Environnement, Usage Public et Démocratie

5a Journal des Ddbats, 3e Session, 29e Lgislature, Commission permanente
des affaires municipales, le 29 novembre 1972, no. 113, B-6700 et le 12 d~cembre
1972. no. 121, B-7751.

1974]

ENVIRONNEMENT, USAGE PUBLIC ET DtMOCRATIE

3

Ce qui eut pour effet de r6duire au silence les promoteurs de la
suggestion et de mettre un point final h toute tentative similaire
au cours des d6bats.

Outre l’6largissement de la r6alit6 d6mocratique, des raisons
d’un ordre purement administratif justifient l’intervention des
citoyens et d’associations de ces derniers dans le rouage de la
d6fense de l’environnement.

The reason that… public participation in pollution control administration
may be necessary is that regulatory agencies generally have displayed a
number of disturbing tendencies. … The point is that the agency itself
requires supervision, and it cannot be expected to police itself. Nor can
we expect the legislature to exercise continuing control over the agency,
since it was to avoid this continuing responsibility that the agency was
created in the first place.6
Signalons toutefois que le but de cet expos6 n’est pas d’6tablir
les fondements de la participation civique h la gestion de l’environ-
nement. Nous nous consacrerons plut6t h. l’aspect particulier suivant.
Parmi les avantages qui ddcoulent d’un environnement sain, la satis-
faction des besoins rdcrdatifs de la population en est un de toute
premi~re importance. Les espaces verts et les nappes d’eau de sur-
face, rdservds h l’usage public, constituent les richesses prdcieuses
d’un h6ritage qui appartient h tous. D’une part le patrimoine public
doit permettre h chacun de profiter des avantages esth6tiques et
rdcrdatifs de l’environnement. D’autre part il incombe au Idgislateur
d’assurer ces m~mes personnes qu’elles ne seront pas, sauf excep-
tionnellement, privdes ou d6poss6ddes du patrimoine public dont
ells b6n6ficient d6jh. En somme, les possibiitds accorddes A la
population de jouir des espaces naturels, aquatiques ou terrestres,
doivent Atre assorties de droits en assurant le maintien et la conser-
vation. Et puisqu’il y a intdr~t au rapprochement entre environne-
ment et ddmocratie, ne. serait-il pas souhaitable que la population
elle-m~me soit gardienne de ses droits?

L’6tude qui suit, apr~s avoir bri~vement soulev6 quelques indices
rdv6lant la teneur du probl~me, nous permettra, dans un deuxi~me
temps, de survoler le droit auquel est assujetti l’environnement r6-
crdatif et esth6tique. La troisi~me partie s’efforcera de d6celer le
maillon qui manque h notre syst~me juridique pour y permettre la
jonction environnement-d6mocratie. Enfin, inspirde du droit 6tran-
ger et de quelques dispositions existantes dans nos lois, surgira
une solution qu, malgr6 certaines difficult6s, reste sfire et peut
s’avdrer un outil l6gal dont les citoyens autant que l’administration
publique pourraient tirer profit.

6 Lucas, Legal Techniques for Pollution Control: the Role of the Public,

(1971) 6 U.B.C. L.Rev. 167, 185.

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 20

QUELQUES DONNIES DU PROBLEME

Bon gr6, mal gr6, le Canada, y compris le Qu6bec, vit h un rythme
qui, avec quelques retards toutefois, s’apparente h celui des Etats-
Unis. Ainsi certaines difficult6s rencontrdes chez nos voisins du
Sud en matiRre d’environnement urbain peuvent se retrouver ici-
m~me. Au ddbut du si~cle ddjt, ces derniers 6taient aux prises avec
le problrme du manque d’espace consacr6 h la satisfaction des
besoins rdcrdatifs de la population.

The most obvious problem in urban recreation arises out of a lack of
sufficient space for play and recreational ineffectiveness of existing
recreational areas in many more cities. This difficulty is due mainly to
the failure of municipal authorities to realize the need for recreational
facilities until after the cities were built up. As a result, the establishment
of adequate parks and playgrounds in the congested sections of cities is
made prohibitive by the high cost of land in such districts.7

Ces lignes datent de 1937 dirons-nous. Mais il est 6tonnant de retrou-
ver le mrme texte, en 1970, h nouveau ddpos6 devant un comit6
gouvernemental amdricain. L’urbanose, quarante ans plus tard,
continue de se manifester de fagon identique8

Au Canada bien sftr, les villes sont plus jeunes et les populations
moins denses. II derneure toutefois que les perspectives d’avenir
laissent croire qu’il faudra affronter des difficultds similaires sous
peu. Une population toujours croissante, des semaines de travail
de plus en plus 6courtdes et qui laissent de nombreuses heures de
loisir, la hausse de revenu disponible et enfin la plus grandes mobili-
‘effet d’accroitre la demande pour
t6 du Canadien moyen, auront
les espaces rdcrdatifs durant les prochaines ddcennies, tant dans
les centres urbains qu’en milieux semi-urbains.9

Au Qudbec, il n’y a gu~re lieu de se rdjouir:
Le phdnom~ne de l’urbanisation n’a cess6 de prendre de l’ampleur au
Qu6bec. Alors que seulement 36% de la population qu6bdcoise vivait dans
les villes au d6but du si~cle, ce pourcentage est pass6 h 75% actuellement

7 Our Cities, their Role in the National Economy, Report of the Urbanism

Committee to the National Resources Committee (1937), 58.

8 The Quality of Urban Life, Part II, Hearings before the Ad Hoc Subcom-

mittee on Urban Growth, Washington, 91st Congress, (1970), 85.

9 Robinson, Legal Problems in the Protection of Recreational Values, (1971)

6 U.B.C. L.Rev. 237. Voir aussi Le Cdnada et l’environnement, supra, 64:

((Seulement 10 p. 100 de tout le territoire urbain au Canada est h la disposi-
tion du public pour des fins de r6cr6ation, qu’il s’agisse de parcs, de terrains
de golf, de piscines ou de terrains de jeux… Il faut prdvoir des ceintures de
verdure et d’autres terrains vierges pros des villes.),

1974]

ENVIRONNEMENT, USAGE PUBLIC ET DIMOCRATIE

5

et on pr~voit que 90% de la population vivra dans les villes h la fin du
si~cle.’0

Si l’on persiste h croire les statistiques avanc6es par le Regroupement
pour la preservation des espaces verts, Montr6al pourrait bien Atre
une source d’inqui6tudes.

