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La Cour supreme et la cdblodistribution –
deux questions
constitutionnelles, une seule rdponse*
Les propos qui suivent n’ont pas pour but d’analyser en d~tail
et d’un point de vue strictement juridique les deux d6cisions ren-
dues en novembre 1977 par la Cour supreme en mati~re de t61-
communications. I1 s’agit plut6t d’illustrer comment dans l’une
d’elles,’ la Cour supreme r6pondant h une question autre que celle
qui lui 6tait posde, par des motifs non pertinents tires d’un autre
arrt, 2 a probablement entrav6 pour de nombreuses anndes le d-
veloppement de rindustrie de la cAblodistribution au Qu6bec.
La question it laquelle devait rdpondre la Cour supreme dans
l’affaire Capital Cities 6tait h savoir si une entreprise canadienne
de t6lvision par cAble situde en Ontario a le droit, en se confor-
mant h un 6nonc6 de politique du C.R.T.C. en ce sens, de distribuer
h ses abonnds les 6missions de t6ldvision de stations situ~es aux
Etats-Unis en y supprimant le contenu publicitaire.3 En soutenant
que l’entreprise canadienne de t6l6vision par cable n’avait pas ce
droit, les stations de tdldvision am6ricaines mettaient en cause le
droit du Canada de modifier le contenu des 6missions de t6l6vision
circulant sur son territoire. Cette question de compdtence interna-
tionale du Canada devenait le point central et la raison d’&tre de
l’appel. Flle rev~tait ainsi un caract~re d’int6r~t national, supplan-
tant les autres aspects de la cause, notamment celui du partage de
la juridiction sur la t4ldvision par cAble.
Capital Cities alldguait en effet que la t614vision par cable dtait
une entreprise locale relevant de la juridiction provinciale plut6t
que de la juridiction f6ddrale. Mais il importe de souligner que la
question constitutionnelle ainsi soulevde n’6tait qu’un 6lment dans
l’argumentation des appelants qui cherchaient ih faire invalider la
* Cet article a 6td rddig6 en octobre 1978 mais pour des raisons hors de
notre contr6le, nous n’avons pu le publier avant le present numdro.
‘Rdgie des services publics v. Dionne [1978] 2 R.C.S. 191 per Laskin C.J.C.,
Martland, Judson, Ritchie, Spence et Dickson JY. dtant concordants; Pi-
gean, Beetz et de Grandprd JJ. dtant dissidents [ci-apr~s l’affaire Dionne].
2 Capital Cities Communications Inc. v. C.R.T.C. [1978] 2 R.C.S. 141 per
Laskin C.J.C., Martland, Judson, Ritchie, Spence et Dickson JJ. dtant con-
cordants; Pigeon, Beetz et de Grandpr6 11. dtant dissidents
[ci-apr~s
l’affaire Capital Cities].
3 Voir ibid., h la p. 178 (notes du juge Pigeon, dissident).
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16gislation f~ddrale en mati~re de t6dlvision par cable.4 La question
4tait formulde de la fagon suivante:
Whether the Broadcasting Act, RSC 1970, Chapter B-11, and regulations
made thereunder, are ultra vires the Parliament of Canada insofar as
they purport to regulate, or to authorize the Canadian Radio-Television
Commission to licence and to regulate the content of programs carried
by CATV systems situated wholly within Provincial boundaries.
La question en litige dtait donc: qui poss6de le pouvoir de l6gif6rer
sur les syst~mes de t~ldvision h antenne communautaire?
Pour d~finir un STAC, la Cour supreme a eu recours h une
d6finition donnde h une entreprise du genre par la Cour suprame
des Etats-Unis: 7
Essentially, a CATV system no more than enhances the viewer’s capacity
to receive the broadcaster’s signals; it provides a well-located antenna
with an efficient connection to the viewer’s television set. It is true
that a CATV system plays an “active” role in making reception possible
in a given area, but so do ordinary television sets and antennas. CATV
equipment is powerful and sophisticated, but the basic function the
equipment serves is little different from that served by the equipment
generally furnished by a television viewer.
