CASE AND COMMENT
FRANCOIS-ALBERT ANGERS v. LE MINISTRE
DU REVENU NATIONAL
IMP6T SUR LE REVENU –
ALLOCATIONS FAMILIALES –
DROIT
CONSTITUTIONNEL.
La Cour de l’Echiquier du Canada 6tait rcemment appele i determiner
la constitutionalit6 de la Loi sur les allocations familiales,’ dans la cause de
Frangois-Albert Angers v. Le Ministre du revenu national.2 Les faits de cette
affaire sont relativement simples.
En 1948, M. Angers avait A sa charge quatre enfants, tous d’ ge i rece-
voir les allocations familiales. Mais il refusa toujours de r~clamer ces presta-
tions, “volontairement et par respect de ses principes”, 3 6crit-il A ‘article 2 de
l’avis d’appel; il ne rebut donc aucun argent sous l’empire de cette loi. En
guise de compensation, l’appelant d6duisit, sur ses rapports d’imp6t, la somme
de $300.00 par enfant, correspondant A 1’exemption permise, en cas d’enfant
de moins de 18 ans, par la Loi de l’imp&t de guerre sur le revenu.4
Le Ministre refusa cette deduction. M. Angers en appela i la Commission
de l’Appel de l’Imp6t, qui rejetta l’appel dans un jugement tr~s court, 5 et qui
(1952) c. 109. Cette loi fut vote en 1944 (8-9 Geo. VI, c. 40), amend~e
‘S.R.C.
en 1946 (10 Geo. VI, c. 50) et en 1949, premiere session (13 Geo. VI, c. 17).
2 [1957] Ex. C.IL 83.
M11 semble que M. Angers tienne la Loi sur les allocations familiales pour une mesure
socialisante. Le lecteur sera peut-Etre int&ressE i r~frer
. une srie d’articles 6crits
par M. Angers sur ce sujet, dans le journal Le Devoir, durant l’6t6 de 1957; il y
d~clare entr’autre qu’il n’appellerait i
la Cour Supreme.
4 S.R.C. (1927) c. 97. La partie de cette loi qui nous intgresse se lit comme suit:
. aux exemptions et d6-
‘Revenu’, tel que d6fini ci-devant sera sujet . .
(1)
“5.
ductions suivantes: .
.
.
(d)
(Amend6 par 11 Geo. VI, c. 63) Pour chaque enfant du contribuable, qui
6tait, pendant l’ann~e, enti~rement i Ia charge de ce dernier pour son entretien
et
(i) Ag6 de moins de vingt-et-un ans …
cent dollars si l’enfant .
familiales, et trois cents dollars si
. 6tait un enfant qualifi& aux fins des allocations
‘enfant n’Etait pas un tel enfant.”
.
Aujourd’hui, la Loi de l’imp6t de guesre sur le revenu est remplac6e par la Loi de
l’impt sur le revenu, S.C.R. (1952) c. 148; et ‘article 5 de l’ancienne loi est devenu
‘article 26 de la nouvelle, et les montants de cent et trois cents dollars sont devenus
cent cinquante et quatre cent respectivement. Le reste de l’article n’6st pas chang6
substantiellement.
r(1951), 3 Tax A.B.C. 333. Cette d6cision suit les causes pric~dentes de Charlebois
v. Ministre du Revenu National (1950), 2 Tax A.B.C. 291, et Gruner v. Ministey of
National Revenue (1950), 2 Tax A.B.C. 288.
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ne traita pas des probl6mes constitutionnels soulev~s en Cour de l’Echiquier.
L’argument de M. Angers est double. II refuse, dit-il, les prestations men-
suelles privues par la Loi des allocations faniliales.
“la tenant pour attentatoire aux attributions l6gislatives des provinces en matiare
de droits civils et de puissance paternelle.”‘
I1 soutient donc que cette loi est ultra-vires du Parlement f~dral. Et mme
si cette loi est valide, continue-t-il,
‘article 5 de la loi pr~cite (Loi de
“je tiens pour invalide la partie amend~e de
l’imp6t de guerre sur le revenu) limitant l’exemption A $100.00 ‘si 1’enfant . . . 6tait
qualifi aux fins des allocations familiales’ parce que pareille restriction rendrait
coercive la mesure permissive des allocations familiales.”6
Ces dispositions, soutient-il, sont “irriguliires, inconstitutionnelles et nulles”.7
Mais il ne sera question ici que du premier point de l’appel.
