisent A assurer
l’ind6pendance et la perception subjective ne
peut affecter cette conclusion. Quant h l’im-
partialit6, l’auteur reconnait qu’elle peut
d6pendre de la perception qu’en a la personne
raisonnable. II s’agit cependant d’une question
de fait propre t chaque litige et qui ne peut
s’6valuer un niveau structurel >> tel que l’a
fait la Cour d’appel du Qu6bec dans Lippi.
L’auteur examine donc les 616ments de la
r6forme apport6e par les Lois 85 et 141 ainsi
que les m6eanismes juridiques existant (code
de d6ontologie et r~gles jurisprudentielles)
pour d~montrer la l6gitimit6 constitutionnelle
du syst~me des cours municipales au Qu6bec.
Section 11(d) of the Canadian Charter of
Rights and Freedoms enshrines the right to be
heard by an independent and impartial tribu-
nal. In recent years the question has been
raised as to whether Qu6bec’s municipal
courts (aside from those of Montreal, Qu6bec
and Laval) meet this requirement. The
Supreme Court of Canada, in Valente, estab-
lished the conditions for satisfying the require-
ment of independence. The author contends
that the Court erred in falling to distinguish
properly between independence and impartial-
ity. The Court recognised the distinction but
stated that the two concepts also overlap to
some extent, in that they are both measured by
a test of what a reasonable person’s opinion
would be. The same confusion is apparent in
the Court of Appeal’s recent decision in Lipp6,
where it held that certain provisions of Bills 85
and 141 fall to satisfy either the Qu6bec or the
Canadian Charter in that respect. On the basis
of a logical distinction between the concepts of
independence and impartiality, where indepen-
dence is measured objectively and impartiality
is a purely factual question related to a specific
instance (which situation is covered by the
code of ethics), the author argues that the
municipal court system does in fact adhere to
the rules enunciated in Valente. This is because
sufficient safeguards are already in place in
those laws and in the Charters themselves to
protect judges from abuses of discretion by the
other branches of government, thereby guaran-
teeing their independence.
Note de l’auteur: la Cour supreme du Canada a confirm6 la constitutionnalit6 des cours munici-
pales dans une dcision rendue sur banc, le 5 d6cembre 1990, infirmant la d6cision de la Cour d’ap-
pel dans LippL Les motifs 6crits de la Cour supreme seront rendus ult6rieurement.
* Professeur titulaire de la facult6 de droit, Universit6 Laval
Revue de droit de McGill
McGill Law Journal 1991
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 36
Sommaire
Introduction
I.
Le portrait des cours municipales
A. Les caractiristiques institutionnelles
B. Les attributions juridictionnelles
C. Le fonctionnement des cours municipales
1. La proc6dure
2.
La gestion administrative et mat6drielle des cours
II. Le fondement constitutionnel et la port6e de l’ind6pendance
judiciaire
A. Les sources et dimensions de l’indpendance judiciaire
B. Les elements constitutifs de l’indipendance selon l’arrt Valente
1. Distinction entre impartialit6 et ind6pendance
2.
Les trois ingr6dients de l’ind6pendance
a. L”inamovibilitj
b. La s~curiti financiere
c. L’autonomie institutionnelle et administrative
III. Les retomb6es de 1’arrft Valente
A. Le courant favorable au statu quo
B. Le courant contestataire
l’inamovibilit6
1. Quant
2. Quant h la s6curit6 fmanci~re
3.
Quant A la tradition, aux usages, et
la pratique
IV. Critique des deux courants jurisprudentiels
A. L’idie de tradition comme 6lment essentiel de l’inddpendance
B. L’idie de la perception d’indipendance
C. L’idge d’inamovibilit6
D. La sgcuritg financi~re
V.
La crainte de partialit6
VI. Le d6nominateur commun de I’ind6pendance
VII. L’exigence constitutionnelle d’impartialit6
*
* *
1991]
JUSTICE MUNICIPALE
Introduction
L’id6e d’une r6forme des cours municipales remonte d6jh h quelques
ann6es, alors que certains auteurs se sont pench6s sur cette question controver-
sde, mais importante. En 1964, Me Philippe Ferland traitait de la r6forme sou-
hait6e en ces termes :
Serait-elle la seule magistrature A ne pas r6clamer les ajustements qui s’im-
posent ? C’est, par excellence, la magistrature sacrifi6e.
Je n’ai rien dit du servilisme oit certains voudraient l’enchainer, ni des interven-
tions inconvenantes de ceux qui souhaiteraient exercer une influence indue aupr~s
des cours municipales. C’est l’honneur de cette magistrature, la plus faible si l’on
consid~re le traitement et la sdcurit6 de la fonction, de r6sister aux puissants dans
le silence le plus rigoureux.
L’avocat-juge m6rite, il me semble, un meilleur sort. Qui lui rendra la justice qu’il
s’efforce de rendre aux autres I?
Me Ferland n’avait pas pr6vu que vingt ans plus tard, A 1’re des Chartes,
les cours municipales connaitraient un regain de popularit6 et que les avocats
eux-memes s’achameraient sur certains de leurs confr~res occupant de fagon
respectable et bien tranquille la charge de juge municipal, en invoquant l’alin6a
11(d) de la Charte canadienne des droits et liberts 2 ainsi que 1’article 23 de la
Charte qub6coise des droits et libertds de la personne3 . La jurisprudence des
cours sup6rieures est partag6e sur la validit6 constitutionnelle du statut des juges
municipaux, du moins des juges non professionnels si6geant dans quelques 130
cours,
l’exclusion des cours de Montr6al, Qu6bec et Laval ; toutefois quatre
arrets r6cents de 1988, 1989 et 1990 vont dans le sens de l’inconstitutionnalit6,
notamment celui de la Cour d’appel du 13 septembre 1990.
Le gouvemement a r6agi en cr6ant un groupe de travail sur la r6forme des
cours municipales qui a remis son rapport en septembre 1988′, et en d6posant
en novembre 1988 le Projet de loi 85 ou Loi sur certains aspects du statut des
juges municipaux. La Loi 85 fut sanctionn6e le 23 d6cembre 1988 et est entr6e
en vigueur le ler janvier 1989. Toutefois le 22 juin 1989 une nouvelle Loi sur
1P. Ferland, << Les juges municipaux >> (1964) 24 R. du B. 224 k lap. 230 ; voir aussi R. St.-Pierre
et P. Audet, << La juridiction d'une cour municipale et de son juge >> (1984) 1 Cahiers de I’I.Q.A.J.
50.2Charte canadienne des droits et liberts, Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant
l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11 [ci-apr~s Charte canadienne].
3L.R.Q. c. C-12 [ci-apr~s Charte qu~b6coise].
4Les cours municipales au Qugbec : un projet de riforme, appelI6 aussi Rapport Wtu, pr6par6
par le Groupe de travail sur les cours municipales et soumis le 7 septembre 1988 au Minist&e de
la justice du Qu6bec. Voir aussi J. H1tu, << Les cours municipales au Quebec : un inextricable 6che-
veau >> (1988) 22 RJ.T. 433.
5L.Q. 1988, c. 74 [ci-apr~s Loi 85].
REVUE DE DROIT DE McGILL
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les cours municipales dtait sanctionn6e, pour entrer en vigueur h une date non
encore d6termin6e ; il s’agit de la Loi 1416.
Les cours municipales ont
td remises en cause parce que leurs juges ne
seraient pas investis de l’ind6pendance constitutionnelle que consacre les
Chartes. Cette contestation nous incite, apr~s avoir trac6 un bref portrait de ces
institutions, h revoir le fondement et la port6e de l’ind6pendance judiciaire, A
appr6cier la jurisprudence r6cente ainsi que la r6forme qu’apporteront la Loi 85
et la Loi 141.
S’est superpos6e ? cette contestation celle de l’impartialit6 dite structurelle
des cours, d6coulant du fait que les juges municipaux it l’ext~rieur des villes de
Montr6al, Qu6bec et Laval ne sont pas des juges professionnels mais cumulent
la charge judiciaire avec l’exercice de la profession d’avocat.
I. Le portrait des cours municipales
A l’heure actuelle, il existe deux cat6gories de cours municipales. Un pre-
mier groupe comprend celles de Montr6al, Qu6bec et Laval, oi si~gent des
juges de carri~re; ces cours sont cr66es par les chartes particuli~res de ces vil-
les. Dans un second groupe, on retrouve 131 cours municipales ob sihgent
quelques cent huit juges ii temps partiel nomm6s par le gouvemement du Qu6-
bec ; ces avocats-juges ont juridiction dans 400 municipalits du Quebec. Les
cours municipales desservent 74.7 pourcent de la population du Qu6bec.
Mais qu’est-ce qu’une cour municipale ? Quelles sont ses caract6ris-
tiques ? Quelle est l’6tendue de sa comp6tence ?
A. Les caractiristiques institutionnelles
Les cours municipales sont des institutions d’origine britannique qui appa-
raissent au Qu6bec au milieu du XMX sihcle, tout d’abord dans les grandes villes
puis, aprhs la conf6d6ration, dans un plus grand nombre de villes moyennes.
Les Cours municipales de Montr6al, Qu6bec et Laval ont un statut particu-
Her en vertu des chartes de ces villes ; elles sont cr66es par ces chartes qui en
d6fmissent l’organisation et le fonctionnement; les juges sont nomm6s par le
gouvemement et sont des juges de carri~re au statut comparable h ceux de la
Cour du Qu6bec.
Les autres cours municipales sont cr66es par un rhglement municipal mais
sont de v6ritables cours au sens de l’article 1 de la Loi sur les tribunauxjudi-
6L.Q. 1989, c.52 [ci-apr~s Loi 141] ; cette loi remplace la Loi stir les cours municipales, L.R.Q.
c. C-72 [ci-apr~s Loi stir les cours municipales], les sections XIV et XV de la Loi stir les citis et
villes, L.R.Q. c. C-19 [ci-aprs Loi stir les citis et villes] et abroge ou modifie plus de 70 autres
lois dont quelques 60 chartes municipales.
1991]
JUSTICE MUNICIPALE
ciaires7. La loi distingue les cours municipales < locales >> des cours municipales
communes > 6tablies par ententes intermunicipales ou par une ou plusieurs
municipalit6s r6gionales de comt6 b6n6ficiant de d6l6gations de pouvoir de
municipalit6s locales. Le r~glement ou l’entente qui 6tablit une cour doit Atre
approuv6 par le gouvemement, sur recommandation du Ministre des affaires
municipales et du Ministre de la justice. Ce dernier peut exiger d’un conseil
municipal tout document ou renseignement jug6 n~cessaire pour s’assurer de
l’opportunit6 du r~glement ou, selon le cas de l’entente. Le contr6le gouveme-
mental en est done un d’opportunit6, qui s’applique 6galement aux modifica-
tions de ce r~glement ou entente. Ce r~glement ou entente doit pourvoir au
f’mancement du projet. En cas de d6saccord sur l’entente, un conciliateur peut
6tre nomm6 par le Ministre de la justice; si la conciliation ne r6ussit pas, l’af-
faire est soumise a l’arbitrage de la Commission municipale qui rend une d~ci-
sion ex6cutoire et susceptible d’homologation suivant le Code de procidure
civile8.
Les juges municipaux de ces cours sont nomm6s par le gouvernement du
Qu6bec. Avant les lois de 1988 et 1989, un juge municipal devait tre un avocat
poss6dant au moins cinq ann~es de pratique, sauf dans les cit6s et villes de
moins de dix milles ames oia il pouvait etre nomm6 apr~s trois ann6es de pra-
tique. Avec la Loi 141, les juges municipaux sont nomm6s suivant bonne con-
duite, parmi les avocats ayant au moins dix ans d’exercice de la profession. Ils
sont recrut6s par un mode de selection analogue h celui des juges de la Cour du
Qu6bec. Suite A leur nomination, les juges municipaux devront prater serment
d’office. Ils sont assujettis A un code de d6ontologie ; un r~glement cr6ant un tel
code de d6ontologie particulier fiut adopt6 en 1982.
Avant la Loi 85, les juges municipaux de la seconde catdgorie 6taient r6mu-
n6r6s par les municipalit6s qui votaient des r6solutions en ce sens. Toutefois,
l’autorit6 municipale ne pouvait diminuer, de quelque mani~re que ce soit, le
montant du traitement du juge municipal en vertu de l’article 8 de la Loi sur les
cours municipales. Les Lois 85 et 141 ont laiss6 h la charge des municipalit6s
le traitement des juges municipaux, mais selon des bar~mes f&x6s par d6cret
gouvememental ; ce d6cret peut de meme 6tablir d’autres conditions de travail
et avantages sociaux; la r6mun6ration, les conditions de travail et avantages
sociaux ne peuvent 8tre r6duits.
Avant la Loi 85, la dur6e du mandat des juges de la seconde cat6gorie
n’6tait pas pr~cis6e dans la loi. L’article 609.1 de la Loi sur les citds et villes
6dictait qu’un juge municipal cesse ses fonctions lorsqu’il a atteint l’Fage de
soixante-dix ans ; par la Loi 85, le ldgislateur a ajout6 a l’article 609.1 un autre
7L.R.Q. c. T-16 [ci-apr~s Loi sur les tribunaux judiciaires].
8L.R.Q. c. C-25.
91). 643-82, G.O.Q. 1982.11.1648 [ci-apris Code de diontologie].
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 36
cas de cessation des fonctions, soit lors de l’abolition de la cour; la Loi 141
reprend express6ment ces cas de cessation.
Avant la Loi 85, l’article 85 de la Loi sur les tribunauxjudiciaires qui traite
de la r6vocation des juges ne s’appliquait pas aux juges municipaux de la
deuxi~me cat6gorie; cependant ils b6n6ficient de la meme protection discipli-
naire que les juges de la Cour du Qu6bec en mati6re de d6ontologie judiciaire.
La Loi 85 et la Loi 141 ont rendu applicable t tous les juges municipaux le
r6gime g6n6ral de destitution pour cause pr6vu A l’article 85 de la Loi sur les
tribunaux judiciaires.
Tous les juges municipaux jouissent de l’immunit6 absolue des juges de la
Cour superieure en vertu de ‘article 1 de la Loi sur le privilege des magistrats’0 .
