BOOK REVIEWS
CHRONIQUE BIBLIOGRAPHIQUE
Patrice Garant. Droit administratf. Montr6al: Les Editions Yvon Blais,
1981. Pp. xxxvi, 1059 [49,50$] ; Denis Lemieux. Le contr~le judiciaire de
l’action gouvernementale. Montr6al: Centre d’6dition juridique, 1981. Pp.
xii, 449 [35$]; Gilles P6pin et Yves Ouellette. Principes de contentieux
administratif, 2e 6d. Montr6al: Les fEditions Yvon Blais, 1982. Pp. xvi, 666
[65$. Analys6s par Roderick A. Macdonald.*
La doctrine: source de droit administratif qu6b6cois ?
Introduction
1.— La dualit6 juridique qu~b~coise fait toujours l’objet de commentaires.’
Les auteurs s’efforcent de signaler que, contrairement au droit priv6, dont
les origines sont en majeure partie romanistes, 2 le droit public qu~b~cois
est plut~t d’inspiration anglaise. 3 Mais le cas du droit administratif est sin-
gulier, tant sur le plan des sources mat~rielles que sur le plan des sources
formelles. 4
Pour ce qui est de ses racines intellectuelles, techniques et m6thodo-
logiques, notre droit administratif participe A la tradition de la common
*Professeur-associ, Facult6 de droit, Universit6 McGill. Je liens & remercier M. Marc Bar-
beau, 6tudiant en quatri~me annie A la FacultE de droit de l’Universit6 McGill et les r6dacteurs
de la Revue de droit de McGill pour leur aide dans la preparation de ce travail.
Code civil du Bas-Canada (1980), pp. 1.
‘Voir notamment, Tancelin, < Introduction) in F Walton, Le domaine et l'interpritation du
2 0n a longtemps admis linfluence des principes de la common law en matire purement
civile : la libert6 testamentaire, la fiducie, le consensualisme dans le contrat de vente mobilire
et le principe de ou-dire ne sont que les plus remarquables empreintes du droit anglais. Voir
L. Baudouin, Le droit civil de la province de Quebec, modle vivant de droit compar6 (1953).
3Voir H. Brun et A. Tremblay, Droit constitutionnel (1982), c. 1.
4pour des tentatives d'aborder certains aspects de cette question, voir Npin, < L'absence de
pouvoir des organismes administratifs pour des motifs d'ordre constitutionnel: 'article 96 de
I'A.A.N.B. et la Charte canadienne des droits et libert~s ); Garant, <(La nouvelle justice na-
turelle: (devoir ((d'&juit& proc~durale >) Quelques probl~mes de mise en oeuvre ) ; Lemieux,
< Les erreurs de droit dans 1'exercice d'une comptence )> ; Crete, < Les probI~mes proc6duraux
engendr~s par la multiplicit8 de recours en r6vision judiciaire au Qu6bec )> ; in l’Institut ca-
nadien d’administration de la justice, Le contrale judiciaire des organismes administratifs (1983)
43 R. du B. 127, aux pp. 353, 409 et 519.
19841
BOOK REVIEWS
law, tout en s’int~grant, cependant, dans un syst~me juridique dont les
fondements sont civilistes. D’oA la problrmatique des sources mat~rielles
du droit administratif. Dans quelie mesure les r~gles, principes et concepts
du droit administratif qurb~cois trouvent-ils leurs origines dans rune ou
l’autre tradition ?
Ind6pendamment de cette question des sources matrrielles, il s’en pose
une seconde, A la fois plus th~orique et plus importante. La r~gle de droit
se manifeste sous plusieurs formes 6crites ou non –
lois, r glements, ju-
risprudence, coutume, doctrine. Le droit civil et la common law attachent
differentes valeurs A chacune de ces formes. D’oA la probl~matique des
sources formelles du droit administratif. Dans quelle mesure la doctrine,
une des formes sous laquelle se manifeste la r~gle de droit, pourrait-elle
constituer une source du droit administratif queb~cois ?
2.- On sait que les theories classiques du droit civil,s de la common law, 6
du droit administratif frangais, 7 et du droit administratif canadien 8 accor-
dent un rrle normatifngligeable A la doctrine. D’apr~s ces diverses theories
la doctrine n’est jamais une source premiere du droit: elle ne peut aspirer
qu’au statut de source secondaire ou explicative. 9
Cependant, vu la mixit6 du droit qu~b~cois, les auteurs de droit public
peuvent jouir d’une 6norme influence. Cette influence dacoulerait de trois
attributs inh~rents A notre droit administratif. En tant que droit jurispru-
dentiel, le droit administratif qu6b6cois se caract6rise par une certaine im-
mat~rialit6 et une certaine incoherence : le drveloppement de ses principes
et F’laboration d’une structure fondamentale doivent etre assures par les
5Voir par exemple, J. Carbonnier, Droit civil, 9e Ed. (1972), t. 1, i Ia p. 136; H., L. & J.
Mazeaud, LeCons de droit civil, 4c 6d. (1967), t. 2, no 99, A la p. 123 ; A. Weill & R Terr6, Droit
civil [:] Introduction g~ndrale, 4e Ed. (1979), no 229, A la p. 245.
Voir aussi D. Turp & J. Leavy, Sources et mtthodologie du droit queb~cois et canadien [:1
Notes et documents (1981), aux pp. 484-6 ; Azard, Le problme des sources du droit civil dans
la province de Quebec (1966) 44 R. du B. Can. 417, A la p. 430; Popovici, Dans quelle mesure
Ia jurisprudence et la doctrine sont-elles sources de droit au Quebec ? (1973) 8 R.J.T. 189 ; Jobin,
<(Les reactions de la doctrine i la creation du droit civil qu6b6cois par les juges : les debuts
d'une affaire de familIe)> in Association Henri Capitant, La reaction de la doctrine ‘i la creation
du droit par lesjuges (1980), t. 31, pp. 65.
6Voir par exemple, E. Patterson, Jurisprudence: Men and Ideas of the Law (1953), aux pp.
195-7 et 217-23; mais comparer R. Dias, Jurisprudence, 4e Ed. (1977), aux pp. 162-298.
7Voir par exemple, J. Rivero, Droit administratif, 9e Ed. (1980), no 68, A la p. 73.
sVoir Lemieux, <(Les reactions de la doctrine A la creation du droit par les juges en droit
administratif > in Association Henri Capitant, supra, note 5, pp. 540. Voir 6galement, H. Brun
& A. Tremblay, supra, note 3, A la p. 42.
911 faut noter, en revanche, que certains auteurs modernes soutiennent que la doctrine n’est
nullement <(source de droit)>. Voir J. Ghestin, Traite de droit civil (1977), L 1, no 227; P.
Fitzgerald, Salmond on Jurisprudence, 12e 6d. (1966), aux pp. 109-14.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 29
auteurs. Son origine anglaise soulve le probl~me de l’utilisation et de l’in-
t~gration de la jurisprudence et de la doctrine britanniques: les auteurs
doivent maintenir, par les voles de la traduction et de l’interpr6tation, le
lien entre le droit administratif qu6b6cois et certaines de ses plus importantes
origines intellectuelles. Parce qu’il est un droit en pleine 6volution, le droit
administratifrv~le souvent un manque de direction ou meme, de synth~se:
il s’en remet aux auteurs pour identifier de nouvelles orientations et en
d~noncer les mauvaises. Ne devrait-on pas done confier A la doctrine un
rfle plus grand que celui qu’y accordent les theories classiques ?
3.- Effectivement, quelques auteurs ont d~jA rempli la mission que la si-
tuation du droit administratif qu~bfcois les invitait A assumer, et cela depuis
trente ans. Les annes cinquante ont vu la publication des deux grands
articles de M. le juge LeDain, alors qu’il 6tait professeur de droit A l’Uni-
versit6 McGill: <(The Twilight of Judicial Control in the Province of Que-
bec >>10 et o The Supervisory Jurisdiction in Quebec >. Remarquable aussi,
quelque quinze ans plus tard, est l’oeuvre en deux volumes du professeur
Dussault, Trait de droit administratif canadien et qu~bcois.12 Les annfes
soixante-dix nous ont fourni en outre plusieurs ouvrages et collections des-
tin6s i un usage continu.13 Tous ces 6crits ont servi A lgitimer le sujet
comme mati~re distincte du droit constitutionnel et A d~gager ses grands
principes.