Pr~sentement, l’Ile de Montreal regroupe pros de 40% de la population
du Qu6bec, soit plus de 2,000,000 de personnes et cette population pourrait
atteindre 7,000,000 h la fin du si~cle. 11

Faut-il ajouter h cela que la m6tropole trane derriere la plupart
des grandes villes du continent quant h la superficie de ses espace
verts .1

2

Insatiable, l’urbanose ne se limite pas h ddvorer la verdure de
l’Ile de Montrdal et s’attaque r6solument aux sites naturels des
banlieues imm6diates et lointaines. Pour ne citer qu’un exemple, le
projet de construction d’une auberge et d’un service d’h6tellerie au
beau milieu de l’Anse de Valleyfied, bien qu’encore h l’6tat em-
bryonnaire, font sursauter le comit6 de citoyens , Le Devoir, 6 juin 1973, 5.

11 Ibid.
12 Ryan, , Le Devoir, 13 juin 1973, 13.

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 20

puisque ces biens pourraient 6tre soumis h un regime de r~gles
juridiques diff6rent de celui sous lequel les biens objets de proprit6
privde se trouvent. En d’autres termes, l’affectation h certaines fins
publiques de parties du territoire de la Couronne leur conf~re peut-
6tre un statut juridique spdcial. Y a-t-il diffdrence de rdgime centre
le domaine priv6 de l’Etat et son domaine public, le premier dtant
possddd par l’Etat comme le ferait an particulier, h. quelques excep-
tions pros, et le second dtant affectd h des fins publiques?>. 4

Niveau fUddral et provincial

Le premier texte 16gislatif susceptible de nous fournir une rdpon-
se 6tait dvidemment l’Acte de l’Am6rique du Nord Britannique. S’y
trouve-t-il quelque disposition qui garantisse aux biens des domaines
publics f6ddral et provinciaux l’exemption d’expropriation, un carac-
t~re d’inali6nabilitd, ou encore une certaine immutabilitd de la des-
tination publique?

Les grands principes du droit constitutionnel canadien de la propridtd
publique sont simples (du moins en apparence…) et peu nombreux; ils
ne font aucune allusion A l’existence d’un domaine public spdcifique … .15
Ce qui ne se retrouve pas dans notre constitution, ne se mani-
feste pas non plus en droit administratif canadien et qudb6cois. Le
professeur Jules Bri6re, h la conclusion de son 6tude de la dualitd
domaniale au Canada, termine par la raise au point suivante:

Quand on concluerait, sur le fond, h l’existence de la distinction, force
nous serait de reconnaltre rimpossibilitd de sa mise en oeuvre dans l’6tat
actuel du droit.16
Ii existe bien sfir diverses lois spdciales qui offrent de v6ritables
prohibitions d’ali6ner.17 Mais, loin d’dtablir la distinction entre
domaines public et privd de l’Etat, avec les effets qui en ddcoulent:
Ces prohibitions formelles nous permettent de suggdrer une interprdtation
globale tr~s simple de l’intention du l6gislateur: n’y a-t-il pas lh un indice
de l’alidnabilitM de principe du domaine de la Couronne, puisque certaines
d6pendances sont l’objet d’une prohibition expresse?1 8

4 Dussault et Chouinard, Le Domaine public canadien et qudbdcois, (1971)
15Lajoie, Expropriation et fiddralisme au Canada (1972), 126. L’auteur
anarchique. pour d6crire la

n’emploiera rien de moins que le qualificatif
situation dans laquelle se trouvent les expropri6s au Canada.

I;Bri~re, (La dualitd domaniale au Quebec,>, publi6 dans Barbe, Droit

administratif canadien et qudbdcois (1969), 313, 363.

17 Loi des parcs provinciaux, S.R.Q. 1964, ch.200, art. 39, 53; Loi des monu-
ments historiques, S.R.Q. 1964, ch.62, art. 11; Loi des terres et for~ts, S.R.Q.
1964, ch.92, art. 110.

1

12 C. de D. 5, 9.

1s Bri~re, supra, 343.

19741

ENVIRONNEMENT, USAGE PUBLIC ET DAMOCRATIE

7

A moins d’une disposition expresse 9 en ce sens, les parcs, terrains
de jeux, plages et cours d’eau publics ne sont en rien soumis h un
cadre juridique spdcial qui protege les droits qu’ont les citoyens h
leur usage rdcrdatif ou dcologique. Ce ne sera qu’exceptionnellement
que l’Etat ne pourra en changer la destination.

Au Qudbec, qui nous intdresse plus particuli~rement, non seule-
ment n’a-t-on pu conclure h l’existence d’une dualit6 domaniale, mais
il nous est aussi pratiquement impossible de parler de vdritable
droit d’usage public du domaine public de ‘Etat. Dans leur excel-
lente dtude du domaine public canadien et qudbdcois, Rend Dussault
et Normand Chouinard font dtat des droits d’utilisation publique au
Qudbec et rdsument ainsi la situation:

. proprement parler, de mandat prdcis d’exploitation, dans
I1 n’y a pas,
la reconnaissance au public d’un droit g6n6ral d’utilisation du domaine.
Certains usages 6chappent m6me compl6tement h la ddfinition qu’on en
donne. Par exemple, la reconnaissance par
‘Etat aux citoyens du droit
de se baigner ou d’utiliser l’eau pour fins domestiques n’est pas un acte
d’exploitation.20
Alors qu’ils 61aborent sur l’utilisation du domaine aquatique, les
auteurs prdcitds brossent un triste tableau dont la derni~re touche
se prdsente ainsi:

Les droits utiles sur l’eau se limitent dans leur application h un petit
groupe de personnes, propridtaires du lit ou de la rive. Rarement s’est-on
proccup6, au Qu6bec, de prot6ger les droits collectifs. Les ddclarations de
principe, sans application concrete, de notre jurisprudence et les contra-
dictions de nos lois ont fait de l’eau, 616ment inappropriable en soi,
l’instrument privil6gi6 de la classe possddante. I1 est urgent, b notre
6poque, de commencer h penser en termes d’accessibilitd g6ndrale aux
ressources concili6s, il va sans dire, avec un programme rigoureux et
efficace de r6glementation administrative destinde h protdger le domaine
d’un usage ddsordonn6 ou excessif. Certes l’acc~s du public au bien col-
lectif ne va pas sans poser de probl~me, mais il revient prdcis6ment h
notre si~cle de leur trouver une solution. 21
L’image qui ressort de l’utilisation publique du sol est tout aussi
terne.2 En somme, si on s’en tient h cette vue d’ensemble du droit
fdddral et provincial existant, force nous est de conclure que l’acc~s
et l’usage du domaine public
vocation rdcrdative sont d’abord
l’apanage de quelques biens nantis qui peuvent s’offrir ce luxe.
Quant au peu de domaine accessible h tous, rien n’en assure le
maintien et la survie.