L’appelant conteste donc la validit6 constitutionnelle de la Loi sur les allo-
cations familiales.8 Cette loi pr~voit que les parents peuvent enregistrer leurs
enfants et que, dans ce cas, Fun des parents recevra chaque mois la somme
pr~vue par la loi. Le principal article en litige est le suivant:
“5. La personne qui regoit l’allocation doit l’affecter exclusivement A l’entretien,
au soin, A la formation, A l’instruction et A l’avancement de l’enfant, et, si le Mi-
nistre, ou le fonctionnaire que les riglements autorise A cet 6gard, est convaincu
que l’allocation n’est pas ainsi affect&e, le versement en doit Etre discontinu6 ou fait
A quelqu’autre personne ou organisme.”
L’appelant, dans son avis d’appel, soutient:
La Loi sur les allocations familiales tend A 6tablir la frquentation scolaire
“6….
obligatoire . . . ; s’assure la direction, ou du mons depuis 1946, la surveillance de
la formation des enfants qui ne fr~quentent pas l’6cole; modifie les principes du
droit civil relativement A la puissance paternelle, et transforme le droit familial de
la Province.”
La loi en question, selon lui, concerne 1’6ducation et les droits civils, deux
sujets r~serv~s par l’Acte de l’Amnirique Britannique du Nord i la juridic-
tion provinciale.9
La loi des allocations 6tablit un syst~me de dons aux families; en plus de
son aspect 6ducation et droits civils, elle a donc un c6t6 financier. Mais sans
considirer pour un moment cette question de don en argent, traite-t-elle pro-
prement d’6ducation? L’Acte de l’Am~rique Britannique du Nord d~clare que
In and for each province, the Legislature may exclusively make law in rela-
“93.
tion to Education . . .,.10
6jugement de la Cour de l’Echiquier, page 85.
7Ibid. page 86. On peut se demander ce que signifie ce mot “irr6guli~re”. Le pro-
blime soulev6 par ce second argument ne me semble pas 6tre d’ordre constitutionnel,
mais uniquement une question d’interprtation de deux lois l’une par l’autre.
830 et 31 Vict. c. 3 (Imp.).
9Respectivement articles 93, et 92 paragraphe 13 de l’Acte.
101I y a des restrictions A cette proposition g6nrale, mais elles ne s’appliquent pas
dans ce cas-ci.
No. 1]
CASE AND COMMENT
Cette section 93 a 6t6 l’objet de maintes decisions de notre Cour Supreme et
du Conseil Priv6. G6nralement, ces hautes cours ont jug6 que
“By section 93 (subject to provisions having for their purpose the protection of
religious minorities) education is committed exclusively to the responsibility of the
Legislatures.”11
Le Conseil Priv6 a approuv6 cette proposition:
“It cannot be denied that to the provincial Legislature is confined the exclusive
right of making laws in relation to education.”‘ 2
D’un autre c6t6, le sens du mot “iducation” a galement requ l’attention des
cours:
“Education . . . is, as I conceive it, employed in this section in its most compre-
hensive sense.” 13
“A ce point, dit M. le juge Dumoulin, une question primordiale surgit:
qu’est-ce qu’une loi scolaire?” Et il se charge de rfpondre:
“Sans prftendre i une definition, laissons plut6t A l’expfrience usuelle le soin de
ripondre. Serait une loi scolaire, celle qui .
tracerait les cadres organiques
de l’instruction, arr~terait les qualifications du corps enseignant, graduerait l’ordre
diversifi6 des itudes .
. .”
. .