B. Les attributions juridictionnelles
Toutes les cours municipales n’ont pas les m~mes attributions. Certaines
ont un r6le important A jouer sous le Code criminel” et les lois p6nales provin-
ciales alors que d’autres sont plut6t limit6es au droit municipal. Les cours muni-
cipales sont des cours d’archives. La Loi 141 stipule que:
art. 28. En mati~re civile, la cour a notamment comp6tence relativement Ak:
1. tout recours intent6 en vertu d’un rglement, d’une r6solution ou d’une
ordonnance de la municipalit6 pour le recouvrement d’une somme d’argent
due A la municipalit6 Ak raison notamment de taxe, licence, tarif, taxe de l’eau,
droit, compensation ou permis;
2. tout recours intent6 en recouvrement de taxe scolaire que la municipalit6 per-
goit au nom d’une commission scolaire;
3. tout recours de moins de 15 000$ intent6 par la municipalit6 A titre de loca-
teur de biens meubles ou immeubles, autre qu’un immeuble destin6 1 l’ha-
bitation, situ6s sur son territoire, ou tout recours de m~me nature intent6 con-
tre la municipalit6 par le locataire de ces biens.
En mati~re p6nale provinciale:
art. 29. En matikre p6nale, la cour a notamment comp6tence relativement aux
poursuites p6nales pour la sanction de quelque infraction 1k une disposition :
1. de la charte, d’un rglement, d’une r6solution ou d’une ordonnance de la
municipalit6 ;
2. d’une loi r6gissant la municipalit6.
Lorsqu’il rend jugement, le juge peut en outre ordonner toute mesure utile pour ]a
mise A effet d’un rglement, d’une resolution ou d’une ordonnance de la munici-
palit6, A l’exception d’une mesure visant ]a d6molition d’un immeuble.
10L.R.Q. c. P-24.
“L.R.C. 1985, c. C-46 [ci-aprks Code criminel].
1991]
JUSTICE MUNICLPALE
La Loi 141 stipule, pour ce qui est des lois f6d6rales, que:
art. 44. Le juge est d’office juge de paix dans le district oii est situ6 le territoire
relevant de la comp6tence de la cour, pour l’application des lois du Parlement du
Canada qui lui conferent comp6tence.
I1 faut ajouter h cela qu’en vertu de l’article 785 du Code criminel les juges
municipaux sont d’office juge de paix et juge de la cour des poursuites som-
maires. Ils sont habilit6s h singer pour juger des infractions vis6es par la partie
XXVII du Code criminel, et possiblement des actes criminels sous la partie XVI
du meme Code. Le d6cret de nomination prdcise les attributions de chaque
juge ; ainsi 50 pourcent d’entre eux ont des attributions sous la partie XXVII
alors que tr~s peu ont juridiction sous la partie XVI.
I ne faut enf’m pas oublier diverses cat6gories de juridictions accessoires
qui permettent au juge municipal de prendre position dans des questions sou-
vent fort importantes. Premi~rement, comme tout tribunal inf6rieur, il peut sta-
tuer sur sa propre juridiction m~me si une d6cision sur ces questions dites juri-
dictionnelles est susceptible de contr6le judiciaire par la Cour sup6rieure. Une
cour municipale peut, suivant la jurisprudence dominante, statuer sur la validit6
d’un r~glement dont l’ill6galit6 est soulev6e comme moyen de d6fense t une
poursuite 3. Une cour municipale peut statuer sur la constitutionnalit6 d’une loi
ou d’un r~glement lorsque cela est soulev6 lors d’une poursuite p6nale 4. Depuis
l’av~nement des Chartes, les cours municipales sont appel6es A statuer sur la
compatibilit6 des lois et r~glements avec ces Chartes, attribution qui ne fait pas
l’unanimit6 mais qui est largement exerc6e 5.
12P. Garant, Droit administratif, 2e 6d., Cowansville, Yvon Blais, 1985 k la p. 678.
13Voir A. Larouche, < La juridiction de la cour municipale et le r6glement municipal ill6gal >>
(1966) Justinien 49 ; Y. Duplessis, < Un tribunal inf6rieur peut-il se prononcer sur une disposition
1dgislative ultra vires ? >> (1984) 15 R.G.D. 126; P. C6t6, La cour municipale doit-elle appliquer
un rfglement ill6gal ? >> (1970) 5 R.J.T. 281.
“R. c. Big M. Drug Mart, [1985] 1 R.C.S. 295, 18 D.L.R. (4th) 321 ; S~minaire de Chicoutimi
c. Citg de Chicoutimi (1972), [1973] R.C.S. 681, 27 D.L.R. (3d) 356; voir Duplessis, supra, note
13.
15Sur l’ensemble de la question voir: P. Garant, < Qui contr6le la constitutionnalit6 des lois:
cours sup6rieures ou tribunaux administratifs>> (1989) 30 C. de D. 189; M. Bri re, << La comp6-
tence des tribunaux administratifs A d6eclarer invalide ou inop6rante... >> (1988) 18 R.D.U.S. 305;
D. Pinard, o Le pouvoir des tribunaux administratifs de refuser de donner effet A des textes qu’ils
jugent inconstitutionnels >> (1982) R.D. McGill 170 ; G. Ppin, La comp6tence du Tribunal du
travail de juger une loi ineffective (inop6rante) >> (1987) 48 R. du B. 125 et << La comp6tence des
cours infdrieures et des tribunaux administratifs de st6riliser, pour cause d'invalidit6 ou d'ineffec-
tivit6, les textes 16gislatifs et r6glementaires qu'ils ont mission d'appliquer >> (1987) 47 R. du B.
509 ; J. M. Evans, << Administrative Tribunals and Charter Challenges >> (1989) 2 CJ.A.LP. 13.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 36
C. Le fonctionnement des cours municipales
1.
La proc6dure
I n’est pas de notre propos de d6crire la proc6dure suivie devant les cours
municipales selon le type de juridiction exerc6e. Cette proc6dure est rdgie, sui-
vant le cas, par la Loi 141, le Code de procidure civile et le Code criminel. Men-
tionnons qu’il s’agit d’une proc6dure peu formaliste qui rend la justice accessi-
ble au citoyen non repr6sent6 par avocat ; ceci ne veut pas dire toutefois que les
avocats ne sont pas pr6sents devant ces cours. La Loi 141 favorise cette acces-
sibilit6 en stipulant que la cour doit sidger au moins une fois sur deux apr6s 18
heures. Et c’est la cour qui fixe A sa discr6tion le temps ob elle sifge, ob elle
rend jugement.
2.
La gestion administrative et mat6rielle des cours
La Loi 141 contient plusieurs dispositions destinies t favoriser la gestion
efficace et autonome des cours municipales. Ainsi la nomination d’un greffier
par le conseil municipal est rendue obligatoire, son statut est prot6g6 par les arti-
cles 71 A 73.1 de la Loi sur les cites et villes et par un r~glement du gouveme-
ment sur l’exercice des fonctions incompatibles ; les attributions du greffier sont
pr6cis~es par cette loi. Le Conseil municipal peut aussi nommer un huissier-
audiencier: cette nomination s’impose si le juge le r6clame.
Quant
l’organisation mat6rielle, la Loi 141 impose aux municipalit6s des
obligations pr6cises en terme de locaux, de meubles, d’archives… Des r~gles
g6n6rales pr6cisent les responsabilit6s municipales en mati~re de f’mancement et
d’administration.
Si une difficult6 survient, toute personne y compris le juge, peut porter
plainte au Ministre de la justice. Ce dernier 6dtdie la plainte et avise, s’il y a
lieu, la municipalit6 concemne de rem~dier . la situation d~nonc~e. Si la plainte
le justifie, le Ministre peut saisir le Conseil de la Magistrature qui fera enquate.
Ce dernier peut recommander au Ministre des mesures qui lui apparaissent
n~cessaires et notamment l’institution d’une enquete par la Commission muni-
cipale ou l’abolition de la cour ou l’abolition de sa competence A l’6gard d’un
territoire. Enfm, le gouvemement peut, sur recommandation du Ministre de la
justice et du Ministre des affaires municipales, demander une enquete et la
tutelle de la Commission municipale sur la municipalit6 ou encore l’abolition
totale ou partielle de la cour.
La Loi 141 contient enfm de nombreuses dispositions concemant la sus-
pension, l’abolition volontaire ou forc6e d’une cour municipale.
1991]
JUSTICE MUNICIPALE
II. Le fondement constitutionnel et la port6e de l’ind6pendance judiciaire
Les cours municipales sont de v6dritables cours, mais sont-elles r6gies h
cent pour cent par les m~mes principes constitutionnels que les autres cours ?
‘arret Beauregard, a clairement indiqu6 la n6ces-
Le juge en chef Dickson, dans
sit6 de l’ind6pendance judiciaire, sans faire de distinction entre les diff6rentes
instances :
En r6sumr6,
‘histoire de la Constitution du Canada et le droit constitutionnel
canadien actuel 6tablissent clairement les racines profondes, la vitalit6 et le carac-
tare vibrant contemporains du principe de l’ind6pendance judiciaire au Canada. Le
r6le des tribunaux en tant qu’arbitres des litiges, interprtes du droit et d6fenseurs
de la Constitution exige qu’ils soient compl~tement s6par6s, sur le plan des P ou-
voirs et des fonctions, de tous les autres participants au syst~me judiciairel .
Bien que l’arret Beauregard concernait les juges des cours sup6rieures au
sens de l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 186717 la Cour envisage un
principe d’ind6pendance applicable a l’ensemble du syst~me judiciaire.
A. Les sources et dimensions de l’inddpendance judiciaire
L’ind6pendance judiciaire r6sulte au Canada de la conjugaison de trois
sources”s. Premi~rement, le pr6ambule de la Loi constitutionnelle de 1867 rend
applicables au Qu6bec les principes du r6gime constitutionnel britannique, dont
celui de l’ind6pendancejudiciaire. Deuxi6mement, l’existence meme du f6d6ra-
16R. c. Beauregard, [1986] 2 R.C.S. 57, 30 D.L.R. (4th) 481 h la p. 73 [ci-apr~s Beauregard, cit6
aux R.C.S.].
1867].
‘7Loi constitutionnelle de 1867 (R.-U.), 30 & 31 Vict., c. 3 [ci-apr~s Loi constitutionnelle de
‘5Beauregard, supra, note 16 aux pp. 69-73 ; sur l’ind~pendancejudiciaire, voir W.R. Lederman,
<(The Independence of the Judiciary > (1956) 34 R. du B. can. 1139 ; J. Desch~nes, en collabora-
tion avec C. Baar, Mattres chez eux : une itude sur r’administration judiciaire autonome des tri-
bunaux, Ottawa, Canadian Judicial Council, 1981 ; F.L. Morton, 6d., Law, Politics and the Judicial
System in Canada, Calgary, University of Calgary Press, 1984; S. Shetreet et J. Deschenes, 6d.,
Judicial Independence : the Contemporary Debate, Dordrecht (Pays-Bas), Martinus Nijhoff,
1985; Association du barreau canadien, L’indipendance de la magistrature au Canada, (rapport),
1985 ; Association du barreau canadien, La nomination desjuges au Canada, (rapport), 1985 ; Bar-
reau du Qu6bec, Rapport di Comitj sur la nomination des juges et l’ indipendance de la magis-
trature an Canada, 1986 ; G. P6pin, << L'ind6pendance judiciaire et l'ind6pendance des tribunaux
au sens des articles 11 et 23 des Chartes canadienne et qu6bcoise >> (1984) 44 R. du B. 901 ; G.
Ppin, L’ind~pendance judiciaire: l’article 11(d) de la Charte… > (1986) 64 R. du B. can. 550;
K. Benyekhlef, < Le principe de l'ind~pendance judiciaire et les juges de paix > (1987) 47 R. du
B. 30 ; K. Benyekhlef, Les garanties constitutionnelles relatives i l’ind6pendance du pouvoirjudi-
ciaire au Canada, Montreal, Yvon Blais, 1988 ; P. Russell, < Constitutional Reform of the Judicial
Branch: Symbolic vs. Operational Consideration >> (1984) 1 Can. J. Pol. Sc. 22; I. Greene, < The
Doctrine of Judicial Independence Developed by the Supreme Court of Canada >> (1988) Osgoode
Hall L.J. 177.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 36
lisme ou de la structure fdd6rale exige que les conflits qui naissent du partage
des comp6tences soient arbitr6s par les cours sup6rieures de justice ; la jurispru-
dence a meme reconnu ce r6le aux cours inf~rieures voire meme aux tribunaux
administratifs”9. Troisi~mement la Charte canadienne renforce la n~cessit6 d’un
arbitrage judiciaire ind6pendant.
L’ind~pendance judiciaire comporte deux dimensions, l’une individuelle
qui conceme le juge comme ddcideur, et l’autre collective qui conceme l’insti-
tution judiciaire elle-m~me. Le juge Dickson l’exprimait ainsi dans
Beauregard:
Comme je I’ai indiqu6 prdcddemment, la condition essentielle de l’inddpen-
dance judiciaire au niveau individuel est la n6cessit6 que les juges se sentent tout
a fait libres de rendre des d6cisions dans les affaires dont ils sont saisis. Sur le plan
institutionnel, l’inddpendance judiciaire s’entend de ]a prdservation de l’inddpen-
dance et de l’intdgrit6 du pouvoirjudiciaire et d’une garantie de son immunit6 con-
tre toute ingdrence injustifide des pouvoirs 16gislatif et ex6cutif ou meme contre
toute cohabitation trop 6troite avec ceux-ci 2.
B. Les jlgments constitutifs de l’indipendance selon l’arr& Valente
1.
Distinction entre impartialit6 et ind6pendance
La jurisprudence a consacr6 depuis longtemps l’existence du principe de
l’impartialit6 d6coulant de la maxime nemo judex in sua causa2′. L’article 234
du Code de procedure civile ainsi que de nombreuses lois vont dans le meme
sens2 . Mais il y a une diffdrence entre les notions d’impartialit6 et d’ind~pen-
dance que souligne avec emphase le juge Le Dain dans Valente:
Meme s’il existe de toute 6vidence un rapport 6troit entre l’ind6pendance et l’im-
partialit6, ce sont n6anmoins des valeurs ou exigences s6par6es et distinctes. L’im-
partialit6 d6signe un dtat d’esprit ou une attitude du tribunal vis-h-vis des points
en litige et des parties dans une instance donnde. Le terme
‘a soulign6 le juge en chef Howland, connote une absence de prdjug6, rdel ou
apparent Le terme << ind6pendant >>, a l’alin6a l1 d), refl~te ou renferme la valeur
constitutionnelle traditionnelle qu’est l’ind6pendance judiciaire. Comme tel, il
connote non seulement un 6tat d’esprit ou une attitude dans l’exercice concret des
fonctions judiciaires, mais aussi un statut, une relation avec autrui, particulibre-
ment avec l’organe ex6cutif du gouvemement, qui repose sur des conditions ou
garanties objectives.23
‘9Supra, note 15.