‘ 9 Loi des parcs provinciaux, supra.
2oDussault et Chouinard, supra, 52.
2 l Ibid., 69. Voir une opinion dans le m6me sens: Brun, Le droit qugbdcois

et L’eau (1663-1969), (1970) 11 C. de D. 7, 41.

22 Ibid., 75, 76.

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 20

Au niveau des collectivitds locales qudbecoises

Les gouvernements municipaux se distinguent des autorit6s
pr6cddentes en ce que la dualit6 domaniale leur est reconnue et
applicable. Outre certaines lois sp6ciales 2 de port6e limit6e assu-
jettissant des cat6gories de biens municipaux h des restrictions
quant h leur ali6nation et leur saisissabilit6, le l6gislateur qudb6cois
a ins6rd dans le Code Civil24 quelques dispositions qui accordent
une immunit6 h divers biens des municipalit6s, les rendant impres-
criptibles. Cette co-existence de deux domaines au niveau des col-
lectivit6s locales qu6b6coises a d’ailleurs su crder l’unanimit6 chez
la doctrine rdcente. 5

Les tribunaux se sont 6galement prononc6s en faveur de la
reconnaissance et de l’application de la dualit6 domaniale aux
municipalit6s. 26 Mais loin de r6soudre tous les probl~mes, la Cour
accuse quelques dissensions. En effet les crit~res qui permettent
de classer un bien dans le domaine public ou dans le domaine
priv6 municipal ont 6t6 quelque peu malmen6s par la jurisprudence
et les divergences d’opinions des juges laissent toujours planer le
doute. Le tribunal, par l’opinion du savant juge Ouimet, laisse
comprendre qu’un bien est du domaine public d’une municipalit6
lorsque les citoyens ne peuvent s’en voir refuser l’acc~s.

II est parfaitement admis que les biens d’une corporation sont de deux
catdgories;
les premiers appartiennent au domaine public, sont pour
l’usage du public, et les seconds sont des biens qui appartiennent ii la
corporation en propre et dont elle a besoin pour les fins de son admi-
nistration. Par exemple, je dirais que les rues appartiennent h la corpora-
tion, mais font partie du domaine public; elles sont inali6nables et ne
peuvent 8tre abolies que dans certains cas et dans certaines conditions
pr6vues par le pouvoir supreme, c’est-4-dire la 1dgislature; tandis que le
terrain dont la corporation peut avoir besoin pour l’entretien de ses rues,
pour y mettre ses matdriaux, appartient au domaine priv6 de la corpora-
tion. Les premiers, le public en gdn6ral en a l’usage et ne peut pas 6tre

23 Loi de la vente des services publics municipaux, S.R.Q. 1964, ch.185; Loi
des dettes et emprunts municipaux et scolaires, S.R.Q. 1964, ch.171; Loi de la
municipalisation de l’dlectricitg, S.R.Q. 1964, ch.186.

24 Art. 2220, 2221 C.C.
25 Bri~re, supra, 318; Dussault et Chouinard, supra, 10; Hutchins et Kenniff,

La dualitd domaniale en matire municipale, (1971)

12 C. de D. 477.

2 Corporation de la paroisse St-Denis v. Corporation du village de St-Denis
(1906), 15 B.R. 97; J. Serrentino Construction Co. Ltd. v. Town of Laval-sur-le-
lao et Beaudry, [1966] C.S. 425; CitJ de Montrdal v. Hill-Clark-Francis (Qudbec)
Ltd., [1968] B.R. 211.

1974]

ENVIRONNEMENT USAGE PUBLIC ET D.MOCRATIE

9

priv6 de cet usage, tandis que pour les autres biens, la corporation peut
m~me en interdire l’acc~s au public. 27
L’honorable juge Frangois Caron par ailleurs, porte un jugement

qui diff~re tout h fait.

Un syst~me d’aqueduc n’est pas dans le commerce parce qu’il est essentiel
h tous ceux qui sont susceptibles de s’en servir; il est du domaine public.
Il en est de m~me d’une pompe h incendie; saisir la pompe dun village
serait risquer la destruction du village. Un tel bien n’est pas dans le com-
merce. D’un autre c6t6, saisir une salle d’amusement qui appartient h
la municipalit6 n’emp~chera pas le public de jouir des services vraiment
municipaux; des centaines de municipalitds d’ailleurs n’ont pas de salle’
d’amusement. Dans le cas qui nous occupe, un club de curling municipal
de luxe est peut-6tre unique dans la province et toute l’administration de
la ddfenderesse pourrait fort bien 6tre faite sans cet immeuble qui, en
consdquence, reste dans le commerce. La conclusion est qu’un tel bien
ne fait pas partie du domaine public, mais est tout simplement un bien
priv6 propridt6 de la municipalit6…
Dans l’optique de la prdsente 6tude, la premiere 6cole est plus
le domaine public d’une
favorable puisqu’elle incluerait dans
municipalitd les parcs, terrains de jeux, espaces verts et plages
publiques, les mettant ainsi partiellement ii l’abri de toute ali6nation
ou changement d’utilisation. La seconde thdorie par contre tend
a exclure ces m6mes biens du domaine public et les rend en quel-
que sorte t la merci des autoritds locales. Sans trancher le d6bat,
qu’il nous soit permis de croire que les tribunaux pourraient fort
bien se ranger du c6td de la doctrine. Or les auteurs n’hdsitent pas
,h qualifier la pensde du juge Caron tant6t de ,20 9
tant6t de < .30

28

Bien que cela ne serve pas notre cause pr6sentement, nous
abondons dans le sens choisi par les auteurs soit celui de la
seconde dcole. Un bien n’est pas du domaine public de l’Etat en
raison de ce que tous les citoyens y ont accis, mais plut6t en
vertu de ce qu’il est particuli~rement indispensable h la satisfac-
tion du bien commun. Quant h la ddfinition des concepts cndis-
pensable)> et xbien communD, elle devra se faire ht partir de la
rdalitd et dvoluer avec elle. Qu’une salle de curling n’ait pas 6t6
retenue comme partie du domaine public en 1966 n’emp~che certes
pas qu’un parc y soit inclus aujourd’hui et dans les anndes qui

27 Corporation de la paroisse St-Denis v. Corporation du village de St-Denis,
ibid., 98-9. Le juge Choquette se rallie h cette position: Cit6 de Montrial v.
Hill-Clark-Francis (Quebec) Ltd., supra, 215.

28 J. Serrentino Construction Co. Ltd. v. Town of Laval-sur-le-lac et Beaudry,

supra, 428.