If an individual erected an antenna on a hill, strung a cable to his house,
and installed the necessary amplifying equipment, he would not be
“performing” the programs he received on his television set. The result
would be no different if several people combined to erect a cooperative
antenna for the same purpose. The only difference in the case of CATV
is that the antenna system is erected and owned not by its users but by
an entrepreneur.8
Done, un STAC peut 6tre d6fini comme une extension de la
t6ldvision par antenne. E, retransmet par cable aux abonnds les
6missions des stations de tl6vision; il n’en produit lui-m6me au-
cune. Son r6le se restreint A celui d’interm6diaire entre l’usager
et les stations de t6Mvision.
Cette formulation du probl~me permit h la Cour d’assimiler ]a
tdl6vision par cable h la t6l6vision conventionnelle pour accorder
ainsi juridiction sur la premiere au Parlement f6ddral qui la poss&-
4I1 est fort probable d’ailleurs que si cette r6glementation avait d6td pro-
vinciale, Capital Cities aurait all6gud la juridiction du Parlement fdddral
pour chercher h la faire invalidei.
5 Supra, note 2, & la p. 151.
I Ces syst~mes sont connus sous
‘acronyme STAC (en anglais CATV: Com-
munity Antenna Television). Ils sont aussi appel6s commun6ment “entre-
prises de t61ivision par cAble”.
7Fortnightly
8Cit6 dans supra, note 2, aux pp. 158-59.
Corp. v. United Artists Television, Inc. 392 U.S. 390, 399 (1968).
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dait d6jh sur la seconde en vertu de l’arrAt Re Regulation and Con-
trol of Radio Communication in Canada:9
La rdglementation du contenu des 6missions est ins6parable de la r6-
glementation de 1’entreprise qui les regoit et transmet comme partie
int~grante d’une operation globale.’0
Quoiqu’il en soit, la ddcision de la Cour supreme dans l’affaire
Capital Cities peut d’autant mieux s’expliquer que le juge en chef
avait pris soin de limiter la portde de son jugement sur la question
constitutionnelle. I1 s’est exprim6 en effet comme suit:
Pour traiter du pouvoir constitutionnel du Parlement en mati re de,
rdglementation des syst~mes de c~blodistribution qui regoivent et distri-
buent des signaux de tdlvision, je laisserai de c6t6, aux fins de 1’esp~ce,
la question du pouvoir de rdglementation des 6missions diffusdes par
ces systemes eux-m6mes, qui sont transmises seulement h leurs abounds
dans la province d’oii ils proviennent et qui ne sont pas regues par les
autres t61spectateurs de la province. 1
Ainsi 6purde des quelques dmissions en circuit fermi que pou-
vait transmettre l’entreprise de t6ldvision par cable, sa program-
. celles des stations de t616vision par
mation devenait identique
antenne. Ceci simplifiait l’assimilation de la t616vision par cable
h la t6ldvision conventionnelle et rendait donc plus logique la ju-
ridiction f6d6rale sur les deux. Mais, on peut se demander pour-
quoi, alors que l’affaire Capital Cities parlait de STAC et qu’il y
avait consensus entre les parties sur la d6finition de ce terme, les
motifs du jugement font-ils h peu pros toujours rdffrence au ter-
me “cgblodistribution” ? 2
Ayant r6pondu h la question constitutionnelle de Capital Cities,
la Cour supreme devait se prononcer sur celle posde dans l’affaire
Dionne.13 Dans cette affaire, la Cour a fond6 sa ddcision sur la m8-
me d6finition de STAC qu’elle avait retenue dans l’affaire Capital
Cities’4 et accorda au Parlement f6d6ral, pour les m~mes motifs,
juridiction exclusive sur les entreprises de ciblodistribution et leur
programmation, dans la mesure oit elles ne limitent pas “leurs acti-
vitds h des 6missions qu’elles produisent localement et transmet-
tent h leurs abonn6s locaux sur leurs lignes”. 15
La Cour semble avoir considdrd les deux dossiers comme identi
ques quant au point de vue constitutionnel. Or l’affaire Dionne
9 [19321 A.C. 304 (P.C.).