2Supra, note 16 A la p. 77.
21Voir Garant, supra, note 12 au c. XVI.
22De nombreuses lois constitutives de tribunaux administratifs contiennent des clauses pr6ven-
tives des conflits d’int6rets ou des clauses d’exclusivit6 d’emploi. Voir Rapport di groupe de trav-
ail sur les tribunaux administratifs (Rapport Ouellette), Minist~re de la Justice, Qudbec, 1988.
23R. c. Valente, [1985] 2 R.C.S. 673 A la p. 685, 24 D.L.R. (4th) 161 [ci-apr~s Valente cit6 aux
R.C.S.], conf. R. c. Valente (1983), 2 C.C.C. (3d) 417, 145 D.L.R. (3d) 452 (Ont. C.A.) (voir sur-
tout M. le juge en chef Howland h la p. 423).
1991]
JUSTICE MUNICIPALE
S’il y a une distinction entre impartialit6 et ind6pendance, il reste que ces
deux concepts partagent un 616ment commun, selon le juge Le Dain:
M~me si l’ind6pendance judiciaire est un statut ou une relation reposant sur
des conditions ou des garanties objectives, autant qu’un 6tat d’esprit ou une atti-
tude dans l’exercice concret des fonctions judiciaires, il est logique, t mon avis,
que le crithre de l’ind6pendance aux fins de l’alin6a lld) de la Charte soit,
comme dans le cas de l’impartialit6, de savoir si le tribunal peut raisonnablement
8tre perqu comme inddpendant24.
Nanmoins, ce qui fait qu’un’ tribunal peut raisonnablement 8tre perqu comme
ind6pendant c’est l’existence de conditions ou garanties objectives : ce sont ces
conditions qui sont les ingrddients m~mes de l’ind6pendance judiciaire.
Quant au principe de l’impartialit6 judiciaire et quasi-judiciaire, il est l’un
des plus difficiles A ddfmir de notre droit public; voil~ pourquoi il prte h
confusion.
La jurisprudence en est venue tr6s t6t A considdrer que l’objectif ou l’iddal
d’impartialit6 inhrent h l’id6e meme de justice, et par extension a celle de jus-
tice administrative, ne saurait &tre atteint moins que les titulaires de pouvoirs
judiciaires on quasi judiciaires ne soient << libres de tout pr6jug6 >> ; on a utilis6
ainsi l’expression devenue classique << freedom from bias >>. La jurisprudence ne
s’est toutefois pas content6e d’exiger qu’un tribunal n’ait pas de pr6jug6, elle a
surtout exig6 qu’il ne soit pas plac6 dans certaines situations qui donneraient
lieu de croire ou de craindre qu’il en ait. Cette exigence vise h projeter une
image de la justice qui soit la plus inattaquable possible. Le c6lbre dictum
devenu classique exprime bien cette id6e:
[I]t is not merely of some importance but is of fundamental importance that justice
should not only be done, but should manifestly and undoubtedly be seen to be
done.
25
Cette phrase indique bien le sens v6ritable de la r~gle. C’est ce qui a amen6 la
inciter les titulaires de fonctions judiciaires h 6viter tout com-
jurisprudence
portement ou toute situation qui pourrait faire craindre qu’ils soient partiaux,
c’est-t-dire qu’ils entretiennent des pr6jug6s contre l’une ou l’autre des parties.
Lorsque le juge Le Dain parle d’une << attitude du tribunal vis-4-vis des points
en litiges et des parties dans une instance donn6e >>26, il vise alors l’impartialit6.
La common law, ou la jurisprudence, a d6velopp6 certaines r~gles
indiquer aux titulaires de fonctions judiciaires quels
d’6thique destindes
genres de situations doivent 6tre 6vit6s. S’ils se trouvent plac6s ou se placent
241bid.
25Lord Heward dans R. c. Sussex Justices, (1924) 1 K.B. 256 ; Blanchette c. CI.S. Ltd., [1973]
la p. 689.
R.C.S. 833, 5 W.W.R. 547.
26Supra, note 23
la p. 685.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 36
dans ces situations, toute personne raisonnable a raison de craindre que le tri-
bunal ou ses membres soient partiaux. I1 suffit pour 1’administr6 concem6 d’6ta-
blir que telle situation existe pour que la cour supdrieure en d6duise une crainte
raisonnable de pr6jug6, ce qui lui suffit pour annuler la decision rendue, ou dis-
qualifier le tribunal ou membre de tribunal saisi d’une affaire.
Quelles situations ont 6t6 reconnues par les cours de justice pour donner
lieu une crainte raisonnable de prjug6 ? Ii y en a quatre cat6gories. Premi6-
rement, il y a les conflits d’int~r&s, c’est-t-dire ces situations dans lesquelles
une personne s’expose pr6f6rer son int6ret personnel ou un int&rt auquel elle
a partie lie au d6triment de l’int&rt public. Deuxi~mement, il y a cette situation
oh une personne se trouve
si6ger en appel d’une d6cision qu’elle a rendue ou
laquelle elle a particip6. Troisi~mement, il y a la situation de la personne qui
se trouve A agir simultan6ment on cons6cutivement comme accusateur et juge.
Quatri~mement, i y a les d6clarations, comportements, ou attitudes ant6rieurs
ou
l’audience meme d’un membre du tribunal dans des mati~res directement
reli6es
l’objet du litige.
Le droit statutaire complte souvent ces principes de notre droit public et
il y a imbrication des r~gles 16gislatives et jurisprudentielles. Dans le cas des
cours municipales, nous verrons que la Loi 141 ainsi que le Code de diontolo-
gie27 de 1982 apportent de fagon assez remarquable ce compl6ment.
Bref, on peut dire qu’un tribunal ou un juge sera raisonnablement perqu
comme impartial a moins qu’il se retrouve ou se place dans l’une ou l’autre des
situations de fait consid&r es par la loi ou la jurisprudence comme donnant lieu
h une crainte raisonnable de partialit6. Par ailleurs, il sera ind6pendant si l’on
retrouve dans son statut les conditions on garanties juridiques objectives qui
constituent les ingr6dients memes de l’ind6pendance judiciaire. Dans le cas de
l’impartialit6, l’616ment d6clencheur est un ensemble de situations de fait, alors
que dans le cas de l’ind6pendance il s’agira de situations de droit, c’est-A-dire
de garanties juridiques objectives, les ingr6dients de l’ind6pendance judiciaire.
A notre avis, le juge Le Dain a commis une imprudence en ne distinguant
pas suffisamment nettement l’impartialit6 et l’ind6pendance. Dans le premier
cas, le recours A l’opinion du citoyen raisonnable se justifie parce qu’il s’agit
d’appr6cier des situations de fait et parce que tout se situe au niveau des appa-
rences. Dans le second cas, il s’agit de d6terminer les conditions objectives de
l’ind6pendance en se fondant sur des r~gles de droit. II est illogique, a notre
avis, de parler d’un tribunal qui << peut raisonnablement etre perqu comme ind6-
pendant >>. I1 l’est ou il ne l’est pas : c’est une question de droit.
27Supra, note 9.
‘-8Supra, note 23 h la p. 689.
1991]
JUSTICE MUNICIPALE
En insistant sur cette perception chez la personne raisonnable, plusieurs,
comme nous le verrons plus loin, se sont 6gar6s. Certains ont vu dans le crit~re
de la perception d’ind6pendance un quatri~me 616ment essentie 29, ce qui nous
paralt une analyse incorrecte : le juge ind6pendant doit atre inamovible, avoir la
s6curit6 financi6re et si6ger au sein d’une cour administrativement autonome;
il ne suffit pas qu’on le pergoive comme ind6pendant ou qu’en plus de ces con-
ditions objectives il soit perqu comme indpendant.
2.
Les trois ingr6dients de l’ind6pendance
L’ind6pendance judiciaire, au sens de l’arr&t Valente, comporte trois 616-
ments essentiels : l’inamovibilit6, la s6curit6 financiere et l’autonomie
institutionnelle.
a. EJ inamovibilitj
Le premier ingrddient de l’ind~pendance est l’inamovibilit6 qui est, selon
le juge Le Dain, le plus important. Les composantes ou conditions essentielles
de l’inamovibilit6 pour les fins de l’article 11(d) de la Charte sont:
que le juge ne puisse 8tre r6voqu6 que pour un motif d~termin6, et que ce motif
fasse
‘objet d’un examen ind4pendant et d’une d6cision selon une proc6dure qui
offre au juge vis6 toute possibilit6 de se faire entendre. L’essence de l’inamovibi-
l’ ge de la retraite, pour une
lit6 pour les fins de l’alin~a 1ld), que ce soit jusqu’
duroe fixe, ou pour une charge ad hoe, est que la charge soit A 1’abri de toute inter-
vention discr6tionnaire ou arbitraire de la part de 1’ex6cutif ou de l’autorit6 respon-
sable des nominations 30 .
Ce qu’il est essentiel de retenir c’est aussi l’exigence suivante:
II suffit qu’un juge ne puisse 8tre r6voqu6 que pour un motif li6 h sa capacit6
d’exercer les fonctions judiciaires31.
Selon l’arrt Valente, il ne fait plus de doute que l’ind~pendance judiciaire
implique le rejet du syst~me de nomination suivant bon plaisir, pour lui substi-
tuer une forme de rdvocation pour cause suivant une proc6dure conforme aux
principes de la justice naturelle.
De plus, ne peut-on pas dire que le juge r6voqu6 ou menac6 de rdvocation
est atteint dans son droit t la s6curit6 au sens de l’article 7 de la Charte cana-
dienne, ce qui lui donne droit A la protection d6coulant des principes de justice
fondamentale. A l’heure actuelle, on retrouve des interpr6tations vari6es de l’ar-
ticle 7 incluant, outre le droit A la s6curit6 physique et mentale32, le droit A la
29Notamment M. le juge Hannan dans R. c. Braconnier, [1988] R.J.Q. 981 t la p. 985 (C.S.).
30Supra, note 23 A la p. 698.
31Ibid. t ]a p. 697.
32R. c. Wdeoflicks (1984), 15 C.C.C. (3d) 353, 14 D.L.R. (4th) 10 h la p. 48 (Ont. C.A.); Affaire
intgressant la Loi sur l’immigration de 1976 et Kahlon, [1985] 2 C.F. 124, 23 D.L.R. (4th) 564
(Ire inst.).
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 36
r6putation 3 ou h la protection 6conomique s . La Cour supreme dans R. c. Mor-
gentaler5 a 6clair6 un peu la situation en reprenant l’opinion dissidente du juge
Lamer dans Mills c. R.36 :
[1a] s6curit6 de la personne ne se limite pas 4 1’int6grit6 physique; elle englobe
aussi celle de protection contre un << assujettissement trop long aux vexations et
aux vicissitudes d'une accusation criminelle pendante (...) >. Celles-ci com-
prennent la stigmatisation de l’accus6, l’atteinte t la vie priv6e, ]a tension et l’an-
goisse rdsultant d’une multitude de facteurs, y compris 6ventuellement les pertur-
bations de la vie familiale, sociale, professionnelle, les frais de justice et
l’incertitude face a l’issue et face a la peine37.
A la suite de ce demier art de la plus haute Cour, on peut affirmer que
le concept de < sdcurit6 de la personne >> a requ une interpr6tation fort lib6rale,
puisque les cinq juges de la majorit estiment que toute < tension psychologique
grave caus6e par l'ttat >> est une atteinte h la s6curit6. I1 est 6vident qu’un juge
r6voqu6 pourrait invoquer l’article 7.
Quant au droit de se faire entendre conform6ment aux principes de la jus-
tice fondamentale, la Cour supreme a pouss6 tres loin les exigences dans l’arret
Singh en d6clarant que dans certaines circonstances ce droit implique la tenue
d’une audition formelle”. Ces circonstances, suivant cet arret, sont celles oi une
audition fond6e sur des observations 6crites sera insuffisante parce que, par
exemple, < une question importante de crddibilit6 est en cause >>. II n’y a pas
de doute,
une audition
formelle.
notre avis, qu’un juge r6voqu6 puisse avoir droit
La juge Le Dain suggbre que < l'examen ind6pendant >> peut 8tre une
enquete judiciaire, mais il ne lui semble pas n6cessaire que
l’existence d’un motif. I1 suffirait que ce rapport soit d6pos6 devant le corps
16gislatif, comme le pr6voit d’ailleurs l’article 60 (4) de la Loi sur les tribunaux
judiciaires d’Ontario4 .
A notre humble avis, cette derni~re norme n’est pas conforme A l’esprit de
l’arret Singh, c’est-h-dire A la philosophie de la justice fondamentale appliqua-
33MacBain c. Commission canadienne des droits de la personne, [1984] 1 C.F. 696, 11 D.L.R.
(4th) 202 (Ire inst.).
34Re Workers Compensation Bd. of Nova Scotia (1983), 12 D.L.R. (4th) 564 (N.S.S.C.); Ger-
shman Produce Co. c. Motor Tpt. Bd. (1985), 2 W.W.R. 63, 14 D.L.R. (4th) 722 (Man. Q.B.).
et A Ia p. 173 (Mime le juge Wilson).
35[1988] 1 R.C.S. 30, 44 D.L.R. (4th) 385 [cit6 aux R.C.S.].
36[1986] 1 R.C.S. 863, 52 C.R. (3d) 1 [cit6 aux R.C.S.].
37Ibid. A lap. 919, cit6e dans Morgentaler, supra, note 35 t lap. 55 (M. le juge en chef Dickson)
38Singh c. Min. emploi et immigration, [1985] 1 R.C.S. 177, 17 D.L.R. (4th) 422 [cit6 aux
39Ibid. aux pp. 213-14.
4Supra, note 23 A la p. 698; L.O. 1984, c. 11.
R.C.S.].
19911
JUSTICE MUNICIPALE
ble lorsqu’il y a atteinte au droit A la s6curit6, au sens de l’article 7. Si la loi
donne au gouvemement le pouvoir de passer outre a un rapport d’enquete judi-
ciaire concluant qu’il n’y a aucune cause valable de r6vocation, cette loi est dif-
ficilement compatible avec l’article 7.
b. La sicurit financire
La s~curit6 fmanci~re des juges repr6sente un deuxi~me 616ment essentiel
l’ind6pendance; elle comprend deux aspects : un traitement ou autre r6mun6-
ration assur6s et, le cas 6ch6ant, une pension assur6e.