Si une loi cadrait avec cette d6finition, sa matikre serait sans contredit l’duca-
tion. Mais est-ce Ii la mati~re de la loi des allocations? Le l6gislateur dit que
l’argent doit 8tre affect6 i l’6ducation; mais il ne dit pas quelle iducation doit
&re donn~e. II sp~cifie mnme que 1’allocation sera suspendue si l’enfant ne
fr~quente pas l’dcole “selon les prescriptions des lois de la Province” ;14 et
plus loin, il parle de la formation quivalente a celle de l’dcole, laissant “l’au-
torit6 comp~tente en mati~re d’enseignement d~sign~e par cette Province”‘ 4
statuer sur cette iquivalence. Cette loi n’en est sfirement pas une “in relation
to education”.
Toujours en oubliant un instant son aspect financier, la Loi sur les alloca-
. property
tions familiales est-elle “in relation to matters coming within .
.
1lReference re: Adoption Act, [1938] 3 D.L.R. 497, i la page 498 (Cour Supreme).
i2Ex parte Reneaud (1873), 41 N.B.R. 273; 6galement rapport6 dans Cartwright,
Cases on the B.V.A. Act (1883), vol. 2, page 445, i la page 471 (Sour Suprame du Nou-
veau Brunswick). Cette dfcision fut approuve par le Conseil Priv6 dans Maher v. the
Town of Portland, Cartwright, op. cit., vol. 2, page 488, note 2; il ne semble pas y avoir
de rapport off iciel de cette d6cision. Et le Conseil Priv6 s’est prononc6 dans le mime
sens dans Ottawa Separate School Trustees v. Ottawa Corporation, [1917] A.C. 76, i la
page 80; Ottawa Separate School Trustees v. Mackell, [1917] A.C. 62, A la page 68; et
Roman Catholic School Trustees v. the King, [1922] A.C. 363, A la page 385. Evidem-
ment, toutes ces d~eisions insistent sur le fait que cette juridiction exclusive est limitie
par les paragraphes 1 i 4 de la section 93.
IsReference re: Adoption Act, loc. cit. Cependant, il ne faudrait pas donner a ce mot
un sens trop large, qui engloberait, par exemple, la culture. Ce serait alors p~cher par
excas contraire.
14Article 4. (2 ),a) de la loi de 1946, aujourd’hui article 4. (3).
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and civil rights in the Province” ?15 Son titre indique 6videmment une certaine
relation avec ]a famille, et ce sujet est sans contredit une question de “property
and civil rights”. Mais le titre n’est pas tout; nulle part cette loi r glemente la
vie familiale de quelque fa~on que ce soit. Evidemment, elle dicte aux parents
les conditions qu’ils doivent remplir pour obtenir les prestations. Mais, corn-
me le dit M. le juge Dumoulin:
“rien de bien itrange i ce que l’autorit6, qui dispense mensuellement ces deniers
. bon escient, recherche un rcipiendaire convenable, 6car-
publics, veuille le faire
tant les parents indignes et impr~voyants … ”
La loi traite avec une entit6 lgaement cr~e, maintenue ensemble et regie par
les lois provinciales; elle n’affecte en rien cette quasi-personne juridique; elle fait
affaire avec ce bloc, coul6 dans Ie moule provincial, tel qu’il est.
Cependant, certains r~glements”6 ont 6t6 adopt6s par le Gouverneur en
Conseil, pour h bonne marche de la loi. L’article 18 se lit comme suit:
“18. Satif dispositions contraires de la loi et des presents r6glements, l’allocation
payable i l’6gard d’un enfant doit 6tre vers~e
a) au parent du sexe f~ninin, lorsque la demande d’enregistrement de l’enfant est
faite conjointement par un parent du sexe masculin et un parent du sexe
fiminin”.17
La validit6 de ces rglements n’est pas contest6e dans l’affaire Angers; ce-
pendant, cette r~gle semble aller i l’encontre de l’6conomie de nos lois civiles
de la Province de Quebec, 18 et tenir pen compte de la puissance paternelle.
Mais le fait que le chique mensuel soit envoy6 i ]a m~re ne constitue pas en
“soi une 16gislation sur la famille.
Quoiqu’il en soit, la matire de la loi des allocations n’est en aucune faqon
“property and civil rights in the Province”.
Mais, d’un autre c6t6, il y a un fait qu’on ne peut ignorer: la loi A l’Atude
donne des subsides, directement, A Ia lfamille, et indirectement, A l’6ducation.