‘IoSupra, note 2, h la p. 162.
“Ibid., h la p. 153.
12 Voir entre autres ibid., aux pp. 157, 159, 163.
IsSupra, note 1.
14 Supra, note 2.
‘5 Supra, note 1, 2 la p. 197.
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4tait totalement diffdrente de celle de Capital Cities puisque ni la
question constitutionnelle, ni
‘objet de la cause, non plus que le
contexte n’6taient identiques.
Dans l’affaire Dionne, la question constitutionnelle pos6e h la
Cour supreme 6tait la suivante:
L’article 23 de la Loi de la Rdgie des services publics (S.R.Q. 1964 o.
299) et les ordormances rendues en vertu de cet article sont-ils inconstitu-
tionnels, ultra-vires ou inop6rants dans la mesure o& ils s’appliquent h
une entreprise publique de ciblodistribution au sens du r~glement re-
latif aux entreprises publiques de cAblodistribution
(A.C. 3565-73 du 25
septembr.e 1973) adopt6 en vertu de l’article 3a de la Loi du minist~re des
communications (L.Q. 1969, c. 65)16
Pour y r6pondre, la Cour supreme devait en premier lieu d6finir ce
qu’est “une entreprise publique de cAblodistribution” au Qu6bec,
h la lumiire du riglement relatif aux entreprises publiques de cA-
blodistribution. Mais en vain chercherait-on dans le jugement une
definition d’une entreprise ‘de cablodistribution et de son objet;
au’contraire, la Cour, poursuivant le raisonnement de ‘arrat Capital
Cities, confond entrepris6 de cAblodistribution et STAC. Or, la
cblodistribution est une r6alit6 juridique qu6bdcoise qui n’existe
pas dans les autres provinces canadiennes 1* et le Qu6bec a investi
avec succ~s depuis 1970 temps, argent et ressources humaines pour
faire de la distribution par cable autre chose que de la t6l6vision
par cable.18 Confondre l’entreprise de cablodistribution avec
le
STAC, en faire seulement un redistributeur d’dnissions de tl6vi-
sion et un appendice de la t6lddiffusion, c’est faire montre d’une
meconnaissance profonde d’une r6alit6 qu6bdcoise et aussi limiter
16 Ibid., h la p. 195.
-17Seul le Qu6bec s’est dot6 en effet dun r~glement sur les entreprises de
cablodistribution (voir infra, note 22), r~glement qui distinguait nettement
ces entreprises des entreprises de radiodiffusion, les r6glementait sur la
base d’un service public et recormaissait le caract~re de nouveau m6dia de
cette industrie. Le mot m~me, “cablodistribution”, est qu6bdcois et sans
6quivalent dans le frangais international.
I8 Parmi les nombreux exemples de cet investissement du Qudbec dans la
cgblodistribution, on peut citer: en 1972, la transformation de la R6gie des
Services publics, qui dtait alors le tribunal d’expropriation du Qu6bec, en
une v6ritable Rdgie des communications (voir Loi modifiant la Loi de la
Rdgie des Services publics, L.Q. 1972, c. 56); en 1972-73,
les d6buts de la
diffusion de Radio-Qudbec, par cables plut6t que par antennes, dans les
villes de Montr6al, Qu6bec, Hull et Sherbrooke; h la m6me 6poque au Mi-
nistare des communications, la mise sur pied du programme d’aide financire
et technique aux mddias communautaires; plus pros de nous encore, l’inves-
tissement majeur du gouvernement dans la distribution par cable des 6mis-
sions des chaines frangaises au Qu6bec (TVFQ).