Cette s6curit6 consiste essentiellement en ce que le droit au traitement et A la pen-
sion soit prdvu par la loi et ne soit pas sujet aux ing&ences arbitraires de 1’ex6cu-
tif, d’une manire qui pourrait affecter l’ind6pendance judiciaire41.
Le juge Le Dain indique bien que le droit A une pension ne s’impose pas
a tous les juges, mais lorsqu’il s’impose, la pension ne doit pas < d6pendre du
bon vouloir ou des bonnes graces de l'ex6cutif >>42. On peut supposer que les
juges a temps partiel 6taient envisages comme ne b6n6ficiant pas d’un droit a
une pension. Quant h ceux qui y ont droit, le juge Le Dain estime qu’il n’est pas
ndcessaire que le lgislateur pr6voie un r6gime de retraite sp6cifique pour les
juges ; l’assujettissement au r6gime statutaire appliquable a l’ensemble de la
fonction publique suffit. Ndanmoins il faut que ce r6gime statutaire respecte la
condition pos6e par le juge Le Dain, a savoir qu’il ne doit pas ddpendre du bon
vouloir ou des bonnes graces de l’exdcutif : ce doit etre un r6gime imp6ratif et
non discr6tionnaire. Ce qui vaut pour la pension vaut 6galement, selon le juge
Le Dain, pour < d'autres avantages de nature fmanci6re, comme les cong6s de
maladie pay6s et les indemnit6s d'assurance-groupe de divers genres >>3.
Plus loin, le juge aborde la question de << certains b6n6fices ou avantages
discr6tionnaires >> dispens6s ou contr616s par l’ex6cutif ; il adopte toutefois alors
une position ambivalente. I semble viser alors non plus les avantages sociaux
reli6s aux divers r6gimes de s6curit6 sociale, mais d’autres avantages tels le
maintien du juge h titre de sumumeraire apr~s l’age de la retraite, les congds
pay6s ou non pay6s, l’autorisation de s’adonner A des activit6s extra-judiciaires.
Voici sa r6ponse:
S’il peut 8tre souhaitable que ces b6n6fices ou avantages discrdtionnaires, dans la
mesure o il devrait y en avoir, soient contr6ls par le pouvoir judiciaire plut6t que
par 1’ex6cutif, comme le rapport Deschenes et d’autres l’ont recommand6, je ne
pense pas que leur contr6le par l’ex6cutif touche A ce qui doit etre consid6r6
comme l’une des conditions essentielles de l’ind6pendance judiciaire pour les fins
de l’alin6a lid) de la Charte4 .
41Ibid. A la p. 704.
421bid.
4 31bid. A la p. 707.
44Ibid. A la p. 714.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 36
Le juge Le Dain ajoute un argument A 1’exclusion de cette demi~re cat6-
gorie d’avantages discr6tionnaires, A savoir qu’il ne serait pas raisonnable de
craindre >> qu’un juge se laisse influencer par le d6sir d’obtenir l’un de ces b6n6-
fices au moment de rendre jugement. Le juge r6introduit ici, par l’idde de
crainte raisonnable de ddpendance, un 6lment de subjectivit6 qui contraste avec
l’approche objective utilis6e dans le cas de l’inamovibilit6. On doit en ddduire
que le minimum de sdcurit6 fmanci6re pour satisfaire A l’ind6pendance consti-
tutionnelle se situe au niveau du traitement, de la pension et d’autres avantages
de nature financi6re reli6s h la s6curit6 sociale ou collective ; il ne conceme pas
d’autres avantages discr6tionnaires que l’ex6cutif peut prodiguer a ses juges A
titre de faveur.
c. L’autonomie institutionnelle et administrative
Apr~s avoir 6nonc6 les deux crit~res se rattachant sp6cifiquement au statut
meme du juge, le juge Le Dain explore une nouvelle dimension, propre A l’ins-
titution elle-m~me. Plusieurs auteurs ont soulign6 d’ailleurs cette distinction
entre l’ind6pendance individuelle et l’ind6pendance institutionnelle”. Selon le
juge Le Dain:
La troisi~me condition essentielle de l’ind~pendance judiciaire pour les fins de
l’alin6a l1 d) est, A mon avis, l’ind6pendance institutionnelle du tribunal relative-
ment aux questions administratives qui ont directement un effet sur 1’exercice de
ses fonctions judiciaires.46
C’est vraiment de l’autonomie administrative de l’institution dont il est question
ici, mais sur les questions administratives qui ont un lien direct avec la fonction
judiciaire, c’est- -dire l’administration judiciaire ou la court administration >>,
suivant l’expression
la mode.
Le juge Le Dain, A la suite du juge Howland de la Cour d’appel d’Ontario,
donne des illustrations de ce que peut 8tre le minimum requis :
savoir l’assignation des juges aux causes, les s6ances de la cour, le r8le de la cour,
ainsi que les domaines connexes de l’allocation de salles d’audience et de la direc-
tion du personnel administratif qui exerce ces fonctions, a g6n~ralement 6t6 con-
sid6r6 comme essentiel ou comme une exigence minimale de l’ind~pendance ins-
titutionnelle ou collective >>47
Le juge prend cependant bien garde de ne pas confondre un certain idal pro-
pos6 par des auteurs ou des magistrats 6minents41 et la r6alit6 constitutionnelle.
45Notamment Benyekhlef, Les garanties constitutionnelles, supra, note 18 A la p. 47 et s.
46Supra, note 23 A la p. 708.
471bid. A la p. 709.
48Le juge cite les suivants : Lederman < The Independence of the Judiciary >>, supra, note 18 aux
pp. 9-10; Deschenes, Mattres chez eux, supra, note 18 aux pp. 83, 84 et 130; le juge cite aussi
plusieurs discours du juge en chef Laskin sur le m~me sujet.
1991]
JUSTICE MUNICIPALE
Plusieurs des propositions de ces persormes font d’ailleurs l’objet de contro-
verses. Le juge Le Dain s’en tient h ceci:
Les aspects essentiels de l’ind6pendance institutionnelle qui peuvent raisonnable-
ment 8tre pergus comme suffisants pour les fins de l’alin6a lid) doivent, je pense,
se limiter A ceux mentionn6s par le juge en chef Howland. On peut les r6sumer
comme 6tant le contr6le par le tribunal des d6cisions administratives qui portent
directement et imm~diatement sur l’exercice des fonctions judiciaires .
En recourant encore h cette ide de perception raisonnable, on ne peut que
constater le caract~re flou ou approximatif de la ddmarche poursuivie pour en
arriver h fixer le niveau minimal d’autonomie administrative de l’institution. Le
r~sultat est que ce niveau est aussi extremement flou : il est fix6 en donnant des
exemples qui ont 6t6 < g6n6ralement > consid&6rs comme essentiels… Ii est dif-
f6rent < du degr6 de contr6le que le pouvoir judiciaire devrait idalement exer-
cer sur l'administration des tribunaux >0, mais oil se situe-t-il au juste ?
Le juge Le Dain ne parle que des ing6rences arbitraires de 1’ex6cutif. A-t-il
exclu la possibilit6 que l’arbitraire provienne du lgislateur lui-m~me, contrai-
rement au juge Dickson qui dans Beauregard insistera sur la double provenance
possible de l’arbitraire tant de la part du pouvoir ex~cutif que de la 16gislature.
I1 faut, A notre avis, sur ce point tenir compte de l’arr& Beauregard et consid~rer
que l’arbitraire peut provenir aussi bien de ‘ex~cutif que de la 1gislature, ce qui
nous oblige i scruter de pros la Loi 141.
III. Les retomb6es de l’arr~t Valente
Dans Valente les requ~rants contestaient les cours criminelles infdrieures
de l’Ontario. Mais peu h peu les plaideurs s’attaqu~rent h d’autres juridictions
en invoquant soit l’alin6a 11(d) de la Charte canadienne, soit l’article 23 de la
Charte qu6b6coise, soit l’article 7 de la Charte canadienne. Furent tour A tour
contest6s les statuts des juges de paix51, des juges municipaux 52, des membres
de tribunaux administratifs53.
49Stpra, note 23 h la p. 712.
50Ibid. A Ia p. 708.
51Voir l’article de Benyekhlef, supra, note 18.
52Lippi c. Charest, [1989] R.J.Q. 2372 [ci-apr~s Lippe, M. le juge Viens; R. c. Braconnier,
[1988] R.J.Q. 981, M. lejuge Hannan; Tessier c. Paquet, [1988] RJ.Q. 2553, M. lejuge Trottier;
Desroches c. Paquette, [1988] R.J.Q. 2179, M. le juge Boilard ;Robitaille c. Villede Vanier, [1986]
D.L.Q. 405, M. le juge Bienvenue; Coulombe c. Ste-Foy (18 avril 1988), Qu6bec
200-36-000026-880 (C.S.); Turcotte c. P.G. Qudbec (1988), 37 M.P.L.R. 145, M. lejuge Cliche;
Bertrand c. Julien (9 mai 1988), Montr6al 500-36-000095-888 (C.S.) ; Wille de Loretteville c. Tal-
bot, [1988] R.J.Q. 1483 (C. mun. Loretteville); Ville de Pierrefonds c. Rodimar, [1987] R.J.Q.
239 ; Ville de Lvis c. Aubut (22 juin 1988), Lvis 88-108 (C. mun.) ; Gagnon c. Municipalitj Ver-
dun (27 avril 1988), Montreal 500-05-0050-69-883 (C.S.) ; R. c. C6tj (3 f6vrier 1986), Terrebonne
700-36-000043-850 (C.S.).
53Services Asbestos Canadien c. Commission de la Construction du Quebec, [1989] R.J.Q.
1564; Coffin c. Bolduc, [1988] R.J.Q. 1307; Nantais c. Bolduc, [1988] RJ.Q. 2465; Sauvg-
Cuerrier c. Bourbeau, J.E. 87-619 (C.S.) ; Sethi c. Min. emploi et immigration, [1988] 2 C.F. 537,
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 36
Dans la jurisprudence qui a port6 sp6cifiquement sur l’ind6pendance des
cours municipales, l’on constate deux courants, l’un favorable au maintien du
statu quo, l’autre constatant que la situation actuelle des cours municipales, t
l’exclusion de celle de Montreal, Qu6bec et Laval, viole la Charte.
A. Le courant favorable au statu quo
Plusieurs arr~ts de la Cour sup6rieure 4 ainsi que des d6cisions assez 61a-
bor6es 6manant des juges municipaux” ont conclu que les cours municipales
respectaient le principe d’ind6pendance pour trois ordres de motifs. Premi~re-
ment, ce qui est capital c’est le test ou crit~re de la perception d’ind6pendance
chez le citoyen raisonnable ; or, au Qu6bec, de faqon g~n6rale, les juges muni-
cipaux ont 6t6 pergus comme normalement ind6pendants. Deuxi~mement, il y
aurait dans le statut des juges municipaux suffisamment d’616ments d’ind6pen-
dance, m~me si ce statut est incomplet. Enfm, il y a chez nous une pratique, des
traditions et des usages qui, selon le juge Bienvenue dans Robitaille c. Ville de
Vanier,
peuvent raisonnablement amener un esprit honnate h conclure que malgr6 qu’il
soit rdmundr6 par la municipalit6 intim6e, le premier juge n’ait pu constituer autre
chose qu’un tribunal impartial et cela, ajoutons-nous spontandment, tant de facto
qu’en apparence 56.
Dans cette jurisprudence, les juges font un rapprochement entre les notions
d’ind6pendance et d’impartialit6 qui conduit A confondre ces notions. II est
symptomatique d’ailleurs que le juge Bienvenue se r6fere aux apparences.
B. Le courant contestataire
Dans les arr~ts de 1988 et de 1989, la Cour sup6rieure, sous la plume du
juge Hannan, dans R. c. Braconnier57, du juge Trottier, dans Tessier c. Paquet58,
et du juge Viens dans Lippg c. Charest59, conclut que les cours municipales,
autres que celle de Montr6al, Quebec et Laval n’ont pas un niveau d’ind~pen-
dance suffisant pour satisfaire aux exigences de l’arr&t Valente.
50 D.L.R. (4th) 669 (ire inst.), conf. par [1988] 2 C.F 552, 52 D.L.R. (4th) 681 (C.A.) ; Re : Rus-
sell and Radley (1984), 11 C.C.C. (3d) 289, 5 Admin. L.R. 39 (C.F.).
Ville de Levis c. Aubut, supra, note 52.
54Robitaille c. Ville de Vanier, supra, note 52; Turcotte c. P.G. Quibec, supra, note 52.
55Ville de Pierrefonds c. Rod imar, supra, note 52 ; Ville de Loretteville c. Talbot, supra, note 52;
56Supra, note 52 4 la p. 408.
57[1988] RJ.Q. 981 ; voir aussi le jugement de M. le juge Boislard, Desroches c. Paquette,
supra, note 52.
58Supra, note 52.
59Ibid.
1991]
JUSTICE MUNICIPALE
1.
Quant ii l’inamovibilit6
L’article 85 de la Loi sur les tribunauxjudiciaires traite de l’inamovibilit6
des juges de la Cour du Qu6bec en ces termes :
Le gouvemement peut d6mettre ces juges […] sur un rapport de la Cour d’appel,
fait apr~s enqu~te sur requ~te du Ministre de la justice; et, advenant quelques
vacances dans cette charge, par ddc~s, destitution ou autrement, il peut nommer
d’autres juges de session pour remplir ces vacances.
Toutefois cet article ne s’appliquait pas aux juges municipaux jusqu’I la Loi 85
de 1988.
En revanche, s’appliquait et s’applique toujours aux juges municipaux le
chapitre 3 de la Loi sur les tribunaux judiciaires concemant la d6ontologie ;
lorsqu’un juge viole le Code de diontologie judiciaire il peut faire l’objet d’une
plainte devant le Conseil de la Magistrature qui peut recommander la destitu-
tion. Toutefois cela n’enlve pas la possibilit6 de revocation suivant bon plaisir
4 cause du silence de la Loi sur les tribunauxjudiciaires. Le juge Hannan con-
clut ainsi :
Dans la pr6sente cause, un examen des textes lgislatifs ne d6voile pas la ndcessit6
pour l’exdcutif: 1) de n’agir qu’en consequence d’un motif prdcis par la loi, ou
2) de proc6der par enquete et audition A laquelle le juge d6mis peut se faire
entendre. Si ces deux conditions sont les essentiels minimums pour garantir l’ina-
movibilit6 du juge municipal, elles ne sont pas prdsentes dans la 16gislation
actuelle au Qu6bec 6.