Sous cet aspect, est-elle inconstitutionnelle? Le Parlement f~d~ral peut-il taxer
pour quelles que fins que ce soit? Peut-il d~penser pour quelles que fins que
ce soit? Ces deux questions m6ritent qu’on leur donne un traitement s6par6.
D’apr~s la section 91 de l’Acte de l’Antrique Britannique du Nord, il semble
que le pouvoir du Parlement f~dral, sur la lev6e des argents, est illimit6.1
Le paragraphe 3 de cette section d6clare que “the raising of money by any mode
or system of taxation” est permis au Gouvernement central. Cependant, le
1 5Section 92, paragraphe 13, Acte de l’Amtrique Britannique du Nord.
16R~glement sur les allocations familiales, C.P. 1954-1508, rgvoquant le dgeret C.P.
1953-321. Voir Codification (1955), vol. 2, page 1376.
17Ce qui est la rigle g.ngrale. Le paragraphe (a) de l’article 18 souffre des exceptions,
dans des cas tout-A-fait particuliers, v.g. article 18, paragraphes (b) et (c), et les articles
19, 20 et 21.
18Voir en particulier les articles 174, 177, 1259 et 1292 C.C.
19″The taxing power of Parliament appeared unlimited”. F. R. Scott, The constitu-
tional background of taxation agreements, (1955), 2 McGill L. J. 1, A la page 2.
No. 1]
CASE AND COMMENT
problme n’est pas pour autant r~gl6. C’est en effet un principe d’interprta-
tion bien admis que cette loi doit &re lue comme formant un tout, et chaque
section plac~e dans tout son contexte.2 0 Or, la section 92 dit que la Ligislature
provinciale peut lgifrer de faqon exclusive en ce qui concerne “direct taxa-
tion within the Province in order to the raising of revenue for provincial
purposes”. 21 Appliquant
le Conseil Priv6, dfs
1881, d6cidait que
nonc6 ci-haut,
le principe
“the raising of money by any mode or system of taxation is enumerated among the
classes of subjects in sect. 91, but though the description is sufficiently large and
general to include ‘direct taxation within the Province in order to the raising of a
revenue for provincial purpose’ assigned to the provincial legislatures by sect. 92,
it obviously could not have been intended that, in this instance, also, the general
power should override the particular one”. 22
Scott resume ainsi le r~sultat de cette d~cision:
“Hence Ottawa cannot impose a direct tax within a province in order to the raising
of revenue for provincial purpores.”‘ 23
D’apr~s une stricte interprftation de
‘Acte de l’AMnrique Britannique du
Nord, c’est l. la seule limite au taxing power du Parlement fdiral; done ce
dernier pourrait lever des taxes indirectes, dans une province, et pour des fins
provinciales, et rien dans l’acte ne s’y objecte. Le Conseil Priv6 a d6ji ex-
prim6 des doutes sur cette proposition, mais n’a rien d~cid6 formellement.2 4
Ce comit6 judiciaire a ajout6 une autre limitation au pouvoir de taxer du
Parlement f~dral, dans In re: the Insurance Act of Canada:25
“If the tax as imposed is linked up with an object which is illegal, the tax for that
purpose must fall.” 26
Cependant, dans la loi des allocations, il n’est nullement question d’une taxe
sp~ciale; rarticle 3 insiste m~me sur le fait que les prestations sont pr6lev~es
“sur les deniers non attribu~s du fonds du revenu consolid6”.
Le pouvoir du Parlement f~d~ral de d~penser a. sa guise pr~sente peut-8tre
plus de difficult~s. M. le juge Dumoulin, dans sa decision, soutient que
“A moins de nier A l’autorit6 centrale toute initiative, sauf celle de taxes, d’admi-
nistrer, d’assurer la defence du pays, il faut bien lui reconnaitre, en these gfn6rale,
la facultE d’affecter certaines sommes d’argent a des ncessit~s sociales, ‘relative-
2 0Attorney-General far British Columbia v. Attorney-General for Canada, [1923] A.C.
222, A la page 225.
2 lParagraphe 2.