29 Dussault et Chouinard, supra, 11, 12.
3 0Hutchins et Kenniff, supra, 484.

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 20

viennent. Mais enfin, la solution ne semble pas encore vouloir venir
de nos tribunaux.

Au niveau des entreprises publiques 31

Les opinions des professeurs Jules BriKire, Ren6 Dussault et
Normand Chouinard concordent:
les entreprises publiques tant
qudbdcoises que canadiennes ne connaissent pas la dualit6 doma-
niale.3 2 Faut-il en conclure que les biens r6servds
l’usage public
et appartenant h ces entreprises pourraient Atre alidnds par ces
dernifres sans plus de formalitds? Ou, au contraire, la protection
des int6r~ts publics a-t-elle 6t6 assurde par des mesures uniformes
pour toutes les entreprises publiques?

Si l’on r6ffre aux lois qui attribuent aux entreprises publiques
leurs pouvoirs, on retrouve des permissions expresses d’ali6ner 3
Mais de ces dernifres, il est difficile de tirer une conclusion cer-
taine. Tandis que Bri~re soutient:

Ces permissions expresses d’ali~ner prdsentent une caract6ristique: elles
sont attribu~es h un organe ou h un agent qui n’a pas g6n6ralement pour
fonction d’alidner des d6pendances du domaine. Elles posent en quelque
sorte une exigence suppl6mentaire pour la validit6 des all6nations. En
cela, elles n’infirment aucunement l’interprdtation donne plus haut dans
le sens de l’alidnabilitd des principes des d6pendances du domaine.3 4
Dussault et Chouinard, commentant l’opinion qui pr6cfde, ma-

nifestent leur ddsaccord:

Ces permissions expresses, si on les consid~re h la lumi~re du principe qui
veut qu’un organisme statutaire ne puisse agir que dans les limites des
pouvoirs qui lui sont express6ment confdr~es par la loi, ne semblent pas
permettre l’61aboration du principe de l’ali~nabilit6 des biens de la Cou-
ronne.3 5

31 Pour une d6finition, voir Barbe, (Les entreprises publiques au Canada,
dans Droit administratif canadien et qugbdcois, supra, 477 et Dussault et
Chouinard, supra, 46:

oL’entreprise publique est un organisme ayant un patrimoine public person-
nalis6 et affect6
une tfiche dconomique.)> A titre d’exemples, citons: Loi
sur Air Canada, S.R.C. 1970, ch. A-11; Loi sur les chemins de fer nationaux
du Canada, S.R.C. 1970, ch. C-10; Charte de la socidtg qudb6coise d’exploration
rninigre, S.Q. 1965, ch.36; Charte de la Socidtd G~ndrale de financement du
Quebec, S.Q. 1962, ch.54; Loi du crddit agricole, S.R.Q. 1964, ch.108.

32 Supra, notes 14 et 16.
33Voir par exemple: Loi de la voirie, S.R.Q. 1964, ch.133, art. 93, 94; Loi des
terres et for6ts, S.R.Q. 1964, ch.92, art. 56; Loi des travaux publics, S.R.Q.
1964, ch.138, art. 18.

34 Brire, supra, 344.
35 Dussault et Chouinard, supra, 48 note 156.

1974]

ENVIRONNEMENT, USAGE PUBLIC ET D2MOCRATIE

11

Que tirer de cette breve incursion, sinon que la doctrine est
partagde, qu’aucune r~gle n’a 6merg6 et que chaque probl~me sou-
mis sera un cas d’esp~ce. En d’autres termes, ici encore nulle
garantie uniforme ou constante n’est offerte au public en faveur
de la protection des lieux rdcr6atifs naturels.

LE FOSSP, A FRANCHIR

Les biens 6numn6r6s jusqu’ici, parcs, terrains de jeux, plages
et eaux de surface auxquels la population a en somme peu de droit,
sont inclus dans 1’expression <,domaine public de l'Etat>>, 6 Mais
que faut-il entendre par ,,Etat,>?

Dire que les biens, au Canada, peuvent appartenir h l’Etat, ce n’est pas
faux, mais ce n’est pas non plus juridiquement exact, ou tout au moins
precis. Non pas que l’,(Etat)> ne puisse poss6der des biens, mais le mot
Etat ne convient pas pour d6signer la personnalit6 juridique du souverain
en droit public anglais ou canadien. 7
C’est plut6t le terme Couronne que l’on doit utiliser 3
En principe, tous les biens publics (terres et propri6t6s) sont d6volus h
la Couronne, en qualit6 de ,(propri~taire ultime . En pratique, c’est hi
selon le cas – que le revenu profite,
l’Etat fdd6ral ou ii l’Etat provincial –
c’est de l’un ou de l’autre que leur administration relive, et seuls les
gouvernements central et provinciaux peuvent en approuver la dispo-
sition.3 9
Le souverain, propridtaire du domaine public, est la Couronne.
L’Etat canadien et l’Etat qudbdcois, ce dernier n’6tant qu’une

36 On trouve une d6finition h l’article de Dussault et Chouinard, supra, 14:
al’ensemble des biens mobiliers et immobiliers appartenant hi l’Etat, et des
biens affectds h des fins publiques appartenant aux collectivit6s locales et
aux corps publics)>.

37 Lajoie, supra, 129.
38 Ibid.: ,Les Pares de la Conf~ddration ont rdussi ce tour de force d’dcrire
une constitution sans y mentionner l’Etat. Dlaissant l’objet m~me des tra-
vaux des constitutionalistes continentaux de formation cart6sienne, ils ont
ddsign6 selon le cas des entit6s, pour eux plus concretes mais pas n6cessaire-
ment plus prdcises pour le juriste: le Canada, les provinces, Sa Majestd. Le
concept d’Etat est une abstraction que les juristes anglo-saxons pour leur
part, ont rejetde au profit de la notion de Couronne, notion qui a fait couler
beaucoup d’encre, particuli~rement depuis que le Commonwealth, et plus
encore les pays f&ddrds du Commonwealth, posent aux esprits logiques cer-
tains problmes.)>

39 Brossard, cL’intdgrit6 territoriale)> dans Brossard, Immarigeon, LaForest

et Patenaude, Le territoire qugbdcois (1970), 209.