L’apparition soudaine en 1981 et 1982 de trois monographies, soit les
ouvrages de Garant, Droit administratif,14 Lemieux, Le contrOle judiciaire
de Faction gouvernementale 5 et la deuxi~me &dition des Principes de conten-
tieux administratif’6 de Ppin et Ouellette, marque un point tournant dans
1’6volution de la itt~rature juridique qu6b6coise. Elle indique de la part des
auteurs une preoccupation nouvelle d’articuler une th~orie g~n~rale du droit
10(1952) 1 McGill L.J. 1.
“(1957) 35 R. du B. Can. 788.
12R. Dussault, TraitM de droit administratif canadien et qu~becois (1974).
13Voir i titre d’exemple, R.-P. Barbe, 6d., Droit administratifcanadien et qugbecois (1969);
P Garant, 6d., Aspects du droit administratifanglo-canadien et qubcois (1979) ; R.-P. Barbe,
Les organismes quObcois de regulation des entreprises d’utilitg publique (1980); Dussault,
Garant, Ouellette & Npin, Les tribunaux administratifs au Quebec (1971) (Rapport du groupe
de travail, ministre de la Justice, Qu6bec) ; P Garant, La regie des services publics (1977); L.
Giroux, Aspects juridiques du r~glement du zonage (1979); P Kenniff, D. Carrier, P Garant
& P Lemieux, Le contrdle politique des tribunaux administratifs (1978); P Kenniff & P Ro-
bardet, La Commission municipale du Quebec (1978); A. Tremblay & R. Savoie, PrOcis de
droit municipal (1973); G. Ppin, Les tribunaux administratifs et la constitution (1969).
14P. Garant, Droit administratif (1981).
15D. Lemieux, Le contrdlejudiciaire de l’action gouvernementale (supplment et mise A jour
16G. P~pin & Y. Ouellette, Principes de contentieux administratif, 2e 6d. (1982).
publi~s en 1981).
1984]
CHRONIQUE BIBLIOGRAPHIQUE
administratif qu6b6cois et invite A analyser le contexte dans lequel elle se
situe.
Apr~s avoir fait le point sur la nature et sur le role de la doctrine en
droit administratif qu~b~cois, la pr6sente 6tude propose certains crit~res
d’6valuation pour ensuite les appliquer a chacun des trois ouvrages pr~eit6s.
I. La nature et le r6e de la doctrine
4.-i existe 6videmment autant de cat6gories de doctrine que de cat6gories
de lgislation,17 de jurisprudence, 18 ou de coutume. 19 I1 serait profitable,
donc, de commencer cette 6tude de la mission de la doctrine par un exercice
typologique. Pour ce faire, on pourrait utiliser le module fonctionnel de
Weill et Terr6, qui identifient trois sortes d’ouvrages : les <( ouvrages sco-
laires )>, les <( ouvrages de pratique >> et les << ouvrages de doctrine propre-
ment dits >>.20 Toutefois, nous avons choisi de proc6der au moyen d’une
typologie articul6e sur deux axes: celui de la forme et celui de l’objet de la
dissertation juridique.
5.– Si l’on caract6rise les publications selon la forme qu’eles prennent, on
constate qu’il y en a plusieurs cat6gories. Un tableau des diverses especes
d’ouvrages juridiques comprendra : les trait6s, ouvrages a la fois th~oriques
et pratiques qui exposent un vaste domaine du droit; les monographies,
publications ressemblant aux th~ses de doctorat oii une opinion quelconque
est soutenue; enfin, les ouvrages – manuels et precis –
pr6sent6s plut6t
en fonction des cours de droit, mais souvent plus analytiques que didactiques.
Une seconde cat6gorie de publications comprend les nombreux articles,
commentaires d’arrts et comptes rendus qui apparaissent r~guli~rement
dans les revues de droit. De moindre envergure, ces contributions s’av&ent
tout de meme importantes pour le juriste soucieux de saisir l’6tat du droit.
De plus, les revues juridiques permettent souvent aux auteurs d’avancer des
theses encore incompl~tes, qui ne rencontreraient pas les exigences de cer-
tamines maisons d’ dition.
170n peut distinguer tout d’abord les constitutions, les lois, les d~crets et arr~ts-en-conseil,
les rgl1ements, les directives et les ordonnances municipales, sans meme tenter une classifi-
cation des differentes espgces de lois proprement dites.
180n peut notamment mesurer le poids d’une decision selon sa source (Quebec, autres pro-
vinces du Canada, Etats-Unis, Royaume-Uni, etc.), selon le niveau hi6rarchique du tribunal
qui a rendu le jugement (cour infericure ou sup6ieure, tribunal de premiere instance on cour
d’appel), selon la nature des proc~d6s (procs, appel, pouvoir de surveillance, requate, action,
etc.) ou selon ses qualit~s propres.
190n distingue, par exemple, en droit anglais, entre les pratiques commerciales, l’usage, la
coutume ancienne, Ia coutume locale, etc., et, en droit civil, entre la coutume praeter legem et
la coutume contra legem.
20Voir supra, note 5, no 230, aux pp. 245-6.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 29
Le juriste constate aussi lapport grandissant des publications officieles
ou quasi-officielles. 21 D’abord, il faut mentionner les sources gouvernemen-
tales : rapports de commissions de r~forme du droit, de commissions royales
ou parlementaires, 6tudes 16gislatives, etc. On retrouve ensuite les rapports
des organismes administratifs proprement dits: par exemple, les rapports
annuels, les r~sultats d’enqu~tes et les documents de travail. Enfin, on doit
mentionner les 6tudes publi~es par les instituts priv~s tels que l’Institut
canadien de l’administration publique, l’Institut de recherches politiques,
l’Ontario Economic Council, le Conseil 6conomique du Canada et le Con-
ference Board of Canada.
I1 existe, en quatri~me lieu, plusieurs sortes de travaux juridiques par-
ticuli~rement r~pandus dans les syst~mes jurisprudentiels de common law.
D’une valeur analytique plut6t limit~e, ils s’en tiennent i rassembler et A
r~sumer la jurisprudence. Les digests sont des textes brefs charg6s de r6tf’-
rences; les abridgements r~sument des arrts sans les commenter et les
classent sous des <(mots clefs >> ; les citators signalent tous les endroits oci
un texte l~gislatif ou une affaire sont cites. Ce sont l
les dquivalents plus
syst~matis~s de nos Annuaires dejurisprudence du Quebec et de notre Index
Gagnon. Ces instruments de recherche, quoique d’une utilit6 ind6niable, ne
sont vraiment qu’une source de matre premiere, plut6t qu’une source
d’id~es et de commentaires.
Au terme de cette revue des dilferentes esp~ces d’ouvrage juridique, il
faut conclure que, formellement, presque tous –
les livres, les articles pu-
bli~s dans les revues juridiques et les rapports et 6tudes gouvernementaux
–
pourraient m6riter l’appellation de doctrine. Les citators, les digests et
les abridgements, qui ne rv~ent aucune originalit6 de conception ou d’ex6-
cution, et les 6tudes des organismes quasi-officiels, qui ressemblent plus aux
factums des avocats qu’aux travaux intellectuels, n’aspirent meme pas A
6tre qualifi6s d’ouvrages de doctrine au sens large oii l’entendent Weill et
Terr6.
6.- En plus de diffrencier les publications juridiques d’apr6s leurs carac-
t~res formels, on peut le faire selon leurs. objets. Ici, il est vrai, des crit6res
d’appr6ciation subjectifs entrent en ligne de compte. Au plus bas niveau,
on trouvera les 6crits qui ne sont, effectivement, que de simples recueils;
un peu plus haut, ces travaux oft les auteurs tentent d’imposer une certaine
organisation A la mati~re, sans plus; puis, les ouvrages ofi les auteurs font
de l6gers efforts d’analyse. Enfin, il y ales oeuvres qui pr6sentent les r6sultats
de recherches fondamentales et d’analyses sublimes.
21Voir par exemple, les ouvrages cit6s, supra, aux notes 3 et 4 et infra, note 36, dans Mac-
donald & Paskell-Mede, Annual Survey ofAdministrative Law (1981) 13 Ottawa L. Rev. 671,
aux pp. 677-8.