22Citizens Insurance Company of Canada v. Parsons (1881-82), 7 A.C. 96, A la page
108. Le Conseil Priv6 “adhered to that view” encore une fois, dans l’affaire de Bank
of Toronto v. Lambe (1887), 12 A.C. 575, 5 la page 585.
23Loc. cit. page 3. Voir aussi Caron v. the King, [1924] A.C. 999, A la page 1003.
24Dans Caron v. the King, loc. cit., A la page 1004.
25[1932] A.C. 41. La Cour itudiait alors la validit6 d’une taxe spgciale, imposge sur le
‘assurance achete par une personne durant l’annge. (Loi sur le revenu
cofit total de
spicial de guerre, S.R.C. (1927) c. 179, article 16).
26A la page 52.
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ment a toutes les mati~res ne tombant pas sous les categories de sujets exclusive-
ment assign~s aux lgislatures des provinces’ selon l’avertissement de la constitu-
tion.”
2 7
Or, il y a moyen d’aller plus loin,28 et de soutenir que le Parlement peut affec-
ter des sommes aux necessitis sociales qu’il choisit, sans restrictions. 9 A
rencontre de cette dernire proposition,
‘appelant cite In re: the Employment
and Social Insurance Act.3 0 Dans cette cause, la validit6 de la premiere loi
sur l’assurance ch6mage31 au pays 6tait contest~e. Le l6gislateur y organisait,
1M aussi, un syst~me de distribution d’argent i certaines classes de personnes
temporairement sans emploi. La partie III de la loi pr~voyait 1’6tablissement
d’un fonds special, auquel participeraient
le Gouvernement fid~ral, les em-
ployeurs et les employ6s; le tout 6tait obligatoire.
La Cour Supr&ne d~cida que la loi 6tait ultra vires, en d~pit de la th~se de
rhonorable juge en chef Duff, i l’effet que
“there is nothing in either section 91 or 92 which precluded the Dominion from
raising money by any mode or system of taxation to be expended for . . . the
relief of the inhabitants of the Dominion.”
Mais c’est bien 1 .l’argument de base: une interpretation saine des sections
91 et 92 montre bien combien rien dans la constitution n’emp&he le Gouver-
nement d’Ottawa de distribuer son argent comme bon lui semble.
Cependant, approuvant la majorit6 de la Cour Supreme, le Conseil Priv6
fut plus explicite encore.:2
“But assuming that the Dominion has collected, by means of taxation, a fund,
it by no means follows that any legislation which disposes of it is necessarily within
Dominion competence.
It may still be legislation affecting the classes of subjects enumerated in sect. 92,
and, if so, would be ultra vires.’uS
Et ceci est sfirement vrai d’une loi comme celle de l’assurance ch6mage, oii
]a v~itable snatinre 6tait le ch6mage, ofi toutes les dispositions 6taient prises
pour r~gler ce problbme. Mais cette r~gle ne Peut s’appliquer A une lgislation
comme celle sur les allocations faniliales, qui n’organise rien, ne fait que
donner pour certaines fins; ici, la natiare est: “donner de l’argent”, et rien
27A la page 88.
2 SEt plus logique. En effet, il y a peut-Etre une contradiction dans ce passage du ju-
gement: car enfin, il faut bien admettre que l’ducation et la famille sont du ressort des
Provinces, du moins en rigle g~n~rale; d’apr~s ce paragraphe, ce sont donc des “nces-
sitis sociales” exclues.
2 9 Sans restrictions dans son aspect fiscal. Mais il ne faudrait pas qu’une telle loi soit
tne ligislation d6guisie (colourable legislation), comme par exemple dans Attorney-
General for Alberta v. Attorney-General for Canada, [1939] A.C. 117.
30[1936] S.C.R. 427.
8125-26 Geo. V, c. 38.
32[1937] A.C. 355, sons le nom de Attorney-General for Canada v. Attorney-General
for Ontcrio.
a3A la page 366. Le probl~me de l’assurance ch6mage fut finalement r6gl6 par amen-
dement i la constitution, incluant ce sujet dans la section 91 (paragraphe 2A) en 1940.