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 20

fiction de droit interne,40 seront accept6s au asens strict d’admi.
nistration publique,>.41 C’est d’ailleurs dans cet esprit que s’est
opdr6 le partage constitutionnel:

… le domaine public canadien est divis6 en onze portions; une pour le
gouvernement f6ddral, les autres pour le gouvernement de chacun des
membres de la fddration. Les articles 109 et 117 de l’Acte de l’Am6rique
du Nord Britannique dmettent comme principe que l’ensemble des biens
du domaine public situ6s dans une province appartiennent h la province
en question. Les exceptions h cette r~gle, apportdes par l’article 108 et
l’annexe troisi~me de la loi, forment une partie des biens appartenant au
gouvernement fdddral.42
Poser le doigt sur le propridtaire du domaine public nous laisse
en appdtit: quels pouvoirs en effet le rdgime constitutionnel cana-
dien confire-t-il h la Couronne? Un rapide coup d’oeil vers l’histoire
constitutionnelle britannique nous rdv~le que la Couronne fut i
l’origine le vdritable souverain.43 ((The power of the Crown was in
truth anterior to that of the House of Common.>44 Mais le Parle.
ment, suite ht une lente dvolution d6clenchde au treizi~me si~cle
est devenu le si~ge de la souverainetd ldgale.45 La Couronne, bien
que laissde dans l’ombre, ne fut cependant pas tout h fait dliminde;
elle c6toie toujours les Chambres en Parlement.

Pour mieux comprendre la situation actuelle, il suffit d’une
simple distinction entre la pr6rogative de la Couronne et le r~le
de cette derniire en Parlement:

The prerogative is the name for the remaining portion of the Crown’s
original authority, and is therefore … the name for the residue of dis-
cretionary power left at any moment in the hands of the Crown, whether
such power be in fact exercised by the Queen herself or by her Ministers.
Every act which the executive government can lawfully do without the
authority of the Act of Parliament is done in virtue of this prerogative.46
La Couronne occupe par ailleurs en Parlement une place aupr~s
des Chambres des Lords et des Communes et participe ainsi au

40 En droit international,

‘Etat, entit6 juridique, est en relation directe de
nation souveraine avec les autres nations. Or le Quebec ,,en tant qu’ordre
juridique centralis6… ddbouche sur un ordre internationab: Brun et Trem-
blay, Droit public fondamental (1972), 44.

41 Bri~re, supra, 319.
42 Brun et Tremblay, supra, 57.
43 Voir Adams, Constitutional History of England (1921), 600; Lovell, English
Constitutional and Legal History (1962), 597. cThe King was originally in truth
what he still is in name, the sovereign>, 6crit Dicey dans son An Introduction
to the Study of the Law of the Constitution, l0e dd. (1965), 424.

44Ibid., 425.
4
5De Smith, Constitutional and Administrative Law (1971), 233 et suivantes.
40 Dicey, supra, 425.

1974]

ENVIRONNEMENT, USAGE PUBLIC ET DPMOCRATIE

13

corps l~gislatif souverain.17 Les conventions constitutionnelles veu-
lent toutefois que cette participation soit minime:

… the Queen has enormously wide powers, prerogative and statutory,
but she is obliged by convention to exercise these powers on and in
accordance with ministerial advice, save in a few very special situations.
This is the most important convention of the British Constitution. 48

En somme les dites conventions visent assurer que le Parlement
ou le Cabinet, lequel est issu du premier, agiront en conformit6
‘Etat, soit
avec la volont6 du vdritable souverain politique dans
la nation ou la majorit6 de l’61ectorat. La mont~e du parlementa-
risme n’a-t-elle pas reposde sur sa crepr~sentativit6>.

Dire que la Couronne est propri~taire du domaine public c’est
ignorer la partie submergde de l’iceberg. La propri6t6 ne prime
pas la souverainet6; celle-ci est supreme. Il nous faut 61argir notre
perspective.

En effet, bien que la d~marche entreprise jusqu’ici se soit
accomplie en terrain exclusivement juridique, la souverainet6 nous
amne vers des sentiers autres: (: Ibid., 39.

48 De Smith, supra, 48.
49 Dicey, supra, 429. L’auteur conclut d’ailleurs, hi la page 430: ((The electorate

is in fact the sovereign of England.>>

5o Brun et Tremblay, supra, 53.

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 20

toutefois, il faut r6sister h la tentation de conclure que la collec-
tivit6 peut pr6tendre h la propri6t6 du domaine public.

II est important de ne pas confondre la souverainet6, notion essentielle-
ment publiciste, avec d’autres types de relations qu’entretiennent
les
personnes, physiques et morales, y compris l’Etat, avec les choses. Sur-
tout, il ne faut pas confondre la souverainet6 et le droit de propridtd.
Ce dernier ne porte que sur certains biens et il est d6termind dans son
contenu.51
D’oI la pertinence des observations du professeur Bri~re lors-

qu’il dlabore:

… juridiquement, on ne peut parler, en mati~re de domanialit6, de biens
appartenant 4 la nation ou h la collectivit6. Dans l’dtat actuel de la tech-
nique juridique utilisde en droit qu~b6cois, seul l’Etat-appareil peut
6tre propri6taire et il ne faut pas confondre les droits attribu6s par la
loi au public (v.g. droit de p~che, droit de circulation, etc.) sur le domaine
de l’Etat avec la propri6td de ce domaine …. L’on oublie qu’en droit le
public ne peut 6tre titulaire du droit de proprit6. Seul
‘Etat-appareil,
l’administration peut pr6tendre h des droits rdels sur le domaine.5 2
Il y a donc dichotomie. Sur un plan juridique, la Couronne est
propridtaire du domaine public et y exerce ses pr6rogatives bien
que le Parlement souverain demeure investi du pouvoir de battre
celles-ci en br~che. Que
‘Etat, incarnation administrative du seu-
verain, veille sur la propri6td du domaine public, soit. Mais, nous
1’avons vu, les lois du Parlement n’attestent pas de la vigilance
de celui-ci. 53

La rdalit6 politique diffire: le peuple, l’61ectorat, est souverain
v6ritable. L’Etat par consdquent, se doit de red6finir ses pouvoirs
juridiques sur le domaine. S’il est offert h
‘Etat d’exercer des
pouvoirs sur un territoire et sur des gens, le domaine n’apparait

51 Ibid., 56-57.
5 2 Bri~re, supra, 319. D’autres auteurs l’ont d’ailleurs signald: ,La propridtg
du peuple soulive, lorsqu’il s’agit d’apprdcier son contenu juridique, des pro-
le fait m6me qu’on l’emploie et le soin qu’on prend
blames particuliers …
d’6viter l’expression propridtd d’Etat semble indiquer, h premiere vue, que
le but recherch6 est d’dtablir une distinction entre
‘Etat et la nation ou
collectivit6. Cependant une telle distinction ne rdsiste pas t 1’examen puisque
en vertu du droit en vigueur, seules les personnes physiques ou morales peu-
vent avoir des droits et des obligations. Du point de vue strictement juridique,
le peuple ou la nation ne peut donc exercer le droit de propridt6 que par le
truchement de l’Etat. La distinction entre la nation et l’Etat, soit encore entre
le peuple et l’Etat, peut avoir un sens ddmographique, social, moral ou poll-
tique, mais non pas une portde juridique. Par cons6quent, du point de vue
du droit, la propridtd du peuple n’est pas autre chose que la propri6t6 de
l’Etat.)> Katzrov, Thdorie de la nationalisation (1960), 187-188.