19841
BOOK REVIEWS
Bien qu’on ne saurait qualifier de doctrine les simples recueils de l&-
gislation et de jurisprudence, il n’est pas acquis que les autres genres d’ou-
vragejuridique ne sauraient 1’tre. Doit-on ainsi conclure que tout 6crit d’un
auteur participera n~cessairement A la < doctrine >> dans le meme sens que
tout jugement participe A la (jurisprudence >> ? On l’a d~ja prtendu.22 Doit-
on plut6t diflferencier la doctrine au sens large de la doctrine au sens strict,
r~servant 1’expression pour cette demi~re cat~gorie ?23
7.- Avant de choisir l’une de ces deux approches, il faut d’abord s’interroger
sur la mission de la doctrine dans un syst~me juridique. On peut identifier
au moins cinq fonctions de la doctrine. Elle doit, en premier lieu, 6laborer
une structure th~orique d’un domaine du droit. Rejetant la classification
traditionnelle, la doctrine puise dans la philosophie pour reformuler les ides
reques et leur imprimer une perspective plus universelle. I1 s’agit de sa
vocation thborique et synth~tique.
Elle dirige ensuite un regard critique sur les postulats du droit pour
6claircir les valeurs qui y sont refl&tes. Refusant de se laisser s~duire par
< ce qui est >>, elle se pr~occupe des pourquoi soulev~s par la mati~re brute.
On constate ici une vocation critique, normative et r~visionniste de la doctrine.
Troisi~mement, elle prend position vis-a-vis l’explication donn~e au
pass6 et s’interroge sur le droit A venir. Contestant la n~cessit6 du present,
elle spbcule sur 176volution juridique actuelle. On observe ici sa vocation
r~formatrice et programmatrice.
En quatri~me lieu, la doctrine sert simplement A exposer le droit actuel
d’une fagon cohbrente et syst~matique, et a justifier ou expliquer cette ac-
tualit6. Mais, m~me en rapportant M’tat du droit, elle est consciente que
toute discussion, toute explication, constitue une interpretation. Cette vo-
cation en est une d’organisation.
Enfin, la doctrine a pour mission d’int~grer les diverses sources du droit
clans un contexte social, soit de vWrifier refficacit6 de la norme juridique.
C’est l sa vocation sociologique et empirique.
Creation d’un cadre theorique, critique, prescription, organisation et
integration empirique: voila, selon nous, les cinq buts auxquels louvrage
juridique doit aspirer s’il se veut doctrine, et s’il veut alors remplir meme
22Voir pour un exemple de cette opinion, la definition donnie par Dalloz, Repertoire de droit
civil, 2e dd., t. 3, vbo < Doctrine >, no 1 :
23Voir en ce sens, Groupe consultatif sur la recherche et les 6tudes en droit, Le droit et le
savoir (1983) (Rapport au Conseil de recherches en sciences humaines du Canada).
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 29
le r6le suppl6tif qui lui est attribu6 par la conception classique des sources
de droit.24
8.- On doit donc d’abord apprcier un ouvrage juridique en fonction de
ces attributs, tout en respectant les objectifs poursuivis par l’auteur lui-
meme. II s’ensuit que pour m~riter le qualificatif de doctrine, une 6tude doit
8tre plus qu’une description des textes de loi, plus qu’une compilation ju-
risprudentielle, plus que des renvois de page en page aux autres sources de
commentaires. Pour devenir doctrine un ouvrage doit se distinguer par sa
contribution critique, analytique et synthdtique A la littbrature juridique. Ce
sont ces qualit~s qui lui permettront de se rendre utile au l~gislateur ou au
tribunal en quete de nouvelles solutions et de presenter, tant A l’6tudiant
qu’au praticien, la r~ponse immediate, aussi bien que mediate et sublime,
aux questions soulev~es dans l’apprentissage et la pratique du droit.25 Par
consbquent, la forme et la prbsentation d’une 6tude importent peu: les
articles prbcit~s du professeur LeDain sont doctrine; les manuels de cours
ne le sont certainement pas.
En droit administratif, le trait caract~ristique de la doctrine sera pr6-
cisbment son examen rigoureux et inspir6 des institutions et des r~gles ju-
ridiques: <(Sans son effort de syst6matisation, il n'y aurait, au lieu d'un
droit administratif constitu6 en discipline intelligible, qu'une juxtaposition
de textes et de d6cisions d6nu~e de coherence, et partant inassimilable et
priv~e d'efficacit6 >>.26 Plus que dans tout autre domaine, exception faite du
droit constitutionnel, l’6tude des institutions et des procbdures est centrale
au droit administratif; plus que dans tout autre domaine, la cr6ativit6 in-
tellectuelle exige, en droit administratif, une comprehension des formes et
des limites des institutions et des procedures.
9.- Lorsque l’ouvrage juridique rrpond aux crit~res permettant de le qua-
lifier de doctrine, peut-on conclure que par son action sur les lgislateurs,
les tribunaux et les praticiens elle devient elle-meme source de droit et,
notamment, du droit administratif? Il est 6vident que le rrle de la doctrine
est fonction du domaine du droit 6tudi6. C’est donc dire que la nature d’une
6tude juridique varie selon que son sujet est codifi6 ou non; selon qu’il est
statutaire ou jurisprudentiel; selon qu’il est du droit public ou du droit
priv6.27
et juger le droit. Voir supra, note 7, no 68, aux pp. 73-4.
24Rivero n’identifie que trois fonctions de la doctrine: organiser le droit, divulguer le droit
25Voir Twining, Is Your Textbook Really Necessary ? (1970) 11 J. Soc. P.T.L 81.
26Voir Rivero, supra, note 7, no 68, i la p. 74.
27Voir les observations de Jobin, supra, note 5, nos 1-4, 20-1, et ceIles de Lemieux, supra,
note 8, aux pp. 540-1.
1984]
CHRONIQUE BIBLIOGRAPHIQUE
Dans tous les syst~mes juridiques occidentaux, pour ce qui en est du
droit 6tatique, il existe deux principales expressions du droit: la r~gle 6crite
(la loi) et la r~gle non-6crite (la coutume et les grands principes). Les thories
classiques admettent que la jurisprudence n’est pas elle-meme une source
brute du droit, mais plut6t le reflet de ces autres sources. La doctrine, elle
aussi, reflfte le droit existant. Cependant, puisque la norme est mieux trans-
mise par 6crit, on dit souvent de la jurisprudence que lorsqu’elle consacre
la coutume ou une interpretation particulire d’une r~gle 6erite, elle devient
source du droit. C’est ainsi qu’on est port6 a la qualifier de vritable source
du droit; elle concr6tise la norme juridique dans un cas particulier.
La vocation des auteurs est tout autre. Ils doivent harmoniser les dif-
ferentes sources de droit, les critiquer ou les justifier, et les expliquer. Selon
qu’il traitera d’un code, d’une loi ou d’un r~glement, de la coutume pure,
ou de la coutume d6ji consacr~e par la jurisprudence, chaque ouvrage sera
construit d’une fagon particulire. Tout comme la jurisprudence, la doctrine
est un reflet 6crit du droit. Tout comme la jurisprudence, elle tend A se faire
source du droit, en ent~rinant certaines interpr6tations, en en d6nongant
d’autres, ainsi qu’en commentant la coutume et la jurisprudence. Et, tout
comme la jurisprudence, sa nature et son importance peuvent varier selon
la forme et ‘6tat du droit qu’elle commente. L’&ude qui va au-delA de cette
fonction de rapporteur deviendra, par le fait m6me, source du droit ad-
ministratif; sinon, elle restera un simple raccourci pour la recherche de
quelque mati~re premiere.
H. Les trois ouvrages vus dans rensemble
10.- Une fois les traits caract6ristiques de la doctrine d6gag6s, il reste A
6valuer dans quelle mesure les trois ouvrages r~pondent aux exigences for-
mul~es. C’est A dire: peut-on conclure que ces premiers efforts, sous forme
monographique, A 61aborer la th~orie g6n~rale soit du droit administratif,
soit du contentieux administratif, sont vraiment doctrine ? Une analyse de
leurs attributs communs permettra d’abord de bien cerner la condition de
la dissertation juridique en droit administratif qu6b~cois.