Un autre aspect a 6t6 soulev6 dans l’arrt Lippg du 29 juin 1989. Le requ&
rant invoquait que la cour municipale peut, en vertu de l’article 609.1 de la Loi
sur les citds et villes, 8tre abolie en tout temps, h l’enti~re discrdtion de l’autorit6
municipale et de l’autorit6 minist6rielle, ce qui entraine la cessation des fonc-
tions du juge municipal. Selon la Cour, < l'abolition d'une cour municipale A la
seule discretion de l'exdcutif et sans crit6re susceptible de justifier une telle
d6cision est inconciliable avec l'inamovibilit6... >61
2.
Quant h la sdcurit6 fmanci~re
Suivant le juge Hannan, les juges municipaux ne sont pas ind6pendants
parce qu’une d6cision administrative peut les << d6munir de toute augmentation
de traitement depuis leur nomination > ; leur sdcurit6 financi~re est alors << sans
abri contre les ing6rences arbitraires de 1'ex6cutif >62. En outre, la loi ne rendrait
6Ibid. 4 la p. 986, I6gislation modifi6e par la Loi 85.
61Supra, note 52 A la p. 2376.
62Supra, note 52 A la p. 986.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 36
pas impossible 1’exercice de pressions sur un juge municipal par voie de menace
de diminution de traitement.
3.
Quant A la tradition, aux usages, A la pratique
Les juges Hannan et Trottier ne consid~rent pas la tradition et la pratique
comme un 616ment suffisant pour conclure h l’ind6pendance judiciaire des juges
municipaux. Le premier 6crira ceci :
Comme aussi ddjt not6, la tradition et la pratique suivies historiquement veulent
que les juges municipaux ne soient d6mis que pour cause. D’apr~s l’arret Valente,
la tradition en soi n’est pas suffisante comme fondement de l’ind6pendance judi-
ciaire pr6vue i l’alin6a 11(d) de la charte canadienne6 3.
Quant au juge Trottier, il 6met l’opinion suivante :
La tradition ne saurait suppl6er A des lacunes l6gislatives en regard des 616ments
constitutionnels de
‘ind6pendance judiciaire64.
IV. Critique des deux courants jurisprudentiels
Ces deux courants ont tent6 d’appliquer l’essentiel de l’arrt Valente mais
l’un et l’autre sont vuln6rables sous divers aspects.
A. L’idje de tradition comme ildment essentiel de l’inddpendance
I1 n’est pas 6tonnant, h notre avis, de constater que certains juges aient eu
recours au concept de tradition comme 616ment essentiel et pr6dominant pour
determiner si une cour est ind6pendante. Le juge Le Dain a pourtant tent6 d’em-
p~cher cette confusion:
II s’agit plut6t de rimportance relative A donner A la tradition, dans un con-
texte particulier, en tant que moyen d’assurer le respect de l’ind~pendance judi-
ciaire malgr6 1’existence d’un pouvoir apparent ou virtuel d’y porter atteinte. En
outre, si la tradition, renforc6e par l’opinion publique, peut permettre de freiner
1’exercice d’un pouvoir qui porte atteinte a l’ind6pendance judiciaire, elle ne peut
foumir les conditions essentiellcs d’ind6pendance qui doivent 8tre pr6vues expres-
s6ment par la loi6 5.
Le juge se d6marque ici de la Cour d’appel de l’Ontario qui se r6fere indis-
tinctement aux < relevant statutory provisions, their historical background and
the traditions surrounding them >.
63Supra, note 52
la p. 989.
64Supra, note 52 a la p. 2558.
65Supra, note 23 t ]a p. 702.
66Ibid. aux pp. 699-703.
1991]
JUSTICE MUNICIPALE
A notre avis, la tradition n’est pas un 616ment essentiel de l’ind6pendance
bien qu’elle exerce une influence certaine sur la perception qu’on en a. Elle
pourrait servir par contre h appr6cier le caract~re raisonnable d’une limitation
impos~e A la r~gle sous l’article 1 de la Charte canadienne.
B. L’idie de la perception d’indipendance
Certains juges ont fait de l’id6e de la perception qu’ont les citoyens raison-
nables de l’ind6pendance des juges un 616ment essentiel de cette exigence.
Le juge Le Dain, dans l’arrt Valente, traitait de la perception comme un
6l6ment important mais ddcoulant << des conditions objectives essentielles d'in-
d6pendance judiciaire >67. C’est parce qu’il sera inamovible, b6n6ficiant de
s6curit6 fmanci~re et prot6g6 contre l’ingdrence arbitraire de l’ex6cutif que le
tribunal et son juge seront pergus comme ind6pendants. La perception est la
consequence, tout en 6tant le barom~tre.
Pour 6viter toute 6quivoque, le juge Le Dain aurait dfi poser le probl~me
en termes purement objectifs : quel degr6 d’inamovibilit6, quel degr6 de s6cu-
rit6 financi~re, quel degr6 d’autonomie institutionnelle sont suffisants pour que
soit r6ussi l’examen d’ind6pendance constitutionnelle requis par l’alin6a 11 (d)
de la Charte canadienne ?
Ce degr6 suffisant doit 8tre quelque chose d’objectif qui ne devrait pas
d6pendre des perceptions variables qu’ont les citoyens de l’ind6pendance judi-
ciaire. Comme le souligne d’ailleurs le juge Le Dain, la perception d’ind~pen-
dance renvoie
diverses r6alit6s, telle le fait que les juges aient des activit6s
extra-judiciaires, la proc6dure et les crit~res de nomination des juges”. A cet
6gard la proc6dure de s6lection des juges de la Cour du Qu6bec ainsi que des
juges municipaux en vertu de la Loi 141 se rapproche d’un idal qui vise ‘ don-
ner une image de la magistrature qui soit d6politis6e, en enlevant un 616ment de
pression de l’ex~cutif sur les juges. Cette proc6dure est largement perque
comme favorisant l’ind6pendance judiciaire.
C. L’idie d’inamovibilitM
La Cour supreme, dans Valente, d6cr~te qu’il suffit pour 6tre consid6r6
comme inamovible, qu’un juge soit nomm6 pour une durde fixe ou une charge
ad hoe, et qu’il ne puisse 8tre r6voqu6 que pour un motif d6termin6; cette r6vo-
cation doit en outre faire l’objet d’un examen ind6pendant et selon une proc6-
dure offrant au juge concem6 la possibilit6 de se faire entendre suivant les prin-
cipes de justice naturelle.
67Ibid. A la p. 689.
68Ibid. aux pp. 692-93.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 36
Au Qu6bec, les juges municipaux de Montreal, Qu6bec et Laval sont nom-
m6s durant bonne conduite et sont prot6g6s par des dispositions analogues At
celles de la Loi sur les tribunaux judiciaires applicables A la Cour du Quebec.
Quant aux autres juges municipaux, ils ont toujours 6t6 nomm6s soit pour une
p6riode fixe, soit pour une charge ad hoc, soit pour une p6riode ind6termin6e.
La Loi sur les cites et villes ne pr6voit rien A cet 6gard. De meme la Loi sur les
tribunauxjudiciaires ne leur rend pas applicables les dispositions concernant la
revocation, mais pr6voit express~ment l’assujettissement de tous les juges
municipaux aux articles 260 et suivant sur la d6ontologie judiciaire. Le juge
Trottier maintient que, malgr6 cela, le pouvoir de rvocation discr6tionnaire
subsiste A cause du silence de la loi et surtout de l’article 55 de la Loi sur l’in-
terpr~tation qui stipule que << le droit de nomination A un emploi ou fonction
comporte celui de destitution >>69.
Si le l~gislateur n’est pas cens6 parler pour rien dire, pourquoi aurait-il cra6
un r6gime de d6ontologie judiciaire et de r6vocation pour cause de violation de
ce code, et l’aurait voulu applicable t tous les juges municipaux, tout en main-
tenant en faveur du gouvemement un pouvoir de revocation suivant bon plaisir
purement discrdtionnaire ? Le r6gime de d6ontologie propos6 ne couvre-t-il pas
tous les motifs valables de rdvocation ?
En Ontario, la Cour d’appel dans l’arr~t Re Currie a consid6rd que l’ins-
tauration d’un r6gime de d6ontologie semblable en faveur des juges de paix
avait pour effet d’dliminer le pouvoir de destitution suivant bon plaisir70 . Ne
pourrait-on pas recourir A la r~gle d’interprdtation expressio connus exclusio
alterius pour conclure que le l6gislateur qu6b6cois a implicitement 61imin6 le
pouvoir de r6vocation arbitraire. Certes, l’arr& Re Currie est ant6rieur h Valente,
cependant il applique exactement le m~me crit~re soit la perception de l’homme
raisonnable et bien inform6, << the informed, reasonable and fair minded obser-
ver >>7. Dans une telle perspective, le pouvoir discr6tionnaire de l’ex6cutif
devient tellement encadr6 et limit6 qu’il nest pas raisonnable de craindre que
les juges soient menac6s de r6vocation arbitraire.
Les juges Hannan et Trottier ont consid6r6 que le crit~re de l’inamovibilit6
n’6tait pas respect6, en se fondant sur le silence de la Loi sur les tribunauxjudi-
ciaires quant A la rdvocation des juges municipaux. Or le l~gislateur a depuis
rompu ce silence avec la Loi 85 et la Loi 141 en rendant applicable aux juges
municipaux l’article 85 de la Loi sur les tribunaux judiciaires concernant la
r6vocation.
les employis publics, supra, note 52 A ]a p. 986.
69Supra, note 52 4 la p. 2556; M. le juge Hannan de son c6t6 renvoie t l’art. 7 de la Loi sur
70Re Currie and Niagara Escarpment Comm. (1984), 14 D.L.R. (4th) 651 (sub nom. Ref. re Jus-
tices of the Peace Act) 16 C.C.C. (3d) 193 aux pp. 665-66 (Ont. C.A.) [ci-apr~s Re Currie cit6 aux
D.L.R.].
71lbid. A la p. 666.
1991]I
JUSTICE MUNICIPALE
Cette inamovibilit6 assure une perception raisonnable d’ind6pendance
mais elle ne protege pas de fagon absolue le juge contre une action arbitraire de
1’ex6cutif. La loi ne dit pas que le rapport de la Cour d’appel lie 1’ex6cutif: Par-
ticle 85 autorise le gouvernement h << d6mettre ces juges [...] sur un rapport de
la Cour d'appel > .
Ce << rapport > dont parle
‘article 85, est-il un rapport confidentiel remis
h 1’ex6cutif ou est-il assimilable un jugement ordinaire de la Cour d’appel ?
Le Conseil ex~cutif lui-meme est-il tenu de divulguer ce rapport ainsi que les
d6lib6rations qui l’entourent ?
D’un c6t6, la Loi sur l’accs aux documents des organismes publics72 ne
s’applique pas aux cours de justice r6gies par la Loi sur les tribunaux judi-
ciaires. De l’autre, le Conseil exdcutif peut en vertu de la m~me loi refuser de
communiquer les documents qui lui sont transmis A titre d’avis juridiques,
d’6tudes, de recommendations.
Quant
la divulgation du rapport par la Cour d’appel, la Loi sur l’acces
ne s’appliquant pas A l’6gard de la Cour d’appel elle-m~me, celle-ci pourrait
donc, A notre avis, le rendre public. En revanche entre les mains du gouverne-
ment ce rapport devient un document contenant des renseignements nominatifs
qui sont confidentiels t moins que leur divulgation ne soit autoris6e par la per-
sonne qu’ils concement. Cette derni~re a cependant droit d’en recevoir commu-
nication en vertu de l’article 83 de la Loi sur l’acces ; nous croyons qu’aucune
des restrictions au droit d’acc~s ne s’appliquerait t un tel rapport.
Dans un autre ordre d’id6es, l’argument du juge Viens dans l’arret Lippi
concemant la menace d’abolition arbitraire des cours municipales, est beaucoup
plus s6rieux. En effet, en matire de Charte, la jurisprudence est h l’effet qu’une
limite h un droit constitutionnalis6 doit etre exprim6e avec suffisamment de
clart6 pour qu’on puisse l’identifier et la situer; une telle limite ne doit pas 8tre
<< vague, ambigud, incertaine ou assujettie A 1'exercice d'un pouvoir discr6tion-
naire >>. Le fait que le 16gislateur lie express6ment la r6vocation du juge h
l’abolition d’une cour constitue une atteinte h l’inamovibilit6 alors qu’aucun cri-
t~re ni aucune protection ne sont pr6vus. A notre avis, l’article 609.1 de la Loi
sur les citds et villes est contraire A l’ind6pendance institutionnelle prot6g6e par
l’alin6a 11(d) de la Charte. Ce serait diff&ent si l’abolition 6tait le fait du 16gis-
lateur lui-meme ou si la loi pr6voyait des crit~res. Or c’est pr6cis6ment ce que
fait la Loi 141, de fagon fort 61abor6e d’ailleurs.
72L.R.Q. c. A-2.1, art. 3 [ci-apr6s Loi sur l’acces].
73M. le juge Hugessen dans Luscher c. M.RJN., [1985] i C.F. 85, 17 D.L.R. (4th) 503 A la p.
89 [cit6 h C.F.]; voir aussi M. le juge Lamer dans Re : art. 193 et 195 du Code criminel, [1990]
1 R.C.S. 1123.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 36
Suivant la Loi 141 il ne peut y avoir suspension d’une cour que si un d6faut
reproch6 h la municipalit6 cause un prejudice grave A l’administration de la jus-
tice ; le Conseil de la magistrature doit avoir fait enquete, doit aviser le Ministre
qui recommande au gouvernement de d6cr6ter la suspension ; la Loi 141 pr6cise
les recours A prendre pour la gestion des affaires pendantes.