5 3Voir supra, pages 5 et seq.

1974]

ENVIRONNEMENT, USAGE PUBLIC ET DP-MOCRATIE

15

que comme un instrument qui lui permet de remplir sa mission,
soit celle de promouvoir le bien commun. Tout comme les travaux
publics, la r~glementation de la propri6t6 fonci~re, l’exploitation
des richesses naturelles et la d6fense nationale, le domaine public
r6cr6atif implique une utilisation du territoire par l’Etat au service
du souverain.

La notion de droit r6el institutionnel… me semble parfaitement exprimer
le rapport existant entre le territoire et ‘Etat. L’Etat proc~de de P’assimi-
lation d’un sol it un peuple, rinstitution dtatique n’a donc pas t n6gliger
ce moyen qui lui est fourni de r~aliser l’idde en droit qu’elle incarne. En
ce sens il existe incontestablement entre la terre et le pouvoir un lien
institutionnel. Portant sur un bien mat6riel, ce rapport ne saurait atre
confondu avec celui que traduit la propri6t6 car ii sert des int6r~ts bien
t leur 6tendue. C’est donc un droit
diff~rents quant h leur nature et
r~el d’une nature particuli~re dont le contenu est d6termin6 par ce
qu’exige le service de l’institution.54
Dans

‘ordre politique, nous avons donc tir6 les propositions
suivantes: primo, le peuple, qui ne peut 8tre titulaire du droit de
propri~t6 sur le domaine public, pourrait fort bien 6tre investi
t l’Etat un droit
d’un droit autre. Secondo, nous reconnaissons
r6el d’une nature particuli~re qu’il ne faut pas confondre avec
la propridt6 traditionnelle. Ces pr6mices constituent le foss6 it
franchir. Le pas en avant pourrait s’accomplir par la reconnais-
sance juridique de nouveaux rapports entre environment, usage
public et d6mocratie.

ESQUISSE D’UNE SOLUTION

Les besoins croissants d’une population en pleine 6volution
exigent, nous l’avons vu au d6but de cette 6tude, l’expansion des
services 6tatiques de loisir et de rdcrdation. Cela ne peut se faire
sans l’acquisition, 6videmment, et le maintien de certaines parties
du domaine public de l’Etat. Notre recherche, ignorant l’acquisi-
t la conservation et au maintien
tion, s’est consacrde uniquement
t
des espaces h valeur naturelle et rdcrdative. Avant de songer
occuper de nouveaux territoires, avons-nous dit, il faut bien s’as-
surer de la conservation de ceux d6jht utilisds.

Or l’dtude du domaine public a d6montr6 combien la dualit6
domaniale est inapplicable chez nous et les lois adoptdes par les
gouvernements rdvilent le peu de souci de ces derniers pour la
protection des droits acquis de la population. Bien que nantis des

54 Burdeau, II Traitg de science politique (1949), 83.

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 20

pouvoirs requis, le Idgislateur s’est refus6 jusqu’ici h reconnaitre
aux usagers un droit authentique au maintien de l’environnement
sur lequel ils sont pourtant souverains.

Posons le probl~me en d’autres termes. La propri6t6 privde ,cest
le droit de jouir et de disposer des choses de la mani~re la plus
absolueoY5 Ce droit apporte dvidemment avec lui des avantages
et privilges pr6cieux; un r~glement de zonage, par exemple, n’em-
p~chera pas l’exercice des droits acquis 6 De m~me, lorsqu’ils sont
privds de leurs biens par l’Etat, les particuliers peuvent, en vertu
de leur droit de propridt6, (,exiger que l’expropriation soit faite en
vertu de l’application rdguli~re de la loi et n’6quivaille point h
une ddpossession>?.7 La propri6t6 privde est un droit sacrd qui
tol~re peu d’atteintes. Qu’en est-il par contre d’un autre droit, soit
celui d’acc~s h un parc, au maintien d’une plage, h l’existence d’un
terrain de jeux? Le pouvoir discrdtionnaire de l’Exdcutif sera-t-il
toujours h ce point large, pour ne pas le qualifier d’outrancier,
qu’il 1dgitimera les actes ddpartissant le v6ritable souverain de
ses biens publics?

C’est prdcisdment h ce non-sens qu’il faut mettre un terme.
Permettons h l’61ectorat d’exercer sa souverainet6
l’extdrieur du
cadre 6lectoral.
I1 suffit d’enrichir notre droit d’un instrument
juridique qui ait pour objet d’instaurer entre les mains de l’Etat-
fiduciaire, une fiducie des biens naturels d’usage public au b6n-
fice de la population ou des usagers. Qu’est-ce i dire concr~tement?
La solution prdconisde pourrait s’apparenter au droit amdricain.

‘5 Art. 406 C.C.
GO Montrdal v. Di Staulo, [1965] R.L. 20$; Vallde et al. v. Citd de Sherbrooke,

[19663 B.R. 517; Montrdal v. Lussier, [1967] R.L. 41.

7 Lajoie, supra, 175-176. Toutefois, la situation au Canada est particuli~re-
ment lamentable. ((En effet, si les objectifs et les actes des expropriants ne
sont pas coordonnds, leurs modalit~s d’action et leurs procdures ne sont
pas plus uniformes puisqu’elles ne relvent pas des m6mes autorit6s et ne
sont par consdquent pas soumises aux m6mes r~gles. I1 en rdsulte d’impor-
tantes disparitds de crit~res d’6valuation d’indemnit6, de rapidit6 dans les
procedures, d’efficacit6 dans les m~thodes suivant que 1’expropriant est fdd&
ral, provincial, municipal ou autre. Ces disparitds sont particulirement
criantes lorsqu’elles se produisent le long du trajet d’une route dont les
trongons successifs sont assumes par les autoritds fdd6rales, provinciales,
municipales en vertu d’ententes tripartites,,: Ibid., 198-199.

5 8 Voir Sax, The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law: Effective
Judicial Intervention, (1970) 68 Mich. L.Rev. 471, 475 et seq.; The Public Trust
Doctrine in Tidal Areas: A sometime submerged traditional Doctrine, (1970)
79 Yale L.I. 762.