11.- Tous s’accordent pour dire que le droit administratif est en 6tat d’hy-
pertrophie. On s’6tonne, donc, de constater une similarit6 frappante entre
ces textes. Abstraction faite des quelques divergences quant au choix des
mati~res retenues par chacun des auteurs, tous prbnent clairement une mme
conception du domaine du droit administratif. Est-il permis de se demander
comment quatre auteurs, experts sur le sujet, peuvent s’entendre quant a
ses limites et quant ;! son contenu ? La synth~se n’existe pas d’elle-meme ;
elle r~sulte d’une activit6 intellectuelle, d’une idiosyncrasie. Le droit ad-
ministratif n’est sfirement pas si statique et si peu d6velopp6 que son 6tude
ne puisse s’engager dans de nouvelles perspectives.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 29
La tension intellectuelle entre ceux qui suivent ola these tradition-
nelle> et ceux qui optent pour <( la ou les theses modernes > a provoqu6
d’importants drveloppements en droit europren (voir les d6bats entre Pla-
niol et G6ny, et entre Dicey et Jennings), mais semble absente dans la
doctrine administrative qu6b6coise. On sait pourtant que cette dialectique
est 6ternelle dans tous les domaines du savoir ; son absence devrait soulever
des questions fondamentales. Le plan de chacun des ouvrages se rapproche
de l’une des varirtrs du module anglais: Garant est A l’image de Wade, 28
Lemieux est le reflet de deSmith, 29 Griffiths et Street trouvent 6cho, dans
une large mesure, chez Prpin et Ouellette. 30 Doit-on conclure que le syst~me
qu~brcois de droit administratif est identique A celui de l’Angleterre ?
12.- Un deuxi~me trait commun A tous ces ouvrages est leur orientation
descriptive et professionnelle. Destin6 A l’usage de l’avocat et de l’6tudiant
en droit, chacun se garde d’61aborer une th6orie de l’Etat dans laquelle les
grandes forces de Faction gouvernementale seraient situ~es. II n’y est fait
mention nulle part des fondements de l’intervention administrative dans
plusieurs secteurs 6conomiques et sociaux – phrnom~ne d’importance ac-
crue au Quebec depuis 1960 et, surtout, depuis 1976.31 Par exemple, on
cherche vainement une discussion portant sur la r6duction du champ du
droit civil par les r6gimes extraordinaires de r6glementation, sur les sub-
ventions directes et indirectes accord6es aux individus et aux corporations,
sur la multiplication des socirtrs de la Couronne ou sur la proliferation de
textes r~glementaires exorbitants du r6gime statutaire. Tousles auteurs pren-
nent pour acquise la n6cessit6 de l’exercice du pouvoir 6tatique et se limitent
i un expos6 de certaines de ses formes.
Aussi, se fait remarquer par son absence, toute reformulation des limites
de la primaut6 du droit; du champ appropri6 de la r6glementation impos~e
par opposition A l’auto-r6glementation; du domaine de la technique l6gis-
lative par opposition A l’61aboration de r~gles par voies jurisprudentielles,
du rrle que devrait jouer l’ttat dans les secteurs 6conomique, familial et
professionnel. 32
28Administrative Law, 5e 6d. (1982).
29Voir J. Evans, Judicial Review of Administrative Action, 4c 6d. (1980).
30Voir The Principles of Administrative Law, 5e 6d. (1983).
31Cela surprend, vu les nombreuses prises de position publiques des auteurs. Voir par exem-
pie, les remarques de Garant dans J.C. Rivard, <( D66gislation : la r~gle de droit en p6ril > in
Congrs 83: Et si nul n’ignorait la loi. .. , A ]a p. 2, cahier suppl6mentaire du 15 Barreau 83
(no 6-7).
32Ainsi, sauf quelques braves remarques dans les introductions des ouvrages, il n’est pas
discut6 dans Conseil 6conomique du Canada, Reforming Regulation (1981); Commission de
rrforme du droit du Canada, Les organismes administratifs autonomes (1980); Commission
de rrforme du droit du Canada, Conseil sur l’administration publique (1980); Institut de re-
cherches politiques, Studies on Regulation in Canada (1978).
1984]
BOOK REVIEWS
13.- Le lecteur constate aussi que la vocation de chaque monographie
consiste principalement A rapporter et A compiler les arrts, sans en examiner
les pr6misses ni tenter de les concilier.33 On serait port6 A croire non seu-
lement que la structure du droit administratif est parfaite, mais aussi que
sa technique est coh6rente et sa substance sans reproche. I1 semblerait qu’au-
cune d6cision n’est mal fond6e et que le contentieux administratifbrille par
sa perfection. Selon cette conception de l’ouvrage juridique, la tache de
l’auteur serait 6puis6e par ‘expos6 de cette < r6alit6 >.
De plus, tous les auteurs semblent pr6sumer la clart6 et l’objectivit6 des
,
termes raisonnable
,
r6glement
angulaires de l’difice administratif au Qu6bec. Loin de critiquer l’incoh6-
rence des notions de < comp6tence > et d’X< erreur de droit >, les ouvrages
consacrent ces termes ambigus dans la d6finition meme du sujet 6tudi6.34
14.- Quatri6mement, les auteurs semblent tous accepter l’ideo1ogie sous-
les < lawyers'
tendant le principe de la primaut6 du droit selon Dicey -
values >, ou pr6jug6s du contentieux. 35 Ils s’engagent dans la perspective
que seuls les tribunaux de droit commun, en l’espce la Cour sup6rieure,
sont aptes a contr6ler les abus de pouvoir, les exc~s de comp6tence et les
vices de la procedure administrative.
, < acte quasi-judiciaire
, <6 quit6 procdurale
Malheureusement, on ne voit pas IA l'expression d'une th6orie de la
fonction judiciaire (n'est-il pas vrai que les tribunaux sont eux aussi des
organismes de l'tat ?), ou d'une th6orie de la proc6dure dans ses diverses
manifestations (n'est-il pas vrai que le processus contractuel se prate lui
aussi aux abus de proc6dure ?). On ne rencontre nulle part, non plus, de
d6veloppement sur le langage utilis6 dans l'attribution du pouvoir (n'est-il
pas vrai que le pouvoir d16gu6 en termes subjectifs est en soi un m6canisme
similaire A la clause privative ?). Est-ce qu'une conception de l'action gou-
vernementale conque a la fin du dix-neuvi~me si~cle demeure applicable,
sans nuances, de nos jours ?36
330n pourrait se demander si les juristes de formation civiliste ont saisi tous les aspects de
Ia m6thode jurisprudentielle de la common law. En effet, cette m6thode, loin de pr6sumer la
justesse de tout jugement, pr6voit qu'il y aura un 61agage incessant des < mauvaises ) d6cisions
au profit des a bonnes > d6ecisions. Plusieurs facteurs viennent d6terminer la valeur et la port6e
qu’aura un jugement. On peut isoler, par exemple, la nature du tribunal qui l’a rendu, la qualit6
du raisonnement et de 1’expos6 juridique, l’adh6sion des juges si6geant en appel, son caractre
universel ou limit6, etc.
34Voir Macdonald, Absence of Jurisdiction : A Perspective (1983) 43 R. du B. 307 et Galligan,
Judicial Review and the Textbook Writers)) (1982) 2 OJ.L.S. 257.
35Pour l’origine de cette expression voir Willis, The McRuer Report: Lawyers’ Values and
Civil Servants’ Values (1968) 18 U.T.L.J. 351.
36Voir Arthurs, Rethinking Administrative Law: A Slightly Dicey Business (1979) 17 O.H.LJ.
1, oft l’auteur d6montre les incoh6rences du principe de Ia primaut6 du droit selon Dicey.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 29
15.- On pourra peut-etre objecter que ces constatations sont sans impor-
tance lorsqu’elles concernent des monographies destin~es A l’usage quotidien
des avocats. 1 existe toutefois au moins deux raisons pour lesquelles elles
m~ritent d’etre faites. Tout d’abord, aucun texte n’existe in abstracto; en
tant que v~hicule organisateur d’une branche du droit, l’ouvrage fagonne
ce droit. On connait trop bien l’influence 6norme qu’a eue le professeur
Dicey en convainquant les anglais des maux du syst~me de droit adminis-
tratif frangais, et cela, A tort !37
On oublie souvent, cependant, l’influence du professeur deSmith dans
la cr6ation d’une th6orie unifi6e de la comptence, ou d’une th6orie de la
justice naturelle. Ses cr6ations, toutes pr6sent6es dans son texte magistral,
ont fait entrer dans le vocabulaire du droit administratif toute une s6rie de
termes, de notions et de classifications. I en est de m~me pour le professeur
Davis et sa conception de la <
plus limit6 que les deux autres ouvrages, il ne peut v6ritablement pas leur
6tre compar6. Lemieux a, en effet, produit un guide, une clef aux principes
organisateurs A la jurisprudence et ; la doctrine. Selon le plan classique, il
a divis6 son travail en deux parties: l’existence du contr6le judiciaire et
l’exercice du contr6le judiciaire.