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le potentiel et 1’avenir de la distribution de contenu par cable
coaxial.
Pour de nombreux spdcialistes, il est certain que la redistribu-
tion par cable des 6missions de t6lvision hertziennes est unph6no-
m~ne de nature temporaire. 19 En effet, deux possibilit6s’se prdsen-
tent. Le d6veloppement technique de la radiodiffusion (notamment
la radiodiffusion directe par satellite) se poursuit comme prevu
et rend peu L peu inutile le recours aux cables pour la redistribu-
tion aux usagers des 6missions radiodiffus6es ou, au contraire, la
technique de distribution par cable devient tellement peu cofiteuse
et tellement g6n6ralis6e qu’il s’av~re inutile d’avoir des 6metteurs
hertziens pour diffuser des 6missions de television. Dans le pre-
mier cas, le distributeur par cable coaxial devient un transporteur
des services audio-visuels autres que les 6missions de tdldvision.
Dans le second, les 6missions de la television classique n’existent
plus.2 Quoi qu’il en soit, dans les deux cas, une entreprise de cablo-
tre seulement un simple redistributeur par
distribution ne peut
cable d’6missions de t6l6vision destindes au d6part h 8tre captdes
par antenne. La cablodistribution est un nouveau m6dia2′ aussi dif-
f6rent et autonome de la radiodiffusion que le cin6ma.
La lecture des textes de loi et de la r6glementation en cause, sur
lesquels la Cour supr6me devait se prononcer, le d6montre:
4.2) Avant d’attribuer l’autorisation pr6vue au paragraphe 1, la R6gie doit
8tre d’avis que l’entreprise publique de cablodistribution sera un ins-
trument permanent de ddveloppement social, culturel et 6conomique
de la collectivit6 qu’elle veut desservir.
7. Participation locale: Avant d’attribuer une autorisation d’exploitation
d’une entreprise de cablodistribution, la R6gie doit consid6rer la parti-
cipation de la communaut6 h la propri6td de l’entreprise publique de
cablodistribution, la programmation offerte h cette communautd et la
10 Voir A ce sujet Ouimet, La rationalisation des tdlicommunications ca-
nadiennes: Plan’ d’action (S6minaires de la s6rie dialogues Delta, le 23 no-
vembre 1978, Gamma), 14:
“11 n’est pas insens6 de s’attendre hi ce que, t6t ou tard, la diffusion
hertzienne de la t616vision cesse presque compl~tement dans les villes, les
banlieues et les zones rurales avoisinantes. Le transport des 6missions t616-
visdes et de tout autre service de communication non-mobile se fera alors
par l’entremise du Cable dans la plupart des foyers.
Quant la radiodiffusion de la t616vision aura cess6 d’exister, pr6tendrons-
nous toujours que le Cable, qui 1’aura alors remplac6, est une ‘entreprise de
reception de radiodiffusion’?”
20 Ibid.
2 1 Voir Trudel, Les Politiques de programmation et de tarification de la
10 RJ.T.
Rdgie des services publics en matitare de ciblodistribution (1975)
215, h la p. 219.
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possibilitd pour le citoyen de participer aux 6missions communautaires,
15. Accessibilitd: Pour les fins d’4missions communautaires et de program-
mation dducative, l’entreprise publique de cablodistribution doit met-
tre gratuitement un ou plusieurs canaux h la disposition de la com-
munaut6 ou d’un organisme chargd de faire de la programmation ddu-
cative.