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ENVIRONNEMENT, USAGE PUBLIC ET D.MOCRATIE

17

Le <(Public Trust Doctrine)> amdricain

Les origines de cette thdorie, bien que notre intention ne soit
pas d’en faire ‘historique remontent aux sources les plus lointaines
du droit romain et du droit anglais.58 L’6volution constitutionnelle
britannique nous a appris que la Couronne a prdc~d
le Parlement
et exergait seule la souverainet. 59

The King has an undoubted sovereignty and jurisdiction.., over the
British seas … The law of nations and the constitution of the country
have clothed the sovereign with this power, that he may defend his people
and protect their commercial interest. … But in this, as in most other
instances, the prerogative does not counteract or interfere with the
natural right of the public to fish in the sea, in arms of the sea… This
is one of the jura publica or communia, which never was vested exclu-
sively in the crown, and of course is not to be considered as a regal
franchise.60
C’6tait lh reconnaitre au peuple le b6n6fice de la proprit6

commune du droit romain.

La venue du parlementarisme eut pour effet d’alt6rer le droit

naturel des sujets 6. la p~che et h la navigation:

… whatever restraints the law might have imposed upon the King, it
was nonetheless within the authority of Parliament, exercising what we
could call the police power, to enlarge or diminish the public rights for
some legitimate public purpose.6 ‘
L’Angleterre avait donc 6volu6 dans le sens que nous savons.
La jeune colonie am~ricaine prit cependant une autre tangente:
malgr6 la confusion qui rdgna sous l’Union, le droit amdricain
< (trouble de Vfoisinage)
par exemple, .” Le m6me
pr6requis aurait 6videmment pour effet de restreindre les possi-
bilit6s d’action contre l’ali6nation ou le changement d’usage d’une
partie du domaine public r6cr6atif. Toute la communaut6 environ-
nante en est affect6e.

L’adoption du public trust doctrine devra avoir comme cons6-
quence directe celle de d6border la conception traditionnelle de
,,dommage sp6cia, pour s’6tendre h la notion de > (injury in fact).7 7 C’est une suite logique h ce que nous avons
dit jusqu’ici; lorsque l’ali6nation ou la destruction d’une ressource
naturelle h laquelle le public avait acc~s et droit d’usage se produit,
le pr6judice subi par chaque membre du public en est un d’inca-
pacit6 d’usage de cette ressource. Ou bien le demandeur all~guera
son usage ant6rieur et il aura un int6r6t suffisant, ou bien il n’en
avait pas tir6 profit et aucun pr6judice de fait ne r6sulte.

74 Sax, supra, 474.
75 Art. 55 C.P.C.
76Adami v. Citg de Montreal (1904), 25 C.S. 1, 7. Voir aussi Canada Paper
Co. v. Brown (1921), 31 R.C.S. 243, 255-256: aThe nuisance caused by the
defendants no doubt affects the entire neighboring population… But the
injury to the plaintiff’s property is different in kind from the inconvenience
suffered by the inhabitants at large…,,. Cela est identique dans les provinces
de ((Common Law>>: Hickey v. Electric Reduction Co. (1972), 21 D.L.R. 3d 368.
Voir aussi Ask the People, 6dit6 par Morley, (1973), 54, 89, 106.

77 Eddy, Locus standi and Environmental Control: a Policy for Comparison,
(1971) 6 U.B.C. L.Rev. 209: <(Where the injury consists of destruction of a resource in which the public generally has a right or a history of use, injury in fact as a test of standing causes the right to review to turn on the plaintiff's use of the resource)>. I1 faut 6viter de confondre avec le public action:
a[P]ublic actions are available to any citizen, qua citizen, although use of
the action lies in the discretion of the court>>: Jaffe, Judicial Control of
Administrative Action (1965), 490.

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 20

If the “public trust” doctrine is to have any meaning or vitality at all,
the members of the public, … who are the beneficiaries of that trust,
must have the right and standing to enforce it. To tell them that they
must wait upon governmental action is often an effectual denial of the
right for all times

Une mise en force efficace

Le gouvernement d’Ottawa et diffdrents corps publics fdd6raux
poss~dent h l’intdrieur des limites de notre province, des biens
auxquels tous ont acc~s. En outre, les deux paliers de gouverne-
ment jouissent d’une certaine juridiction dans le domaine de l’en-
vironnement71 L’impact d’une idgislation provinciale serait par
consdquent dmouss6 si le gouvernement central n’emboltait le pas.
La proposition s’adresse donc aux Etats fdddral et provinciaux.

Une loi doit dvidemment pouvoir sanctionner les atteintes com-
mises aux valeurs qu’elle d6fend et, pour ce faire, disposera de
mdcanismes visant h emp~cher la commission d’une violation ou
h la compenser lorsqu’elle est indvitable. Le citoyen pourra donc
demander au tribunal d’enjoindre h l’organisme public poursuivi
de cesser toute procddure d’expropriation ou de rdamdnagement
entreprise et, le cas 6chdant, de redonner h la partie du domaine
atteinte sa valeur dcologique et publique d’antan.8 0

Mais comment dtablir une juste compensation pour le public
frustrd de son bien? En mati~re de propridtd privde, le crit~re habi-
tuel de compensation rdside dans la valeur marchande du bien
exproprid, dans le montant des d6penses encourues ou, encore, dans
une approximation des inconvdnients subis. Le domaine public
accessible aux citoyens n’obdit h aucun des crit~res dnum6rds, sauf
peut-6tre, celui de la valeur marchande. Ce dernier demeure toute-
fois tr~s inaddquat. Devant cette impasse, car il existe certaines
situations oit des considdrations supdrieures 6 l’environnement r6-
cr~atif priment sur celui-ci et l’injonction serait un remade sans
commune mesure avec la rdalitd, le droit amdricain a rdagi en
ddveloppant le substitute facility doctrine.

Courts have developped the substitute facility doctrine to meet the unique
needs of public condemnees; damages will be awarded sufficient to finance
a replacement…. Decrees must be framed to prevent public condemnees
from keeping their awards without building substitute facilities. The
federal condemnation statute allows courts to prevent windfalls by hold-

78 Paepcke v. Public Building Com. of Chicago, supra, 46 Ill. 2d 330, 337;

263 N.E. 2d 11, 18 (1970).

T0 Gibson, Constitutional Jurisdiction over Environmental Management in
8oArt. 751, C.P.C.

Canada, (1973) 23 U. of T. LU. 54.