41Voir J. Prichard, Ed., Crown Corporations in Canada: The Calculus of Instrument Choice
(1983) et P. Craig, Administrative Law (1983), partie I.
42Voir J. Freedman, Crisis and Legitimacy (1978).
43Voir J. Mashaw, Bureaucratic Justice: Managing Social Security Claims (1983).
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 29
,k l’intrrieur de cette s6paration, cependant, l’auteur adopte une struc-
ture plus pragmatique. 1 a subdivis6 sa mati~re en dix-neuf sections, cha-
cune correspondant i une 6tape distincte du processus administratif. Ces
6tapes ne pr~sentent pas n~cessairement de connexit6 avec le plan 61abor6
au d6but. Aussi, la section trois comporte tout le titre II de la premiere
partie, tandis que la section treize ne comporte que le sous-chapitre iv du
chapitre 2 du titre II de la deuxi~me partie. Cette organisation particulire
peut porter A confusion si le lecteur se fie trop au plan g6n6ral. L’orientation
didactique de 1ouvrage s’illustre bien par ses dix-neuf sections, chacune
6tant complte par une bibliographie et une liste de renvois.
Lauteur discute successivement, dans sa premiere partie, du fondement
du contr6le judiciaire, des organismes d6tenteurs de ce pouvoir, du cadre
th6orique des recours, des recours en droit qu6b~cois et en droit fed6ral et
des limites du contr6le judiciaire. I1 examine ensuite la comp6tence des
autorit6s gouvemementales, pour aborder dans les prochaines quatres sec-
tions la procedure administrative, i savoir les principes de la justice na-
turelle, le droit d’etre entendu, le principe d’impartialite la preuve, lobligation
de motiver et les vices de forme. Trois sections sont consacr~es A l’erreur
de droit, au d~tournement de pouvoir et A rerreur dans l’appr~ciation des
faits, aspects qui ont trait A la lgalit6 interne de l’acte administratif. Le
manuel se termine par une section sur la responsabilit6 extra-contractuelle
de l’administration et par une conclusion g6n6rale sur l’avenir du contr~le
judiciaire.
Uauteur ajoute A son 6tude une table de la jurisprudence cit~e de quelque
quarante-cinq pages, ainsi qu’un index analytique sommaire. La plupart des
refe’rences et renvois sont incorpors au texte meme : chaque section commence
par une bibliographie et presque chaque paragraphe est suivi de r6ferences
A la jurisprudence et a la doctrine, et de renvois aux autres sections. L’auteur
a 6galement incorpor6 a ces paragraphes des extraits de jugements, de lois
ou de rapports dans la mesure ofi ils pouvaient etre utiles. Bien que cette
organisation ne convienne pas A un trait6, elle s’int~gre parfaitement avec
robjectif vis6 par l’auteur.
Par contraste avec la monographie de Garant, celle de Lemieux semble
viser une clientele beaucoup plus restreinte. Il est 6vident que l’auteur congoit
son ouvrage plut~t comme un index de la doctrine et de la jurisprudence
pertinentes aux grands thmes organisateurs du droit. Paradoxalement, mal-
gr6 cette orientation descriptive et cette presentation par paragraphes, l’au-
teur fait quelques observations fort intrressantes dans son introduction et
clans sa conclusion. Par exemple, il indique que son objectif a W de pr6-
senter certaines ides de rrforme legislative ou jurisprudentielle prrvisibles
ou souhaitables. Ces observations ne sont malheureusement pas vraiment
1984]
CHRONIQUE BIBLIOGRAPHIQUE
exploit~es et, A la mani~re d’un professeur, l’auteur pose des questions sans
y r~pondre, ni indiquer de pistes de recherche.
22.- Tout en acceptant le but poursuivi par ‘auteur, on peut quand meme
lui sugg6rer certaines ameliorations. D’abord, son texte est trop souvent
laconique et de port6e g6n6rale. Par exemple, A la page 220 il 6crit, sans
autre d6veloppement ult6rieur, que <
les paragraphes sont multiples et impr~cises. L’auteur ne donne aucun indice
de la question precise auquel l’arret r6fere, nile num6ro de la page oii la
question est discut6e. Cette pr6sentation a aussi le d6faut de laisser entendre
que tous les jugements ont le meme poids ou que tous sont bien fond6s.44
Une seconde am6lioration i apporter serait de reproduire plus souvent
quelques extraits pertinents de la jurisprudence et de donner des exemples
pour d6montrer dans quelles circonstances le principe de contrble vis6 pourra
8tre soulev6. Sous sa forme pr6sente, le manuel crie l’impression malen-
contreuse qu’il suffit de proferer quelques locutions incantatoires ou consa-
crees par rusage pour daclencher le mtcanisme de contrble judiciaire. Comme
en toute mati~re, la qualification et l’analyse ne sont pas des activit6s qui
re accomplies abstraitement; les faits du litige doivent demeurer
peuvent
au coeur du d6bat.
Une troisi6me suggestion pour la prochaine 6dition serait d’intfgrer les
observations th6oriques et sp6culatives dans le corps de louvrage. L’auteur
pourrait, par exemple, discuter du probl~me de la vuln6rabilit6 du contr8le
judiciaire dans la section sur les clauses privatives. De la m~me fagon, dans
la section sur les faits pr6liminaires A rexercice d’une comp6tence, il pourrait
se pencher sur la question de la port6e souhaitable du contr~le judiciaire.
Actualiser les observations g6n6rales ajouterait beaucoup au manuel, car il
ne faut pas oublier que, dans chaque instance judiciaire, lune des parties
impliqu6es (le plus souvent un citoyen) veut que la d6cision gouvernemen-
tale soit confirm6e. Savoir d6fendre les actes de l’administration est aussi
important que savoir les attaquer.45
23.– Tout comme rouvrage de Garant, celui de Lemieux comble un besoin.
Iauteur assume cependant une lourde charge. Ses objectifs lobligent A pr6-
server l’actualit6 du contenu de son ouvrage ; il a d6ji dfi pr6parer un sup-
pl6ment et une naise a jour. I1 est A souhaiter que dans son remaniement il
fera les modifications sugg6r6es et qu’il changera peut-8tre le pr6sent format
44Voir, sur Ta question de l’6valuation de la jurisprudence et le processus judiciaire, G. Gall,
The Canadian Legal System, 2e 6d. (1983), c. 10.
45Voir Macdonald, Crevier c. P.-G. Quebec (1983) 17 U.B.C.L.R. 111.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 29
en un ouvrage A feuilles mobiles. Ce format, d6jA tr~s populaire et tr~s
appr6ci6 chez les praticiens, pourra mieux r6pondre aux exigences d’une
nise A jour continuelle, et permettra de mieux combler la lacune identifi6e
par l’auteur.
V. Ppin et Ouellette, Principes de contentieux administratif, 2″ 6d.
24.- Louvrage de P6pin et Ouellette est l’aln6 des trois, le seul A ne pas
en 6tre A sa premiere 6dition. Issu d’un Pr~cis du contentieux administratif,
il occupe maintenant une place importante entre les textes de Garant et de
Lemieux. Ne d6sirant produire ni un travail sur l’ensemble du droit ad-
ministratif, ni un manuel didactique sur le contr6le judiciaire, les auteurs
ont voulu, comme dans la premiere 6dition de l’ouvrage, pr6senter un
expos6 g6n6ralement concis d’un segment concret du droit administratif:
ls renoncent, d~s le debut, A discuter de
le contentieux administratif>>.
l’origine et de l’volution des r~gles de droit, A 6valuer leur pertinence ac-
tuelle et A se consacrer A de longues r~flexions sur le cadre th6orique et les
details pratiques de cette mati~re.