17. Production: 1) La production offerte par toute entreprise publique de
cAblodistribution doit r6pondre aux exigences suivantes:
b) utiliser les ressources locales
18. Production minimale: 1) Toute entreprise publique de cablodistribution
doit, outre la programmation dducative, offrir de la production d’une
durde minimale de 10 heures par semaine et comprendre:
a) des dmissions communautaires approuvdes par un comitd commu-
nautaire d’abonnds ou d’usagers, accrddit6 par la Rdgie;
b) des 6missions locales….22
II en va de m&me pour les articles 8 (territoire), 13 (publicit6), 17 2)
(comit6 d’abonnds ou d’usagers), 20 (canaux non utilis6s) et 21
(ordre de prioritd dans la programmation).
Ainsi, alors que le r~glement traite abondamment et en d6tail,
notamment dans les articles 13 h 21, des exigences relatives h la
diffusion en circuit fermd de documents audio-visuels autres que
ceux disponibles en radiodiffusion, il n’aborde que tr~s superfi-
ciellement et une seule fois23 la redistribution des 6rnissions hert-
ziennes, et encore, en r6pdtant des 6noncds de politique du C.R.T.C.
en la mati&re.24
Cet accent mis par la rdglementation qu6b6coise sur le carac-
t~re de m6dia de la cAblodistribution ddcoulait de la volont6 du 16-
gislateur qu6bdcois de faire de la distribution de contenu par cable
coaxial autre chose qu’un appendice de la radiodiffusion. L’objet
du r~glement ne consistait pas en la seule dnonciation de la volont6
du gouvernement provincial de surveiller le d6veloppement de la
ciblodistribution dans quelques ann6es, alors que le contenu audio-
visuel autre que les 6missions de t6ldvision aurait atteint une im-
portance plus grande en quantitd; plut6t il rdglementait de facto le
d6veloppement d’une industrie dont le contenu est d6jh fortement
diversifi6. A titre d’exemple, l’entreprise de cAblodistribution de
Rimouski, celle-lh mme qui est h 1’origine de l’affaire Dionne,26
diffuse prdsentement en moyenne, chaque semaine, environ 225
22 Concernant le r~glement relatif aux entreprises publiques de cablodis-
tribution, A.C. 3565-73, R~g. 73498 (1973) Gazette officielle du Qu6bec 5479.
23Ibid., art. 21.
24 Voir Trudel, supra, note 21, passim.
25 Supra, note 1.
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heures de services audio-visuels automatis6s et environ 221/ heures
d’6missions autonomes en circuit ferm6.6 Rimouski n’est pas un
cas isolk; 84 entreprises de cAblodistribution qudbdcoise distribuent
des services audio-visuels autonomes h leurs presque 550,000
abonn6s, soit environ 13,500 heures par semaine de services auto-
matiss. et 2,145 heures par semaine d’6missions t6l6visuelles auto-
nomes.2 7
Une connaissance plus approfondie de ces faits, autant la na-
tare qu6bdcoise de la cAblodistribution que l’objectif du r~glement
qudbdcois sur la cAblodistribution, aurait sans doute pu rallier
d’autres membres de la Cour h l’excellente opinion des juges dissi-
dents, exprimds par le juge Pigeon. Du moins elle aurait. sftrement
permis d’6viter l’application de la d6finition d’un STAC h la cA-
blodistribution. On peut s’dtonner que cette distinction n’ait pas
6t6 faite, 6tant donn6 l’insistance dans les motifs du juge en chef
sur l’importance de d6finir le service offert.
En effet, le juge en chef s’exprimait comme suit:
La question fondamentale n’est pas de savoir si le service de cablo-
distribution se limite aux abonn6s de la province ou s’il est exploit6 par
une entreprise locale, mais plut6t en quoi consiste ce service. … Dans
tous ces cas, il faut rechercher quel est le service fourni et pas sim-
plement quels sont les moyens utilis6s. 29
I1 est vrai qu’une fois d6pouillde de ce qui constitue son essen-
ce, c’est-h-dire des 6missions locales ou autonomes en circuit ferm6,
une entreprise de cAblodistribution resser-ble 6trangement h un
STAC. Alors comme les STAC sont de juridiction f6drale, fl s’en-
suit que cette juridiction s’6tend aux entreprises -de cAblodistri-
bution.