Quant A l’abolition volontaire d’une cour, la Loi 141 exige un r~glement
adopt6 par le vote affirmatif de la majorit6 des membres du Conseil municipal
et approuv6 par le gouvemement sur recommandation du Ministre de la justice
et du Ministre des affaires municipales. Cette approbation ne sera donn6e que
si la municipalit6 concern6e d6montre :
art. 14 1. que l’abolition de la cour municipale ne va pas h ‘encontre de l’intdr&
de la justice;
2. qu’il n’y a plus de causes pendantes A 1’6gard du territoire de ]a muni-
cipalit6 qui d6sire abolir la cour ou retirer son territoire de ]a comp6-
tence de la cour;
3. que les conditions de retrait pr6vues A l’entente d’dtablissement ou,
selon le cas, les conditions de r6vocation de celle-ci sont respectdes ;
4. qu’A la suite du retrait, le territoire d’une municipalit6 r6gionale de
comt6 qui, le cas 6ch6ant, est partie A 1’entente d’6tabIissement ne sera
pas l’unique territoire qui demeurera soumis a ]a comp6tence de ]a
cour, sauf s’il s’agit d’une municipalit6 vis6e au deuxi~me alin6a de
l’article 10.
A notre avis il s’agit de crit~res suffisamment pr6cis pour pr6venir l’arbitraire;
de plus la proc6dure est suffisamment articul6e en ce sens.
Dans le cas d’abolition forc6e de la cour, la Loi 141 pr6voit que l’abolition
se fait par d6cret gouvememental sur recommandation des deux ministres. La
loi semble pr6voir que tout dolt avoir commenc6 par une plainte formul6e
auprbs du Ministre de la justice sur le financement ou l’administration de la
cour; le Conseil de la magistrature en est saisi, fait enquete et rapport au
Ministre avec recommandation en ce sens. II nous semble que l’intention du
16gislateur est de rendre obligatoire cette proc6dure impliquant enquete et
recommandation du Conseil de la magistrature. A cette condition l’abolition
forc6e offre toutes les garanties de protection contre l’arbitraire et respecterait
la Charte.
Parce qu’aucun droit constitutionnalis6 par la Charte n’est absolu, il se
peut qu’une loi y porte atteinte jusqu’t un point raisonnable comme le rappelle
la Cour supreme dans Jones c. R.74. Le principe de l’ind6pendance judiciaire ne
va pas jusqu’h interdire 4 l’IEtat d’abolir des cours de justice lorsque l’int6r&t
public le r6clame m~me si cela a pour effet l’abolition de postes de juge. D’ail-
leurs, que l’abolition r6sulte de la loi elle-meme ou d’un d6cret pris en vertu de
74[1986] 2 R.C.S. 284 A la p. 287, 31 D.L.R. (4th) 569, M. le juge Laforest [cit6 aux R.C.S.].
1991]
JUSTICE MUNICIPALE
cette loi, les situations se ressemblent. II suffit que l’abolition ne soit pas arbi-
traire, c’est-h-dire qu’elle proc6de de crit~res 6tablis, suivant une proc6dure cr6-
dible et 6quitable7 5. A notre avis c’est ce que fait la Loi 141.
Si par hypoth~se l’on concluait que les dispositions de la loi sur l’abolition
des cours violent l’alin~a 11(d) ou 7 de la Charte, le gouvemement pourrait
facilement les justifier sous l’article 1 en appliquant le test de l’arrt Oakes76 .
Certes l’objectif du l6gislateur est suffisamment important: l’administration de
la justice.
La mesure n’est pas irrationnelle et ses effets ne sont pas disproportionn6s
par rapport a l’objectif. L’inamovibilit6 envisag6e par la Cour supreme dans
Valente n’est pas un absolu. A notre avis l’abolition rationnelle d’une cour, sui-
vant des crit~res et une proc6dure acceptables, est justifiable dans le cadre d’une
soci6t6 libre et d6mocratique. Le l6gislateur a fait un choix qu’il croit 6quitable
et efficace. Or suivant la Cour supreme :
Un certain pragmatisme entre en jeu dans I’dquilibrage de 1’6quit6 et de 1’effica-
cit6. Les provinces doivent avoir la possibilit6 de faire des choix quant au type de
structure administrative qui r6pondra A leurs besoins, A moins que le recours une
telle structure ne soit en elle-m~me nettement injuste77.
Signalons que dans son arret du 13 septembre 1990, la Cour d’appel du Qu6bec
a refus6 de se prononcer sur cet aspect du probl~me78 .
D. La sicurit4 financiare
Avant les Lois 85 et 141, le 1dgislateur qu6b6cois n’a pas 6t6 loquace quant
au traitement des juges municipaux 1’ext6rieur de Montr6al, Qu6bec et Laval.
Seule la Loi sur les cours municipales en traitait en interdisant h l’autorit6 res-
ponsable toute baisse de traitement.
Dans Valente, le juge Le Dain se limite h exiger que le droit au traitement
et A la retraite soit pr6vu par la loi et ne soit pas soumis < aux ing6rences arbi-
traires de l'ex6cutif, d'une mani~re qui pourrait affecter l'ind6pendance judi-
ciaire >>
Lorsqu’il est question du droit au traitement on peut se demander ce que
pourrait 6tre une < ing6rence arbitraire >>, ou << une atteinte discrftionnaire ou
arbitraire de l'ex6cutif > , suivant l’expression du juge Le Dain. Or ce dernier a
envisag6 au moins implicitement que la charge puisse etre limit6e dans le temps
751bid. A la p. 306; aussi Hunter c. Southam, [1984] 2 R.C.S. 145, 11 D.L.R. (4th) 641.
76[1986] 1 R.C.S. 103, 26 D.L.R. (4th) 200.
77Supra, note 74 A la p. 304.
7 8p.G. Quibec c. Lippi, [1990] R.J.Q. 2200 (C.A.), inf. par (5 d6cembre 1990) C.S.C. # 22072;
]a majorit de la Cour d’appel estime que le juge Viens s’est prononc6 alors que les dispositions
pr6voyant l’abolition des cours n’6taient pas attaqu~es.
79Supra, note 23
la p. 704.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 36
en parlant de charge ad hoc >> et de dur6e fixe >>. Dans ces cas, on com-
prend qu’une baisse de traitement ou le refus de payer le traitement pr6vu soit
une ing6rence arbitraire. Mais nulle part il n’a envisag6 la question de l’aug-
mentation des traitements. Pourtant, le juge Trottier consid~re que la possibilit6
d’un refus d’augmentation de traitement est une atteinte i l’ind6pendance 1 .
Le juge Hannan de son c6t6 reprochait h la l6gislation en vigueur de per-
mettre aux municipalit6s de modifier A la baisse la r6mun6ration des juges
municipaux. La s6curit6 f’manci~re des juges municipaux 6tait alors compro-
mise. Or, le 16gislateur, dans la Loi 85 et la Loi 141, r~gle cet 6pineux probl~me.
A l’avenir, le gouvemement 6tablira, par d~cret, les baremes de la r6mun6ration
qui doit etre vers6e A tout juge municipal ou i tout juge suppl6ant. De plus, le
gouvemement pourra 6tablir les conditions relatives au travail des juges et aux
avantages sociaux. La r6mun6ration, les conditions de travail et les avantages
sociaux ainsi 6tablis seront h la charge des municipalit6s qui ne pourront les
rdduire.
La Loi 141 est conforme A l’arr& Valente car tout ce que le juge Le Dain
exige c’est que le droit A la r6mun6ration soit pr6vu par la loi ; quant aux bare-
mes, ils peuvent l’8tre par r~glement pourvu qu’il n’y ait aucune ing6rence arbi-
traire de l’ex6cutif. Si un tel r~glement est 6dict6 conform6ment aux principes
g6n6raux du droit administratif, il prdvoira des normes objectives, non discrimi-
natoires etc…. Cela couvre largement les exigences de l’arr& Valente et va
meme au-delh; des questions comme les congas sans solde, les autorisations
d’activit6s extra-judiciaires, les programmes d’6ducation permanente devraient
8tre rdgies par ce r~glement dans la mesure oft elles sont reli~es au conditions
de travail >>. De plus la Loi 141 stipule express6ment que la rfgle de non-
r6duction impos~e aux municipalit~s couvre non seulement la r6mun6ration,
mais aussi les conditions de travail et les avantages sociaux, ce qui est un pro-
gr~s. Enfm, la Loi 141 reconduit une disposition de la Loi sur les cours muni-
cipales en fixant l’age de la retraite h 70 ans; la mise A la retraite obligatoire
n’a pas 6t6 jug6e contraire h la Charte, du moins dans Valente. Ii reste it savoir
si elle sera jug6e conforme h l’article 15 de la Charte.
V. La crainte de partialit6
A l’ext6rieur de Montr6al, Quebec et Laval, presque tous les juges des
cours municipales sont h temps partiel ; il s’agit d’avocats qui continuent paral-
llement leur pratique du droit. Or pour le juge Hannan cette situation du cumul
des fonctions de juge et d’avocat soulfve une difficult majeure quant t la per-
ception d’impartialit6 qu’en ont les justiciables. Le juge non professionel ou h
temps partiel risque d’etre vuln6rable. Le juge Hannan s’exprime ainsi:
t 0Ibid. A la p. 698.
81Supra, note 52 A ]a p. 2557.
1991]
JUSTICE MUNICIPALE
Avec respect pour 1’avis contraire, un juge A temps partiel, qui consacre son temps
hors cour t la poursuite des intlr&ts des clients dont l’identit6 n’est pas toujours
connue, court le risque s6rieux de ne pas paraltre impartial t l’optique de l’homme
bien renseign6 qui 6tudierait la question en profondeur de fagon r6aliste et pra-
tique s2.
Le juge insiste sur l’aspect suivant:
Sans imputer aucune mauvaise foi A de tels juges, il faut conclure que, de toute
apparence, il se peut qu’ils ne soient pas impartiaux au sens de l’alin6a 11(d) de
la Charte. Ceci est suffisant pour d6clarer que le standard d’impartialit6 impos6
par la Charte n’est pas rencontr6 dans toutes les causes ici A l’tude 3.
Le juge Viens dans Lippi 4 aborde de fagon plus 61abor~e ce qu’il appelle
<< la perception de l'impartialit6 des juges A temps partiel >>. Certes l’article
608.1(4) de la Loi sur les cites et villes pr6vient certains conflits d’int6r&t m~me
s’il n’61imine pas de possibles situations de partialit6 appr6hend6e. La pratique
du droit implique de nombreuses interrelations entre personnes physiques ou
morales qui peuvent avoir des contacts avec le juge municipal a temps partiel
dans son r6le d’avocat ou avec ses associ6s. L’avocat d’une partie ou son asso-
ci6 sont susceptibles de s’affronter dans d’autres dossiers devant d’autres juri-
dictions ; un justiciable de la cour municipale est un client potentiel de l’avocat-
juge ou de son 6tude. Le juge Viens conclut que << le justiciable qui examine
cette situation en profondeur >> a droit en cour municipale a une justice r6pon-
dant << au m~me standard >> qu’a d’autres niveaux. Le cumul des fonctions
d’avocat et de juge peut-il entrainer des doutes quant h la perception raisonnable
d’impartialit6 des juges municipaux ? Une chose est certaine, le cumul en soi
est voulu par le 16gislateur puisque la Loi 85 et la Loi 141 stipulent:
Malgr6 toute disposition contraire, l’acceptation de la charge et l’exercice de Ia
fonction ne rendent pas le juge inhabile A exercer sa profession d’avocat devant
une cour de justice, mais ils le rendent inhabile
exercer sa profession devant
toute cour municipale autre que celle de Laval, de Montr6al et de Qu6bec85.
En revanche, le 16gislateur a pr~vu une s~rie de cas de rdcusation afm de
pallier h certaines critiques exprim6es quant a la crainte raisonnable de pr6jug6
d6coulant de situations dans lesquelles sont susceptibles de se trouver les juges
municipaux. Ainsi un juge municipal ne peut 8tre partie a un contrat avec une
municipalit6 sur le territoire de laquelle sa cour a juridiction ; il ne peut conseil-
ler une personne qui n6gocie un tel contrat. I1 ne peut repr6senter une munici-
palit6, un membre du conseil, un employ6 qui n’est pas un salarid au sens du
Code du travail6 ou un policier sur le territoire duquel la cour a comp6tence,
82Supra, note 52 t la p. 989.
3Ibid.
8Supra, note 52 aux pp. 2379-81.
85Loi 85, supra, note 5 A l’art. 608 ; Loi 141, supra, note 6 t ‘art. 37.
86L.R.Q. c. C-27 [ci-apr~s Code du Travail].
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 36
ni agir entre eux ; il ne peut entendre une cause impliquant un avocat avec qui
il exerce sa profession, qui est partie A un contrat avec la municipalit6 ou qui
repr6sente une personne mentionn6e ci-haut; il ne peut entendre une cause por-
tant sur une question pareille A celle dont il s’agit dans une autre cause oi il
repr6sente l’une des parties ; il doit d6clarer par 6crit vers6 au dossier les causes
valables de r6cusation pr6vue t l’article 234 du Code de procidure civile, ainsi
que les autres causes “qui lui sont indirectes et qui sont li6es soit au fait qu’il
repr6sente une partie, soit aux activit6s d’une personne avec laquelle il exerce
sa profession >>, selon l’article 45 de la Loi 141.
I1 s’agit lA d’une nomenclature assez exhaustive des causes de r6cusation
qui recouvre de nombreuses situations donnant lieu ?i une crainte de partialitd.
Nous aurions prdfdr6 que le 16gislateur s’en remette h un 6nonc6 plus g6n6ral
rejoignant l’6nonc6 de la r~gle nemojudex, plut6t que de recourir h la p6riphrase
n6buleuse des causes indirectes li6es au fait qu’il repr6sente une partie >>. Le
l6gislateur a-t-il voulu exclure toutes les affaires impliquant un client de
l’avocat-juge, un ancien client, un client ou ancien client de l’associ6 de
l’avocat-juge… ? Cela n6cessitera sfirement la nomination d’au moins un juge
suppl6ant dans chacune des cours. Nous prdf6rerions, quant A nous, nous en
la jurisprudence sur cette cat6gorie de conflits d’int6r~ts 4 caract~re
remettre
professionnel. Un juge dolt se r6cuser s’il a des relations professionnelles avec
une partie. S’il s’agit d’anciens clients, on devrait appliquer le crit~re du d6lai
raisonnable ainsi que celui de l’identit6 d’objet: il faut que la ou les questions
sur lesquelles ont port6 les services professionnels de l’avocat-juge soient subs-
tantiellement les m~mes que celles soumises au tribunal ob siege ledit juge ; par
exemple, un juge municipal n’aurait pas h se r6cuser dans une poursuite p6nale
sous le Code de la route7 parce que l’accus6 a 6t6 son client cinq ans auparavant
dans une affaire de divorce… ou le client de son adversaire !