Les auteurs ont retenu l’organisation et la conception d6ja utilis6es dans
la premiere 6dition. Le texte commence par une excellente introduction de
quelque 60 pages clans lesquelles sont exposfes la nature, les sources et les
limites du droit administratif, suivie d’un survol du contentieux. Dans une
premiere partie, ils examinent la notion de l6galit6 des actions administra-
fives. Cette partie comprend un long titre de 120 pages consacr6 A la clas-
sification des pouvoirs et, en particulier, au r6gime juridique des r~glements.
Une deuxi~me partie 6labore sur la notion d’ultra vires, concept clef du
contr6le judiciaire. L’inventaire dress6 par les auteurs a le m6rite de signaler
les grandes sortes d’erreurs qui peuvent are commises: celles relatives au
titulaire d’un pouvoir, celles touchant A sa competence substantive, celles
concernant les exigences processuelles et celles commises A l’int6rieur d’une
competence – A savoir les abus de discr6tion ou l’erreur de droit apparente
A la lecture du dossier. Cette 6tude se termine par une br6ve discussion de
la nullit6 des actes ultra vires.
La deuxi~me partie du texte, 6galement divis6e en deux, traite des re-
cours. Un premier titre examine, en 200 pages, le pouvoir de surveillance
et l’appel. Cet expos6, le plus d6taill du livre, couvre les recours extraor-
dinaires en droit qu~bcois, les recours devant la Cour fed6rale, les clauses
privatives, l’appel statutaire et certaines voies sp~ciales de recours. On dis-
cute notamment de la cassation en droit municipal, de la requete sous
l’article 20 du Code de procedure civile et de l’homologation. Il faut pr~voir
que les auteurs discuteront dans cette partie du recours sous l’article 24 de
la Charte canadienne des droits et libert~s dans leur prochaine 6dition. Un
1984]
BOOK REVIEWS
second titre est consacr6 aux recours de droit commun contre 1’adminis-
tration en responsabilit6 contractuelle, quasi-contractuelle ou d6lictuelle.
Alors que le traitement accord6 aux deux premiers chefs est plut6t bref, les
auteurs ont fait un bon travail de synth~se et de pr6sentation de la respon-
sabilit6 d6lictuelle de l’administration, tant qu6b6coise que fed6rale.
Parmi les qualit~s incontestables de cet ouvrage, se font remarquer la
clart6 de sa structure et son organisation A la fois complte et comprehen-
sible. Un autre grand m6rite de l’ouvrage se situe au niveau des tables et
autres instruments de recherche: on peut ainsi consulter une bibliographie
de presque 20 pages, plus de 70 pages de jurisprudence cite, pr~sentant des
arrts puis~s dans toutes les juridictions pertinentes, et un index analytique
d6taill6 de 23 pages comprenant de nombreux renvois.
25.– Cependant, il reste toujours quelques modifications que les auteurs
peuvent apporter A louvrage.46 Tout d’abord, le texte reflte trop ce que
‘on peut qualifier de pr6jug~s du contentieux. Les administrations font des
erreurs, laisse-t-on entendre, mais les tribunaux de droit commun, parfaites
institutions juridiques, les corrigent. Que rouvrage ait une port~e limit~e
n’excuse pas le d6faut d’examiner le bien-fond6 des decisions. Si on n’accepte
la jurisprudence que parce qu’ele fait jurisprudence, on risque que l’6vo-
lution du droit administratif se fasse sans l’aide de la solide critique ana-
lytique qui lui est n~cessaire. Le contentieux administratif ne doit-il pas
6galement soutenir l’administration contre les ing~rences des tribunaux ?47
Un deuxi~me point qui m~rite d’8tre signal a trait au d~faut des auteurs
de justifier rorganisation qu’ils ont adopt6e. Accepter purement et simple-
ment les anciennes cat6gories, c’est se fermer les yeux A d’importants d6-
veloppements. Le ph6nom~ne des directives n’est pas un simple appendice
au ph~nom~ne r~glementaire : il denote une nouvelle orientation dans 1l61a-
boration de la politique administrative. Le concept d’ quit6 proc~durale
(fairness) n’est pas un simple appendice aux r~gles de la justice naturelle :
il nous conduit A une toute nouvelle 6thique proc~durale. Le problme de
‘article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 n’est pas une simple facette
du regime juridique des pouvoirs quasi-judiciaires: il est le fondement mkme
du pouvoir de surveillance. II incombe aux auteurs, donc, de mieux justifier
certains de leurs principes organisateurs. 48
46Voir Macdonald, compte rendu de Ouellette & Ppin, Principes de contentieux adminis-
tratif, (1978) 13 R.J.T. 220 et (1981) 26 R. de d. McGill 649. Certains commentaires et critiques
signal6s dans ces comptes rendus restent pertinents.
4WVoir Arthurs, Protection Against Judicial Review (1983) 43 R. du B. 277.
48Voir les suggestions de Stone, Towards a Theory of Constitutional Law Casebooks (1967)
41 So. Cal. L. Rev. 1.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 29
La conception positiviste de la primaut6 du droit, A laquelle semblent
adherer les auteurs, s’est actualisee par la proliferation de r glements et
d’instances inferieures et par une bureaucratisation acceleree des tribunaux
administratifs. Plus on se fiera A cette conception archa’que du droit, plus
on s’enlisera dans un marasme de details et les limites des tribunaux de
droit commun s’imposeront graduellement aux organismes administratifs.
La vision 1galiste de l’organisation sociale n’est certainement pas la seule
valable. Des motifs distincts, parfois meme inconciliables, animent l’ad-
ministrateur et le juge : comment saurait-on en toute logique apprecier l’ac-
tion de l’un et celle de ‘autre suivant des criteres identiques ?49
26.- On peut affirmer sans hesitation que l’ouvrage de Pepin et Ouellette
s’est taiU6 une place mritee en droit administratif quebecois. Source im-
portante pour celui qui oeuvre dans ce domaine, cette deuxi~me 6dition
saura servir de point de d6part solide pour une 6volution aboutissant un
jour A un veritable traite.
Conclusion: vers une doctrine qu6becoise en droit administratif
27.- Une trentaine d’ann6es se sont d~ja ecoulees depuis la parution des
articles de M. le juge LeDain, et une bonne dizaine d’annees depuis celle
du premier trait6 de droit administratif qu6becois. Cependant, jusqu’ici les
annes ’80 n’ont pas produit de veritable ouvrage de doctrine sur le droit
administratif ou sur le contentieux administratif dans son ensemble.
Plusieurs facteurs peuvent expliquer l’absence de cette doctrine trop
longtemps attendue. D’abord, il faut mentionner que le Quebec compte A
peine six facultes de droit ofi oeuvrent au maximum trentes professeurs de
droit administratif Deuxi6mement, la preponderance historique du droit
priv6 a longtemps inhib6
‘enseignement et la recherche en droit public.
Troisimement, nous, enseignants quebecois, ne disposons pas de ces ba-
taillons d’agreges et de chercheurs qui, dans les facultes de droit europeennes,
ont permis A certains professeurs de produire de grands ouvrages de syn-
thase. Quatrimement, faut-il aussi faire 6tat de ce qu’on peut qualifier
d’influence reciproque entre la doctrine et la jurisprudence ? Si les tribunaux
ne veulent pas de la doctrine, si les avocats ne savent pas s’en servir, on
peut difficilement s’attendre A ce que les professeurs la produisent. Fina-
lement, on devra tenir compte de la particularit6 de la m6thode jurispru-
dentielle de la common law. Comprendre le stare decisis, le distinguishing,
le rapport entre la legislation et les tribunaux (il ne faut pas oublier que le
droit administratif est un droit statutaire meme si le contr6le judiciaire n’en
est pas un) exige plus qu’une education civiliste classique.
49Voir, pour un expos6 de ce problme, M. Cohen, Persons and Organisations: A Legal
Theory (a paraitre).