1974]

ENVIRONNEMENT, USAGE PUBLIC ET DtMOCRATIE

23

ing awards in trust and ordering further deposits by the United States
when they are needed. Courts can use this statutory power to limit pay-
ments to market value until the public condemnee demonstrates that the
extra money will be used to provide a new facility.81

Le r6le des tribunaux

Notre droit administratif refuse de laisser les tribunaux se
prononcer sur l’opportunit6 d’une d6cision administrative.’ Mais
il suffit que des r~glements soient 61abor6s en vertu de la loi pour
que le tribunal puisse juger de la conformit6 des gestes de l’admi-
nistration 6tatique. Ainsi, que le 16gislateur veuille bien suivre
de pros l’6volution des besoins r6cr6atifs et 6cologiques, et il assu-
rera par r6glementation la protection des valeurs naturelles (bai-
gnade, canotage, charne esth6tique, flore, etc.) dont la population
ne doit pas etre d6partie.

Sinon, reconnaissons au tribunal plus de pouvoirs:

il devra
interpr6ter la loi et d6veloppera peu a peu des crit~res devant
r6gir l’administration publique. L’interpr6tation jurisprudentielle et
le stare decisis sont des notions 6trang~res b notre droit. Mais lTh
oii le vacuum l6gislatif existe, les cours ont parfois suppl66. Les
atroubles de voisinage)> ou en sont un exemple. La
judicature serait en mesure de rendre une interpr6tation du public
trust qui soit conforme h la r6alit6 changeante.

Quelle que soit l’6tendue de ses pouvoirs, le tribunal auquel on
aura recours pour faire respecter les droits de la population devrait
laisser le fardeau de la preuve reposer sur l’Etat:

When a state holds a resource which is available for the free use of the
general public, a court will look with considerable skepticism upon any
governmental conduct which is calculated either to reallocate that re-
source to more restricted uses or to subject public uses to the self-interest
of private parties. 83
La judicature h6site toujours a s’immiscer dans les d6cisions
gouvernementales; mais lorsque le public, ou une majoritd des
gens, est frustr6 de ses droits sous les pressions d’une minorit6
plus influente aupr~s du gouvernement, une loi de ((fiducie publi-
que,, permettrait aux tribunaux de s’introduire au seuil de la
chambre des d6cisions. C’est entrouvrir la porte h une certaine
participation du public h la protection de l’environnement. C’est

81 Just Compensation and the Public Condemnee, (1966) 75 Yale LJ. 1053,

1058.

344-346.

82 Dussault, Le contr6le judiciaire de l’administration au Quebec (1969),
83 Sax, supra, 490.

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 20

aussi demander ht la Cour de se transformer en un instrument de
ddmocratisation.

CONCLUSION

An individual may abandon his private property, but a public trustee
cannot abandon public property.8 4
L’individu, rdp6tons-le, est propridtaire d’un bien tandis que
l’Etat a un droit institutionnel dans le domaine public qu’il gare
pour la collectivit6 souveraine. Que l’on applique la distinction
qui prdc~de aux services publics r6crdatifs et l’on concevra qu’il
faille les conserver et les d6mocratiser. Les fagons d’y arriver sont
multiples. L’id6al serait de permettre une participation publique
avant m~me qu’une ddcision administrative soit prise. Rien de tel
n’existe dans nos lois. Les gouvernements, les conseils municipaux
et urbains et les corporations de la Couronne ne connaissent pas
ces mdcanismes.8

Vu dans cette optique, le public trust constitue simplement un
moindre mal. II offre un contr6le a posteriori dont nous voudrions
que le r6le ne soit que compl6mentaire d’un processus de d6mo-
cratisation de l’environnement r6serv6 ” l’usage public.

L’importance de la suggestion demeure; non pas qu’il y ait surdva-
luation de cette dernire, mais bien que l’dtat actuel de nos lois
soit lamentable. Rien n’est plus insens6 que d’en appeler sans cesse
h la collaboration de tous les citoyens dans le but de prot6ger et
conserver leur environnement sans, par la m~me occasion, leur
fournir les instruments ad6quats pour une participation. Le 16gisla-
teur, en cette mati~re, aime bien se gargariser de th~mes h la mode;
F’adoption d’une loi de afiducie publique,> lui permettrait peut-6tre
de les ing6rer. Le gouvernement ontarien a d6jh 6td saisi d’une propo-
sition dans le m~me sens.80 Le besoin s’en fait sentir h travers le
Canada.

84 State v. Cleveland and Pittsburgh R.R., 94 0. 61, 80; 113 N.E. 677, 682

(1916).

85 Voir le Green Paper on Environmental Assessment, septembre 1963, par
le Minist~re ontarien de l’Environnement, h la page 37: ((The agency must
carefully time the introduction of the public into its decision-making process
so that insights gained from the contacts can be taken into account during
the narrowing of choices.5
8 caThe Environmental Law Section has proposed that a trust be created
of all provincial parks and that the people of Ontario be named the bene-
ficiaries. By creating a statutory trust, any single citizen would be able to
take action against the trustee if he felt the parks were not being properly
used)): Bulletin du Barreau Canadien, Ottawa, juin 1973, 8.

1974]

ENVIRONNEMENT, USAGE PUBLIC ET DAMOCRATIE

25

Plus qu’une simple question d’environnement et de r6cr6ation,
le problkme en est un de justice. Au-delh de la justice
qui consacre la propri6t6 priv6e, il y a une justice (distributive>>.
Conf&rencier invit6 de l’Association du Jeune Barreau de Montr6al,
le 7 mars 1971, monsieur Claude Castonguay, alors ministre des
Affaires sociales du Qu6bec, expliquait:

De fagon concrite, le principe de la justice distributive se transpose en
celui de l’6galit6 des opportunit6s, c’est-h-dire que tous les membres de
la soci6t6 doivent 6tre dans une situation d’6galit6 de chances par rapport
r lensemble des biens et des services qui sont n6cessaires h leur 6panouis-
sement personnel. Comme cette dgalit6 de chances doit Atre non seule-
ment une 6galit6 th6orique mais aussi une 6galit6 pratique, il en d6coule
que les biens et les services essentiels au d6veloppement doivent 6tre
rendus accessibles h tous les citoyens, selon leurs besoins et compte tenu
des ressources disponibles ….
C’est sans doute le but de la d6mocratie parlementaire. Mais
l’6re de la d6mocratie quadrielmale ne serait-elle pas r6volue? Une
fiducie publique dont les citoyens seront b6n6ficiaires est un instru-
ment entre autres.

But that the [public] trust doctrine contains the seed of ideas whose
importance is only beginning to be perceived, and that the doctrine might
usefully promote needed legal development can hardly be doubted.8 7

87 Sax, supra, 485.