No. 1]
CASE AND COMMENT
d’autre. C’est A bon droit que M. le juge Dumoulin se demande s’il avait
“une difficult6 de cette nature i trancher”.3 4
M&ne Pierre Elliot Trudeau, qui pourtant, apr~s un long article, 35 conclut
i linvalidit6 des subsides f~d&aux aux universit&s, 36 ne peut prouver l’ill-
galit6 de l’usage, par le Parlement f~ddral, des deniers provenant des imp6ts
indirects, pour queUes fins que ce soit; il pr~f~re qualifier cette hypoth~se
“d’invraisemblance” 3 7 I1 faut
l’on
restreint le pouvoir f~d&al de donner, cette restriction n’affectera pas l’argent
obtenu par des taxes indirectes, “since the Provinces cannot impose them at
all,,. 38
tout-de-m~ne admettre que, m~ne si
Le Parlement d’Ottawa a donc le pouvoir constitutionnel de donner i qui
il veut ce qu’il veut, du moins jusqu’;i concurrence des montants obtenus par
taxes indirectes, dans le cas d’aide apport6 dans certains secteurs qui, autre-
ment, relivent de la juridiction provinciale, pourvu que, dvidemment, cette
taxe ne soit pas lie
un objet illga1, comme dans le cas de la loi des as-
surances.3 9
Le second argument de l’appelant est plus facile i rigler. M. le juge Du-
moulin, apr~s avoir rappeli la section 91, paragraphe 304 de l’Acte de l’Amiri-
que Britannique du Nord, continue:
“Ce rappel d’une disposition legislative aussi gin&-alement connue n’avait d’autre
objet que de souligner l’autonomie absolue du Parlement canadien dans les mesures
fiscales de son ressort … Le Parlement du Canada, dans ‘exercice de sa responsa-
bilit6 administrative, d6finit queUes sont les exemptions … Qui pent imposer pent
aussi evempter.”
Et le pouvoir du Parlement fgd~ral d’imposer un imp6t sur le revenu fut
sanctionn6 par le Conseil Priv6 dans Caron v. the King.41
Bora Laskin faisait remarquer, il y a quelques ann~es, qu’un problame de
84A la page 95.
WiLes octrois f~d&aux aux Universit&s, Cit6 Libre, F~v. 1957. Quoique Cit6 Libre ne
soit pas une revue a caract~re juridique, l’tude de M. Trudeau aurait sa place dans un
journal de droit.
8 Un problime singuliarement semblable & celui 6tudi6 ici.
SGA la page 16.
38F. R_ Scott, loc. cit.
39En Australie, of le systime fid&al est un peu comparable au n6tre, on va mme
plus loin; la High Court of Australia dgclare: “In my opinion, the Commonwealth Par-
liament has a general, and not a limited, power of appropriation of public-moneys …
I take as illustrations some past appropriations for purposes in relation to which the
Parliament has approved the expenditures of moneys, but where, when the purposes are
considered in themselves, there is no power to legislate with respect to the matters to
which the expenditure relates.” (Attorney-General for Victoria v. the Commonwealth
(1946), 71 C.L.R. 237, & la page 254.)
40Mettant “the raising of money by any mode or system of taxation” sous la juridic-
tion exclusive du Parlement f&lral.
41Loc. cit.
80
McGILL LAW JOURNAL
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validit6 se pr~sentait dans le cas de la Loi sur les allocations familiales.42 Ce
probl~me est maintenant r6glM, du moins pour le moment. Cependant, A cause
du caract~re peu solennel du jugement de la Cour de
‘Echiquier, il se peut
que cette question soit encore soulev~e; il serait surprenant que la d~cision
du juge Dumoulin soit renvers6e. Et si elle 6tait approuv~e par notre Cour
de derni~re instance, dans une autre affaire, ce serait 1a le second pas vers une
v6ritable reconnaissance du droit du Parlement f~d6ral A disposer de ses de-
niers pour certains syst~mes d’aide et de secours qui sont si canadiens que
lui seul peut les organiser. N’est-ce pas Ia la paix, l’ordre et le bon gouver-
nement du Canada?
PiE LAMONTAGNE*
42Canadian Constituional Law (1951), page 525.
*Of the Board of Editors, McGill Law Journal.