Quoiqu’il en soit, la nouvelle loi 6dicte dans l’ensemble des dispositions
sur la partialit6 qui sont int6ressantes et qui compl~tent les r~gles de d6ontologie
adopt6es par r~glement du gouvemement en 1982. Ce Code de ddontologie sti-
pule que le juge municipal doit remplir son r6le avec int6grit6, dignit6 et hon-
neur ; < le juge dolt pr6venir tout conflit d'int6rat >> ; le juge doit s’abstenir de
toute activit6 incompatible avec ses fonctions du juge municipal >> ; < dans son
comportement public, le juge doit faire preuve de r6serve, de courtoisie et de
s6r6nit6 >>. Voilh autant de pr6cieux pr6ceptes qui indiquent la voie A suivre.
Ceux qui voient d’un mauvais oeil le cumul de la charge de juge et de
l’exercice de la profession d’avocat estiment que cela temit l’image de la magis-
trature dans la mesure o i elle est perque comme moins ind6pendante. I1 y a la,
A notre avis, une erreur de perspective. L’ind6pendance conceme les rapports
87L.R.Q. c. C-24.
1991]
JUSTICE MUNICIPALE
entre l’institution judiciaire et les pouvoirs 16gislatif et exdcutif de l’ttat88. Elle
ne conceme pas les rapports entre le juge et les justiciables ; ces rapports sont
r6gis par les r~gles de r6cusation pr6vues par le droit judiciaire et le droit admi-
nistratif; ils sont aussi r6gis par le code de d6ontologiejudiciaire de 1982 et 6vi-
demment la Loi 141. Ii est alors question essentiellement de l’exigence d’impar-
tialit6, exigence 6galement constitutionnalis6e par les articles 11 et 7 de la
Charte canadienne.
C’est sous l’angle de l’impartialit6 qu’il faut envisager la question du
cumul. Ainsi la crainte raisonnable de pr6jug6 ou de partialit6 vient du fait que
le juge municipal risque d’avoir a juger ses propres clients ou d’avoir comme
clients ses propres justiciables. On voit bien qu’il s’agit lh d’une d6licate ques-
tion, mais qui conceme l’impartialit6, et non l’ind6pendance.
Le juge Le Dain n’a abord6 qu’indirectement la question des activit6s
extra-judiciaires des juges en parlant de la perception qu’en ont les justiciables
au regard de l’id6al d’ind6pendance g. Selon le juge Viens dans l’arr~t Lippg de
juin 1989, et ceux qui prdtendent que le cumul est en soi contraire A 1’exigence
d’impartialit6 et d’ind6pendance, il suffit que naisse dans l’esprit de la personne
raisonnable un moindre doute. Or, n’est-il pas possible d’appliquer ce doute h
presque tous les juges professionnels ? Un juge, bien que permanent, est tou-
jours susceptible de d6missioner de telle sorte qu’il rend la justice a des justi-
ciables susceptibles d’6tre ses clients potentiels. Un juge qui a eu une pratique
active n’est-il pas quotidiennement en pr6sence d’avocats avec qui il a pu se
confronter, lui-meme ou ses associ6s. Certains juges ont pu avoir une activit6
politique de telle sorte qu’ils sont appelds h rendre la justice h leur anciens 6Iec-
teurs ou partisans ou adversaires. L’idde de crainte raisonnable de partialit6
r6elle ou appr6hend6e v6hicul6e par le juge Viens est excessive et ne correspond
pas a l’6tat du droit suivant la jurisprudence dominante.
De plus, il faut que la crainte de pr6jug6 soit << raisonnable >, ce qui exclut
les soupgons plus ou moins fantaisistes : la jurisprudence ne retient que le < real
apprehension of bias >>. Ainsi par exemple la Cour supreme dans le c6l5bre arret
Committee for Justice and Liberty a conclu qu’il y avait crainte raisonnable de
partialit6 non pas parce que le pr6sident de l’Office nationale de l’6nergie avait
6t6 au service de l’une des parties au litige, mais parce qu’il avait ant6rieure-
ment 6t6 personnellement impliqu6 dans l’affaire qu’il 6tait appel6 h trancher
comme pr6sident du tribunal ; le juge en chef Laskin pr6cise que < sur une ques-
tion de crainte raisonnable de partialit6, il faut examiner la mati~re et le degr6
de participation >90. C’est ce crit~re de la nature et du degr6 d’implication dans
8 8Supra, note 23 h la p. 685.
89Ibid. a la p. 692.
9Committee for Justice and Liberty c. National Energy Board, [1978] 1 R.C.S. 369, 68 D.L.R.
(3rd) 716 [ci-apr s Committee for Justice and Liberty, cit6 aux R.C.S.].
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 36
une affaire donn6e qu’il faut appliquer au juge municipal tout comme aux autres
juges de meme qu’aux membres des tribunaux administratifs. Dans Valente, le
juge Le Dain le rappelle d’ailleurs : 1 l’impartialit6 d6signe un 6tat d’esprit ou
une attitude du tribunal vis-a-vis du point en litige ou des parties dans une ins-
tance donnie >>9. Or, la Loi 85 et la Loi 141 6num~rent la plupart de ces situa-
tions susceptibles de faire naitre une crainte raisonnable de partialit6. En cela
elles rejoignent l’article 334 du Code de procedure civile relatif
la r6cusation
du juge ainsi que l’ensemble des r~gles d6gag6es par la jurisprudence.
L’article 37 de la Loi 141 constitue un choix politique qui se fonde sur le
< pragmatisme >> auquel fait allusion la Cour supreme dans 1’arret Jones92. La
Charte n’est pas venu tout chambarder les traditions et usages. La pratique
imm6moriale de la fonction judiciaire A temps partiel par des avocats n’a jamais
6t6 perque comme contraire A ce que la Cour supreme appelle :
les 616ments essentiels d’un syst~me d’administration de la justice fond6 sur la foi
en la dignit6 et ]a valeur de la personne humaine et en la primaut6 du droit93.
VI. Le d~nominateur commun de I’ind6pendance
On peut se demander s’il n’y a pas un d6nominateur commun h toutes les
conceptions de l’ind6pendance, quel que soit leur r6gime. Le juge Le Dain
semble y r6pondre ainsi :
La norme de l’ind6pendance judiciaire, pour les fins de l’alin6a 1 ld), ne peut 8tre
l’uniformit6 des dispositions. Ce doit n6cessairement etre une norme qui refl~te ce
qui est commun aux diverses conceptions des conditions essentielles de l’ind~pen-
dance judiciaire au Canada ou ce qui est au centre de ces conceptions 94.
Le juge Le Dain se contente d’indiquer la norme qui est commune ou le
tronc commun qu’on retrouve non seulement sous l’alin6a 11 (d) de la Charte
canadienne mais aussi au centre des conceptions se rattachant A notre r6gime
constitutionnel. Cela veut dire, par exemple, que les cours civiles non assujetties
h l’alinda 11 (d) de la Charte canadienne ne peuvent 8tre moins ind6pendantes
que les cours criminelles, parce que la Constitution les assujettit h cette norme
commune, A ce tronc commun.
On peut par ailleurs se demander si ce d6nominateur commun, ce tronc
commun, est le meme selon l’article 23 de la Charte qu6b~coise, et 4 certains
6gards selon l’article 7 de la Charte canadienne, dispositions susceptibles de
91Supra, note 23 t la p. 685.
92Supra, note 74 A la p. 304.
93Renvoi sur la B.C. Motor Vehicle Act, [1985] 2 R.C.S. 486 4 la p. 512, 24 D.L.R. (4th) 536
94Supra, note 23 A la p. 694.
(M. le juge Lamer).
1991]
JUSTICE MUNICIPALE
s’appliquer aux cours municipales comme aux autres cours ainsi qu’aux tribu-
naux administratifs.
Dans Valois c. Universal Spa9″ le juge Lebel de la Cour d’appel 6voque
l’ide que la Charte qu6b6coise vise principalement l’ind6pendance d’adjudica-
confondre la notion d’ind6-
tion. D’autres juges de la Cour sup6rieure, port6s
pendance et d’impartialit6, semblent ne pas voir de diffdrence de port6e entre le
l’alin6a 11(d) de la Charte canadienne et le meme
terme ind6pendance utilis6
terme utilis6 h l’article 23 de la Charte qudb~coise96. Par contre le juge Rioux,
dans une affaire concemant un tribunal administratif, en l’occurrence un conseil
de discipline sous le Code des professions97, s’exprime ainsi :
On doit conclure que l’article 23 de la Charte qu6b6coise a codifi6, d’une
faon lapidaire et en l’6tendant h tous les organismes quasi judiciaires ainsi qu’aux
coroners et commissaires enqu~teurs, les r~gles d’indpendance et d’impartialit6
que la jurisprudence avait 61abor6es au fil des annees.
A notre avis, l’article 23 n’a pas chambard6 le droit public qu6b6cois en
ne rendant possible l’attribution de fonction judiciaire qu’h des < juges inamo-
vibles et enti~rement ind6pendants du pouvoir ex6cutif et pr6sentant toutes les
garanties qu'exige l'arrt Valente >9.
Le juge Mayrand, dans une affaire similaire, va dans le m6me sens:
L’accent est mis plut6t sur l’audition que sur la constitution de l’organisme
qui entend l’audition, car en incluant dans le mot < tribunal >>, h son article 56, une
personne ou un organisme exergant des fonctions quasi judiciaires, le l6gislateur
n’a certes pas cherch6 t ce que chaque personne ou organisme exergant des fonc-
tions uasi judiciaires rencontrent les exigences d’un tribunal r6guli~rement cons-
titue
A l’article 23, le 16gislateur vise, t cause de l’article 56 de la Charte qu6-
b6coise, les cours de justice, les tribunaux administratifs, les organismes exer-
gant des fonctions quasijudiciaires, les commissions d’enqu&e. Comment
pourrait-on par exemple, appliquer les exigences d’inamovibilit6 ou de s6curit6
fmanci~re t des arbitres de griefs agissant sous le Code du travail; comment
pourrait-on les appliquer h des comit6s de r6vision compos6s de fonctionnaires
de la C.S.S.T., A des comit6s de discipline carc6rale sur la Loi sur les itablis-
sements de probation et de ddtention; que signifierait l’ind6pendance d’une
commission d’enquete… ?
95[1984] R.J.Q. 296 (C.A.).
96Voir M. le juge Bienvenue, supra, note 52 et M. le juge Cliche, supra, note 52.
97L.R.Q. c. C-26.
98Coffin c. Bolduc, supra, note 53 / la p. 1312.
991bid. k la p. 1313 ; voir aussi l’arrt Service Asbestos Canadien, supra, note 53.
UNantais c. Bolduc, supra, note 53 A la p. 2468.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 36
La question de l’application de l’ensemble de l’article 11 de la Charte
canadienne aux cours municipales est susceptible de soulever une controverse,
bien que la Cour supreme ait 6t6 assez claire dans l’arr~t R. c. Wigglesworth1 .
Cet article peut etre invoqu6 par les personnes poursuivies si les procedures
sont, de par leur nature m~me, des proc6dures criminelles ou si la peine invo-
qu6e comporte l’imposition de v6ritables cons6quences p6nales.
Qu’en est-il de l’article 7 de la Charte canadienne qui protege le droit 4 la
vie, h la s6curit6, h la libert6 contre toute atteinte en non-conformit6 avec les
principes de justice fondamentale ?”0 Jusqu’ici l’article 7 a 6t6 invoqu6 surtout
pour soulever l’impartialit6 d’un tribunal administratif, et plus rarement l’ind6-
pendance comme telle0 3. Or on relive dans une affaire r6cente, entendue par la
Cour f6d6rale04, beaucoup de confusion i cet 6gard entre les concepts d’impar-
tialit6 et d’ind~pendance.
Dans cette affaire, le requ~rant pr6tendait qu’il y avait violation de la jus-
tice fondamentale parce que certains membres de la Commission d’appel de
l’immigration 6taient menac6s de voir leur mandat 6court6 ou non renouvel6 du
fait que le Projet de loi C-55, A 1’6tude devant la Chambre des communes, ne
pr6voyait pas express~ment le renouvellement ou la reconduction de leur man-
dat par le gouvernement. La Cour f6drale de premiere instance souligna qu’il
faut distinguer la question de l’ind6pendance de celle de l’impartialit6. Cepen-
dant, la juge Reed, estima que le Projet de loi C-55 menagait la s~curit6 finan-
ci~re des juges administratifs en poste, ce qui a pour effet de cr6er une crainte
raisonnable de pr6jug6 (reasonable apprehension of bias). La Cour f6d6rale
d’appel renversa ce jugement en insistant sur le fait qu’il n’y avait pas lieu de
craindre que les membres de la Commission soient pr6jug6s du simple fait
qu’un projet de loi 6tait 6tudi6 par la Chambre.
A notre avis, le coeur du d6bat dans cette affaire portait sur une question
d’ind6pendance des juges administratifs par rapport au pouvoir ex6cutif. C’6tait
une question d’inamovibilit6 et de s6curit6 fmanci~re menac6es par une poli-
tique gouvemementale qui s’exprimait par un projet de loi. La Cour f~d6rale a
rat6 une occasion de se poser la question importante de savoir si la justice fon-
damentale de l’article 7 de la Charte canadienne englobe l’ind6pendance ou
uniquement l’impartialit6. Si l’article 7 couvre l’ind6pendance, se pose alors la
d6licate question des courts mandats ou des menaces d’6courtement de mandats.
101[1987] 2 R.C.S. 541, [1988] 1 W.W.R. 193; voir dgalement R. c. Schubley, [1990] 1 R.C.S.
3, Mine le juge McLachlin.
’02Sur l’ensemble de l’art. 7, voir P. Garant, << Droits fondamentaux et justice fondamentale >,
dans G.-A. Baudouin et E. Ratushny, 6d., Charte canadienne des droits et libertes, 2e dd., Mon-
tr6al, Wilson et Lafleur, 1989 au c. 10.
l 3Supra, note 53.
104Sethi c. Min. emploi et immigration, supra, note 53 ; voir aussi MacBain c. Lederman, [1985]
1 C.F. 856, 22 D.L.R. (4th) 119 (C.A.).
19911
JUSTICE MUNICIPALE
En l’esp~ce, sur les 49 membres du tribunal, 33 avalent un court mandat de deux
ans; de toute fagon, les 49 membres, dont trois avaient l’inamovibilit6 et douze
un mandat de dix ans, 6taient tous mis h pied dos l’entrde en vigueur de la nou-
velle loi. I1 s’agissait lh manifestement d’une question relative 4 l’ind~pendance,
comme l’a abord6 amplement le Rapport Ouellette sur la rdforme des tribunaux
administratifs au Quebec’05 .