19841
CHRONIQUE BIBLIOGRAPHIQUE
359
Ces facteurs expliquent peut-etre l’absence d’une doctrine contempo-
rake, mais ils ne la justifient pas. Les auteurs qu~b~cois sont, en droit
administratif, les plus prolifiques des auteurs canadiens. fl est certain que
les r~cents ouvrages sp6cialis6s de droit administratif (en droit du travail,
en am~nagement rural, sur les services publics et les professions) publi~s
en langue frangaise soient d’une qualit6 sup~rieure. Comment se fait-il que
les g~n~ralistes du droit administratif ne se soient pas donn6 pour tdche la
creation d’une doctrine moderne A cette image ? C’est seulement alors que
la doctrine deviendra v~ritable source de droit administratif qu6b~cois.
Noamn Chomsky and Edward Herman, The Political Economy of Human
Rights – Volume 1 [:1 The Washington Connection and Third World Fascism.
Montreal: Black Rose Books, 1979. Pp. xvii, 441 [$9.951; Michael Klare and
Cynthia Arnson, Supplying Repression, U.S. Support for Authoritarian Regimes
Abroad. Washington: Institute for Policy Studies, 1981. Pp. ix, 165 [$4.951.
Reviewed by Richard Goldman.*
The post-World War II period has witnessed the flourishing of an in-
ternational law of human rights. The Universal Declaration of Human Rights
– which is now widely argued to hold the force of international law –
the
two U.N. Covenants’ and numerous major U.N. resolutions, as well as
several regional arrangements, all attest to this prodigious growth.
Yet this same period has witnessed an almost parallel increase in human
rights violations, most notably systematic violations of human rights by
governments, through political killings and torture. As the Amnesty Inter-
national Report on Torture observes:
[torture, which] for the last two or three hundred years has been no more than
an historical curiosity, has suddenly developed a life of its own, and become
a social cancer.2
This alarming rise in human rights violations can only give pause to those
who had hoped that increased world attention to human rights, and the
creation of international norms through instruments such as the Universal
Declaration, would lead to the ostracization of offending governments and
the gradual elimination of such conduct.
However, The Washington Connection and Supplying Repression are
two books which further undermine any such optimism; their thorough
documentation exposes the fact that much of the military hardware and
know-how of repression emanates from the world’s most powerful democ-
racy –
the United States.
Professor Noam Chomsky, a pre-eminent linguist, and Edward Her-
man, a professor of Finance at the Wharton School, University of Penn-
sylvania, mince no words in their caustic account of U.S. involvement in
oppression abroad. Their assertion,* bluntly stated, is that “Washington has
*B.C.L. III, Faculty of Law, McGill University.
‘The International Covenant on Civil and Political Rights, United Nations G.A. Res. 2200,
21 U.N. GAOR, Supp. (No. 16) 52, U.N. Doe. A/6316 (1967), reprinted in (1967) 6 I.L.M.
368; the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, United Nations
G.A. Res. 2200, 21 U.N. GAOR, Supp. (No. 16) 49, U.N. Doc. A/6316 (1967), reprinted in
(1967) 6 I.L.M. 360.
2Amnesty International, Report on Torture (1973) 7.
1984]
BOOK REVIEW
become the torture and political murder capital of the world’ 3 by virtue of
its support for Third World dictatorships.
Klare, a widely-published writer on the military, and Cynthia Arnson,
a congressional aide and journalist, make no attempt to draw such ambitious
conclusions. They are satisfied with examining the anatomy of the “repres-
sion trade”4 in which the U.S. is engaged –
a trade which includes every-
thing from helicopters and machine guns to leg shackles and thumbscrews.5
Insofar as government atrocities in themselves are concerned, The
Washington Connection is more shocking than it should be, since the ac-
counts of government torture and killing are taken almost exclusively from
Amnesty International reports and other highly-accessible sources. Yet they
are all too unfamiliar. Let us look at Guatemala and the Philippines, just
two possible examples.
In Guatemala, according to Amnesty International, more than 20,000
people fell prey to government-sanctioned murders or disappearances be-
tween 1966 and 1976 alone. Amnesty International reported that many
bodies were found:
with signs of torture or mutilation along roadsides or in ravines, floating in
plastic bags in lakes or rivers, or buried in mass graves in the countryside.6
Under the martial law regime of President Marcos in the Philippines,
more than 60,000 people were arrested. Amnesty International found that
torture was “widespread and systematic ‘ 7 and identified 88 individual tor-
turers by name in 1976. The torture occurred in “safe houses” operated
by the National Intelligence Service Agency, which is answerable directly
to President Marcos.
Chomsky and Herman provide similar documentation of human rights
violations by the governments of Indonesia, Thailand, Argentina, the Do-
minican Republic, Uruguay and others.
Beyond detailing such atrocities, The Washington Connection aims to
demonstrate that the U.S. also supports these activities. This latter task is
3N. Chomsky & E. Herman, The Washington Connection and Third World Fascism (1979)
16.
4H. Klare & C. Arnson, Supplying Repression (1981) 7.
5Ibid., 6.
6Chomsky & Herman, supra, note 3, 279. At various times the Guatemalan government has
claimed that these atrocities were committed by clandestine “death squads” acting beyond its
control. However, Amnesty International reports that there is “no evidence” of this and found
that “torture and murder were part of a deliberate and longstanding program of the Guatemalan
government”: Amnesty International Publications, Amnesty International Report (1982) 139.
7Supra, note 3, 234.
8Supra, note 3, 235.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 29
the exclusive subject matter of Supplying Repression. Suprisingly perhaps,
neither book need rely on obscure sources to make its case. Both draw largely
on highly reputable sources such as American government records, some
of which were obtained under freedom of information legislation, and the
mainstream media.
Klare and Arnson provide a thorough discussion of the different forms
of military assistance and trade programs that link the U.S. government to
serious violators of human rights. These include: grants of heavy weapons
to foreign military establishments; sale of riot-control devices, such as tear
gas, grenade launchers and mace; training of military and police personnel;
and the sale of “crime control and detection equipment” which the U.S.
Department of Commerce describes as including, inter alia: “non-military
protective vests, leg irons, shackles, handcuffs, thumscrews, and other man-
ufactures of metal” 9 as well as electro-shock batons.
As Klare and Arnson note, it is impossible to know how many thumbs-
crews have gone to South Korea or how many shock batons to Chile, since
these items are deemed too small to require control through a licensing
scheme. They point out that an attempt by Congress to create such controls
in 1978, (the “thumbscrew amendment”) following media disclosure of such
sales, remained in force for just one year.’0
The larger arms, however, are subject to greater legal scrutiny, and are
therefore easier to trace. Thus we learn that the government of Guatemala,
which was engaged in a “systematic and long standing program of torture
and murder”, according to Amnesty International, received more than $74
million in military assistance from the U.S. government between 1950 and
1979,” including the training of more than 3,300 military personnel.12
Chomsky and Herman provide additional evidence of U.S. complicity:
a report in Time magazine where American military attach6 Colonel T.
Webber acknowledges that the Guatemalan government’s campaign of counter-
terror “was his idea”; and the fact that the U.S. conducted joint “training
exercises” with the Guatemalan army in May 1968, well after the carnage
was under way.’ 3
9Supra, note 4, 75.
IOSupra, note 4, 77.
“‘Supra, note 4, 48.
‘2Supra, note 4, 112.
13Supra, note 3, 279.
19841
CHRONIQUE BIBLIOGRAPHIQUE
The Philippines, whose human rights record was noted above, have
received training for more than 16,000 military and security personne 14
and military assistance totalling more than $900 million.15
All told, the U.S. has provided more than $100 billion in various forms
of military assistance, weapons transfers and police training to Third World
governments with serious records of human rights violations. 16 Professor
Richard Falk of Princeton has labelled this network an “American Gulag”.17
These two books clearly suggest that fertile ground for the practice of
international human rights advocacy exists right here at home. However,
according to Chomsky and Herman, those who take up this cause face a
tremendous uphill battle. In their view, powerful interests in government,
the military and in transnational corporations are staunch supporters of the
status quo in U.S. relations with Third World client states since these coun-
tries provide natural resources (including much food, despite their own
malnutrition), a source of cheap labour and markets for U.S. exports, not
the least of which are armaments. These same interests, according to the
authors, extend to the business-owned establishment press, which tends to
down-play human rights violations in friendly states,18 thus diminishing
public response and making it all the more difficult for potential human
rights crusaders.