En rabaissant la ciblodistribution au niveau de la tdl~vision
par cable, la Cour supreme a d6montr6 son ignorance d’une r6alit6.
qudb6coise. Le fait que les trois juges issus du Qudbec se soient
dissocids du jugement de la Cour dans l’affaire Dionne peut 6tre
r6v6lateur de cette situation.
Ce faisant, elle n’a pas non plus r~pondu i la question qui lui
6tait posse, h savoir si l’article 23 de la Loi de .la Rdgie des services
publics30 et les ordonnances rendues en vertu de cet article dtaient-
inconstitutionnels, ultra-vires ou inop~rants dans la mesure oil ils s’ap-
2 6 R~gie des services publics du Quebec, Rapport annuel 1976-77, h la p. 104.
27 Ibid.
28 Supra, note 1, h la p. 197.
29 Ibid.
30 Maintenant L.R.Q. 1977, c. R-8.
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pliquent ht une entreprise publique de cfblodistribution au sens du rg-
glement relatif aux entreprises publiques de cdblodistribution… .31
En vain cherche-t-on dans le jugement de l’affaire Dionne, un
motif s6rieux ou m~me suffisant qui pourrait sinon justifier, du
moms expliquer l’absence de distinction, de nuance entre cablodis-
tribution et t61dvision par cable. Tout au plus, pergoit-on une im-
pression du juge en chef selon qui
[uin partage de comp6tence … pr~terait h confusion et serait en outre
6tranger au principe de l’exclusivitd de l’autorit6 Igislative, principe
qui ddcoule autant de la conception que la constitution est un instru-
ment eflicace et applicable, que d’une interpr6tation
littdrale de ses
termes. En ‘esp6ce, l’approche littdrale comme le point de vue pragma-
tique concourent pour appuyer la decision de Ia Cour d’appel du Qu6.
bec.3
Si l’arr~t de la Cour supreme avait dissip6 la confusion sur les
comp6tences respectives des deux niveaux l6gislatifs en mati~re
de cblodistribution et ramend la paix dans un secteur qui a con-
nu plus que sa part de conflits politiques pendant les vingt der-
nitres annees, on aurait au moins une bonne raison de s’en satis-
faire. Mais le jugement par ses lactnes semble dire que les provin-
ces ont jurdiction sur les syst~mes de cblodistribution qui ne font
que du circuit ferm6. La Cour supr&me laisse ainsi la porte grande
ouverte h l’6tablissement h travers le pays, de systmes de t6l6vi-
sion en circuit ferm6 qui feront concurrence aux radio-diffuseurs
et aux cAblodistributeurs. D6jh la province de Saskatchewan a mis
sur pied un tel r6seau, offrant sur trois chanes de t6l6vision en
circuit ferm6 des films, des programmes pour enfants, et des
6missions sportives, tous sans interruption publicitaire.P
On peut se demander, pour paraphraser le juge en chef, si vrai-
ment en l’esp~ce, l’approche litt6rale de la constitution et surtout
le point de vue pragmatique concourent pour appuyer la decision
de la Cour supreme.
Jean-Paul L’Allier*
Claude Fortin**
B’ Supra, note 1, h la p. 195 [notre soulign6].
= Ibid., h la p. 197 [notre soulign6].
nVoir Comit6 consultatif des tdIdcommunicatioris et de la souverainetd
canadienne, Le Canada et !a t~ldcommunication (1979), 53 et 54.
*Avocat, professeur de droit h lniversit6 d’Ottawa en 1964 et en 1965;
MAN. et ministre des communications de 1970 h 1976; avocat-conseil chez
Langlois, Drouin, Laflamme de Montr6al et Qu6bec.
**Avocat, chargd de cours (section communications), Universit6 de Mon.
trial.