L’ind~pendance judiciaire devrait, au plan constitutionnel, ne concemer
que les cours de justice et non les tribunaux administratifs qui peuvent avoir une
autre forme d’ind~pendance par rapport notamment au pouvoir exdcutif; mais
il ne s’agit pas de l’ind6pendance judiciaire au sens strict. I en rdsulte qu’un tri-
bunal administratif, parce qu’il n’est pas investi de l’inddpendance judiciaire au
sens strict, ne doit pas exercer des attributions criminelles ou p6nales. I1 ne
devrait pas non plus statuer sur la constitutionnalit6 des lois.
Dans l’arrat Beauregard, la Cour supreme, sous la plume du juge en chef
Dickson, ajoutera expressdment:
Dans le contexte du prdsent pourvoi, il faut d~clarer que l’indtpendance des
juges des cours sup~rieures r6side essentiellement dans le fait qu’ils doivent 6tre
compltement libres de toute ing6rence arbitraire tant de la part du pouvoir ex&
cutif que de la 16gislaturel 6.
Lorsque la Cour, dans Beauregard, a considdr6 la Charte comme l’une des
trois sources de l’ind~pendance constitutionnelle, a-t-elle envisag6 que ce con-
cept d’ind6pendance risque d’avoir deux significations bien diff6rentes suivant
qu’il s’agisse de la Loi constitutionnelle de 1867 ou de l’alinta 11(d) de la
Charte ? De la m~me fagon, pourrait-on avancer que le concept d’ind~pendance
aura une autre signification lorsqu’on le reliera aux principes de la justice fon-
damentale de l’article 7 ? Le m~me concept d’ind~pendance aura-t-il une autre
signification selon l’article 23 de la Charte qu~b~coise ?
Strictement, le propos de la Cour supreme dans Valente, h la suite de la
Cour d’appel d’Ontario, n’est pas de dtfinir le principe d’inddpendance consti-
tutionnelle judiciaire, mais de pr~ciser que l’exigence d’ind~pendance au sens
de l’alin~a 11 (d) s’inspire de la r~gle de l’apprthension raisonnable de partialit6
et consiste h se demander si dans l’esprit de la personne raisonnable il y a appre-
hension raisonnable de dtpendance.
Au surplus, cette personne raisonnable h laquelle on se rdfere n’est pas la
m~me dans les deux cas : dans le cas de la crainte raisonnable de partialit6, il
s’agit de la personne raisonnablement bien informte suivant le crit~re d6velopp6
par la Cour dans Committee for justice and liberty, sous la plume du juge
105Supra, note 22.
106Supra, note 16 A Ia p. 75.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 36
Laskin 1″7. En revanche, dans le cas de la crainte raisonnable de d6pendance, il
s’agit << d'une personne bien renseign6e qui 6tudierait la question en profondeur,
de fagon r6aliste et pratique >>18. Dans Valente, il s’agit <' d'une personne raison-
nable, inform6e des dispositions 16gislatives pertinentes, de leur historique et
des traditions les entourant, apr~s avoir envisag6 la question de fagon r6aliste et
pratique >M ; le juge Le Dain adopte ainsi les propos du juge de Grandpr6 dis-
sident dans Committee for justice and liberty”.
Le juge Le Dain a trait6 l’ind6pendance de l’alin6a 11(d) comme s’il
s’agissait d’une exigence impos6e en faveur de l’accus6, alors que 1’ind6pen-
dance dont i est question dans l’ensemble de la Constitution et dont il est ques-
tion dans l’arr&t Beauregard, est une exigence de port6e plus g~n6rale destin6e
A prot6ger le pouvoir judiciaire, c’est-A-dire la magistrature et les juges, contre
le pouvoir 16gislatif et le pouvoir ex~cutif, dans l’int6r& de l’quilibre qui est
la c16 de vofite de notre 6difice constitutionnel.
Toutefois le juge Le Dain est incapable de ne pas s’aligner A certains
6gards sur les donn6es objectives qui servent de fondement h l’ind6pendance
judiciaire traditionnelle, du moins quant aux normes objectives minimales qui
font qu’un tribunal est ind6pendant. Il en r6sulte une confusion relev6e avec h
propos par Ian Greene dans son r6cent article”‘.
Dans Beauregard la Cour, en sa majorit6, se dit d’accord avec
‘arrt
Valente, mais elle va plus loin:
En r6sum6, l’histoire de la Constitution du Canada et le droit constitutionnel
canadien actuel 6tablissent clairement les racines profondes, la vitalit6 et le carac-
t~re vibrant contemporains du principe de l’ind6pendance judiciaire au Canada. Le
r6le des tribunaux en tant qu’arbitres des litiges, interpr~tes du droit et d6fenseurs
de la Constitution exige qu’ils soient compl~tement sdpards, sur le plan des pou-
voirs et des fonctions, de tous les autres participants au syst~me judiciaire H2
Puis le juge Dickson ajoute:
Je mets l’accent sur le mot tous >> dans la phrase prdc~dente parce que, bien que
l’ind6pendance judiciaire soit habituellement 6tudi~e et analys6e en fonction du
rapport qui existe entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir ex~cutif, dans le pr6sent
pourvoi le rapport pertinent est celui qui existe entre le pouvoirjudiciaire et le Par-
lement 113.
‘0Supra, note 90.
l081bid. a la p. 394, M. le juge de Grandpr6.
’09Supra, note 23 A ]a p. 684 (citant avec approbation M. le juge Howland).
00n peut se demander si le juge Le Dain l’a fait intentionnellement ou s’il a apport6 A la dis-
tinction une attention distraite pour signifier qu’on ne devait pas insister sur la difference entre les
propos du juge Laskin et ceux du juge de Grandpr6.
“‘Supra, note 18
“2Supra, note 16 A ]a p. 73.
113Ibid.
la p. 190 et s.
1991]
JUSTICE MUNICIPALE
Faut-il alors faire une relecture de l’arr& Valente h la lumire de l’arrt
Beauregard ? Nous le croyons, afo d’en arriver A une notion coh6rente et uni-
voque de l’ind6pendance judiciaire pour des fins constitutionnelles. C’est
notre avis ce que fait la Cour supreme dans son r6cent arr~t MacKeigan du 4
octobre 1989″‘.
Si l’ind6pendance judiciaire est une notion constitutionnelle, elle devrait
s’appliquer de fagon univoque A toutes les cours de justice, depuis la cour muni-
cipale jusqu’
la Cour supreme. Toutes les cours de justice devraient avoir le
m~me degr6 minimal d’ind6pendance < qui reflte ce qui est commun aux
diverses conceptions des conditions essentielles de l'ind6pendance judiciaire au
Canada >>1. I1 doit y avoir uniformit6 h ce niveau. A cet 6gard, le 16gislateur
qu6b6cois est dans la bonne voie en alignant le statut des juges municipaux sur
ceux de la Cour du Qu6bec.
VII. L’exigence constitutionnelle d’impartialit6
La Cour d’appel du Qu6bec vient de confirmer majoritairement le 13 sep-
tembre 1990 les trois derniers jugements de la Cour sup6rieure, en insistant sur
l’ide que <1'examen de la situation se fait
l'aide du crit~re de l'impression
ou de la perception de la personne bien renseign6e >>116 ; c’est cette derniere qui
appr6cie s’il est < raisonnable de croire que le juge n'agira pas avec impartia-
lit >>17. Or c’est l’existence m~me d’un juge h temps partiel qui suffit
lui faire
< craindre que ce juge puisse se trouver dans une situation conflictuelle 1'empe-
chant de rendre justice de facon impartiale >>8. Le juge Proulx qualifie alors
l’appr6hension raisonnable de partialit6 de < structurelle >> en ce sens qu’elle est
reli6e au statut du juge.
Le juge Proulx ajoute que puisqu’il s’agit d’une question d’impression ou
de perception, la personne raisonnable ne peut 8tre rassur6e du seul fait que le
juge puisse se r6cuser : il y a < pr6sence d'un conflit d'intr& potentiel >>”g. La
personne raisonnable n’est pas assur6e qu’un juge a temps partiel:
avocat hier et avocat demain et juge le surlendemain peut donner la pleine mesure
de justice […] Cet avocat-juge oeuvre dans plusieurs milieux, partage son temps
entre la Cour et ses clients et ainsi il est plus susceptible qu’un juge plein temps
de favoriser ou de nuire A ses adversaires d’hier 2.
juge McLachlin.
Ia p. 694.
114MacKeigan c. Hickman, [1989] 2 R.C.S. 796 aux pp. 825-28, 61 D.L.R. (4th) 688, Mme le
’15Valente, supra, note 23
116Supra, note 78
117lbid.
118Ibid. a la p. 2215.
1191bid. a la p. 2218.
120Ibid.
Ta p. 2213, M. le juge Proulx.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 36
I1 ne convient pas de moduler les exigences constitutionnelles suivant la
hi6rarchie des tribunaux, du moins pour les tribunaux judiciaires ; quant aux tri-
bunaux administratifs, << les standards d'impartialit6 se situent a des niveaux dif-
f6rents )121
.
Ce qui est nouveau ici, suivant la majorit6 de la Cour, c'est cette ide
<< d'appr6hension raisonnable de partialit6 structurelle >>”. Cet aspect de l’im-
partialit6 doit etre consid6r6 << de fagon effective ou objective >>’23.
Le juge Proulx ajoute qu’il faut 6galement retenir l’ind~pendance indivi-
duelle du juge municipal << dans le d6tachement et A l'abri de toute intervention,
non seulement de 1'ex6cutif mais d'un particulier >>24. Le statut d’avocat-juge
<< laissera toujours entrevoir la possibilit6 raisonnable qu'il ne pourra pas tou-
jours agir avec la libert6 et le d6tachement requis >>”.
La Cour se demande enfm si l’atteinte A l’alin6a 11 (d) de la Charte cana-
dienne sejustifie au regard de 1’article 1. Si l’objectif 16gislatif est suffisamment
important, le juge Proulx consid~re qu’il est tr~s difficile de conclure qu’il y a
un lien rationnel entre le syst~me du juge a temps partiel et l’objectif ; et cela
meme si le syst~me a pr6valu depuis pros de cent ans, et si le l6gislateur, lors
de la r6forme de 1988-89, a r6affirn6 ce choix qui va dans la meme ligne que
plusieurs syst~mes 6trangers dont l’Angleterre et les Etats-Unis.
Enfm, appliquant le crit~re de l’atteinte minimale, la majorit6 conclut que
le droit h une audition devant un tribunal impartial est un des droits les plus
sacr6s, de telle sorte qu’une soci6t6 ne peut pas faire de compromis t cet 6gard.
Le juge Tourigny, dissidente, relive qu’il y a un lien tr~s 6troit entre Fin-
d6pendance et l’impartialit6 meme si ces notions sont distinctes. Toutefois,
lorsque la question d’impartialit6 est reli6e h l’ensemble d’un organisme, lors-
qu’elle a une dimension institutionnelle, collective ou syst6mique, ce sont les
composantes meme de l’ind6pendance judiciaire qu’il faut examiner. C’est la
structure m~me du tribunal, le mode de nomination de ses membres etc., qui
gdn~rent l’appr6hension de partialit6.
Comment peut-on d’un c6t6 affirmer que les juges municipaux sont struc-
turellement ind6pendants parce que sont respect6s les crit~res objectifs d6finis
par l’arr~t Valente, ce sur quoi les trois membres de la Cour s’entendent, et de
l’autre soutenir que des carences structurelles entralnent une apprehension de
partialit6 ?
la p. 2219.
Ia p. 2220.
121bid.
‘221bid.
1231bid.
124Ibid.
125Ibid.
1991]
JUSTICE MUNICIPALE
Ce concept d’impartialit6 structurelle ou syst6mique est un leurre car il
impliquerait qu’il y ait un lien n6cessaire entre la clientele de l’avocat-juge et
celle de la cour municipale; il se peut fort bien que l’avocat-juge ait toute sa
clientele en dehors des limites de la municipalit6. Quant aux conflits potentiels
entre l’avocat-juge et les avocats plaidant devant les cours, il faut rappeler que
dans 80 pourcent des affaires soumises a la cour municipale, les justiciables ne
sont pas repr6sent6s. Enfin, 1’exp6rience du syst~me d’avocat-juge n’a donn6
lieu qu’A de rarissimes cas de contestation au regard de l’impartialit6. C’est un
syst~me qui a toujours 6t6 perqu par la collectivit6 comme acceptable au regard
de l’id6al d’une justice simple, proche des justiciables.
Cette exigence d’impartialit6 constitutionnalis6e par l’alin6a 11(d) et l’ar-
ticle 7 de la Charte canadienne est diff6rente de l’exigence d’ind6pendance
constitutionnelle qui est avant tout d’ordre institutionnel. L’impartialit6 ne con-
ceme pas les rapports entre le pouvoir judiciaire et les autres pouvoirs dans
l’Etat mais les rapports entre le juge et les justiciables. L’ind6pendance repose
sur des crit6res objectifs, A savoir un certain nombre d’ingr6dients qui d6ter-
minent ces seuils minimaux d’inamovibilit6, d’indpendance financi~re et d’au-
tonomie administrative. L’impartialit6 au contraire repose sur des crit6res sub-
jectifs, A savoir la perception de la personne raisonnablement bien inform6e
d’un ensemble de situations factuelles donnant lieu h une crainte raisonnable de
partialit6.
Ainsi la question du cumul des fonctions judiciaires avec l’exercice de la
profession d’avocat conceme l’impartialit6 et non l’ind6pendance. k notre avis,
les crit~res traditionnels de la crainte raisonnable de partialit6, appliquables en
l’occurrence, n’excluent pas ce cumul. L’ensemble des dispositions de la Loi 85
et de Loi 141, le Code de diontologie des juges municipaux et les r6gles 61abo-
r6es par la jurisprudence suffisent A procurer un niveau acceptable d’impartia-
lit. Ce niveau n’a pas 6t6 modifi6 par l’av~nement des Chartes.
Note de l’auteur : la Cour supreme du Canada a infirm6 le jugement de la Cour
d’appel, sur le banc, le 5 d6cembre 1990. I1 faudra donc attendre les motifs
6crits avant de d6terminer quels arguments ont dt6 retenus par la Cour pour con-
clure A la constitutionnalit6 des cours municipales.