Whatever the cause of U.S. support for Third World repression, it is
doubtless most unbecoming for a nation which prides itself on being the
leader of the free world and a purveyor of liberty. The exposure of American
practices in these two books tells us, at the very- least, that we should not
be lulled into complacency by the belief that freedom at home makes for
humane conduct abroad, or that the development of international human
rights law will, without much vigilance and activism, lead to a decrease in
human rights violations.
4Supra, note 4, 77.
‘5Supra, note 4, 116.
16Supra, note 4, 42.
17Supra, note 4, ix.
IsSupra, note 4, 94. The authors provide several examples of this alleged bias, including an
Amnesty International report that 30,000 people had been killed by Latin American security
forces over a period of ten years; this was accorded fifty words in the Boston Globe and was
not covered at all by the national press. See also N. Chomsky The Political Economy ofHuman
Rights – Volume 2 [:] After the Cataclysm, Postwar Indo-China and the Reconstruction of
Imperial Ideology (1979), which deals more fully with this theme and is devoted largely to
developments in post-war Indo-China and press treatment thereof.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 29
As Professor John Humphrey, whose contribution to the development
of the law of international human rights needs no repetition here, has cau-
tioned us:
The increasing contemporary interest in, and concern for, human rights does
not necessarily mean that the men and women of the middle twentieth century
are more enlightened than their ancestors were or their descendents may turn
out to be. Concern for the rights of the individual is more likely to be, as it
has usually been in history, a sign that his rights are in special jeopardy and
of a deep social malaise.19
19Humphrey, “The International Law of Human Rights in the Mid-Twentieth Century” in
Bos, ed., The Present State of International Law and Other Essays (1973) 75, 105.
J. Patrick Boyer. Lawmaking By The People[:]Referendums and Plebiscites
in Canada. Toronto: Butterworths, 1982. Pp. xxxii, 304 [$71.951. Reviewed
by Clare Beckton.*
All you ever wanted to know about the technical aspects of referendums
and plebiscites in Canada is included in J. Patrick Boyer’s book Lawmaking
By The People.’ In his book Boyer examines in extensive detail the mech-
anisms for initiating and conducting referendums and plebiscites in Canada.
To achieve in orderly fashion this exhaustive review Boyer includes a chapter
on nationwide referendums and plebiscites, plus a chapter covering the
legislation in each province and in the Yukon and North West Territories.
It is obvious from his detailed presentation that he has carefully and thor-
oughly researched the Canadian legislation which provides for direct law-
making by the people or which provides greater input into the lawmaking
process, as well as the legislation which was proposed at the federal level
but which was never enacted. What Mr. Boyer has done is to codify the
Canadian experience as it pertains to referendums and plebiscites for use
by anyone who is involved in the process or who teaches political science
or public law.
Early on in his book Boyer points out that referendums and plebiscites
are not the same, a fact of which many readers might have been unaware,
since the terms are often used interchangeably. A plebiscite is described as
“an expression of opinion by the people on a general course of action pro-
posed by the government” which is not legally binding, although it is morally
binding on the government.2 On the other hand, he describes a referendum
as automatically binding a government to enact a law or preventing it from
taking a specific course of action.3 He cautions, however, that this distinction
is not always strictly adhered to. Perhaps with these guidelines in mind
Canadians can use more precise terminology when describing a particular
form of direct lawmaking.
In his early chapters Boyer briefly discusses the general theories of direct
democracy, including whether a given instrument should be classified as a
referendum or plebiscite, how voting is to occur, how such campaigns are
to be financed and the general wording of questions to be asked. In addition
he gives some examples of the kinds of questions that may be submitted
to the electorate by way of plebiscite or referendum. 4
*Assistant Professor of Law, Dalhousie University.
IJ. Patrick Boyer, La wmaking By The People[:]Referendums and Plebiscites in Canada (1982)
12 et seq.
2lbid., 12.
3Ibid., 13.
4Ibid., 18.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 29
In discussing the Canadian experience, in chapter three, Boyer includes
some explanations for the difference in direct participation procedures that
have developed in the various regions of Canada and the variance in the
availability of these devices among the regions. Boyer also suggests, while
warning his readers that it is a generalisation, that there tend to be more
statutes providing for direct participation in government decision-making
in the western provinces. He postulates this stems from the political history
of the west, which spawned movements such as the C.C.E and Social Credit.
Boyer explains the advantages and disadvantages of referendums and
plebiscites in chapter four. One of the interesting details that emerges is that
Canadians in general have mixed feelings about the wisdom or usefulness
of these instruments of direct democracy. It seems that people opposed to
these instruments see the role of an individual in a democratic government
as limited to electing representatives to make decisions on his behalf; or,
perhaps they mistrust the process itself, perceiving that the questions asked
through these instruments can be distorted to obtain the answer sought by
the particular government. On the other side, individuals who favour ref-
erendums and plebiscites conceive a role for the individual beyond that of
watching from a distance while his or her representative makes decisions.
Referendums and plebiscites permit an individual to have a vote rather
than risk being ignored by a government which may give precedence to
stronger interests promoted by lobby groups.
From the perspective of the politician, referendums and plebiscites can
be a double-edged sword. They can be used to break a promise, as the federal
government did in World War II when they encountered difficulties in ex-
tricating themselves from their promise not to invoke conscription. On the
other hand, they can defeat avowed objectives of a party, as in the 1980
referendum on “sovereignty-association”
in Quebec. However, these in-
struments have only been used a few times at the national level and sparingly
at the provincial level when they involve large issues, since they are ex-
pensive and also carry political risks, unless the government is sure of the
answer prior to asking the question. Plebiscites and referendums tend to be
used more often at the local government level to decide questions such as
changes in municipal boundaries, by-laws relating to activities on Sundays
and whether a liquor outlet should be opened in a particular area.
Concluding his general discussion, Boyer makes the interesting obser-
vation that had opinion polls existed at the turn of the century it is doubtful
whether the same pressure would have existed to make referendums and
plebiscites part of the machinery of government. Governments tend to rely
heavily on opinion polls to assist them in resolving controversial issues and
to know when to call an election. However, the machinery for use of ref-
erendums and plebiscites is well entrenched in our system and will not be
1984]
CHRONIQUE BIBLIOGRAPHIQUE
replaced, but rather only supplemented by such polls. What he does not say
is that while opinion polls may be useful for large issues such as abortion,
capital punishment or the current popularity of political parties, they would
be less economical and less useful when dealing with issues such as the
location of liquor stores.
Having stated the likelihood of the continued use of these instruments,
the next chapters outline in detail the provisions that exist in Canada today
for referendums and plebiscites. Boyer includes a chapter which focuses
exclusively on the national level; he describes past federal Acts which pro-
vided for referendums or plebiscites and then discusses, in exhaustive detail,
the proposed Canada Referendum Act5 which was introduced by the Tru-
deau government several times but never passed.
While the legislation is interesting, I question whether it warrants twenty-
eight pages of discussion on its individual provisions. Boyer justifies his
lengthy exposition on the basis that any future legislation would undoubt-
edly follow the same basic principles set out in the legislation. If it is ever
passed, one will certainly have a source to look to in interpreting the meaning
of the various provisions. What is unfortunate is that Boyer does not engage
in any critical analysis of the proposed legislation, but seems to accept that
the proposed provisions are adequate. He had the opportunity to assess the
provisions and to make recommendations which could have influenced the
legislation if it is ever revived. This criticism is equally applicable to the
remainder of the book which is devoted to a discussion of the detailed
provisions for facilitating referendums or plebiscites in the ten provinces,
the Yukon and the North West Territories. Nowhere in this discussion does
Boyer offer any suggestions for improving the existing process, nor does he
comment on the effectiveness of the various provisions.
As a result of this lack of critical analysis the book tends to be technical
and somewhat tedious. It is the kind of book that encourages a reader to
look at a particular chapter of interest to him or her, but that does not
inspire one to read it from cover to cover.
Thus, for anyone who is looking for information concerning the exist-
ence of legislative provisions authorizing plebiscites or referendums, the
book is excellent. It definitely fills a gap in Canada, providing ready access
to detailed information about the availability of referendums and plebiscites.
If this was Mr. Boyer’s goal, he has satisfactorily achieved it. However, if
one is looking for a critical analysis of this method of decision-making or
opinion-seeking in Canada, this book will leave the reader unsatisfied.
5Ibid., 60 et seq.
