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CHRONIQUE DE JURISPRUDENCE
La r6paration: une question de contr6le judiciaire
Micheline McNicoll*
La decision de la Cour d’appel du Quebec
dans l’arrt Ville de Beauport c. Laurentide
Motels Ltd soul~ve de nombreuses questions
d’une grande importance pour l’avenir du
droit administratifau Quebec; le principe de
]a responsabilit6 civile positive en mati~re de
services publics et la primaut6 du droit civil
en sont les deux plus controversies. Se posent
dgalement, selon I’auteur, les problrmes de la
causalit6, de la definition d’un devoir 1fgal
applicable A l’autorit6 publique et, plus fon-
damentalement, celui de l’adrquation du
droit, tel que pergu par la Cour d’appel, A Ia
r~alit qu’il pretend encadrer. L’auteur aborde
toutes ces questions dans la perspective glo-
bale du contr6le judiciaire de l’autorit6 pu-
blique, ]a raison principale 6tant que le coeur
du probl~me se situe dans l’exercice par celle-
ci de son pouvoir discrrtionnaire et dans ]a
definition de ce qui peut constituer un devoir
legal dont drcoulerait un devoir d’exrcution.
Evoquant 1’6volution du droit britannique en
Ia mati~re et son adoption au Canada par
l’arrt Ville de Kamloops c. Nielsen, l’auteur
constate qu’une approche t~l~ologique des
obligations des autoritrs publiques peut con-
tribuer A faire 6voluer le droit public dans le
sens de l’6quit6 et du pragmatisme.
The decision of the Quebec Court of Appeal
in Ville de Beauport v. Laurentide Motels
raises numerous important issues for admin-
istrative law in Quebec. The principle of civil
liability in the public services sector and the
paramountcy of the civil law are the two most
controversial of these issues. According to the
author, this decision also raises the further
problems of causality, of the definition of a
statutory duty applicable to the public au-
thority and, more fundamentally, that of the
adequacy of the law, as perceived by the Court
of Appeal, to the reality which it is intended
to encompass. The author approaches these
issues from the global perspective ofjudicial
control of the public authority for the reason
that the core of the problem lies in the ex-
ercise by the Administration of its discre-
tionary power and in the definition of
statutory duty which gives rise to a duty to
act. Citing the evolution of English law on
this subject and its adoption by the Supreme
Court in City of Kamloops v. Nielsen, the
author argues that a teleological approach to
the duties of public authorities would further
the development of a more equitable and
pragmatic public law.
*Avocate, 6tudiante au doctorat en droit A l’Universit6 Laval.
McGill Law Journal 1986
Revue de droit de McGill
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 32
Introduction
Sommaire
1.
Pr~misses juridiques: la prerogative royale et la primaut6 du droit
1.1 L”origine de l’immunitg reconnue aux municipalites pour leur service
de pr~vention des incendies
1.2 Le devoir ligal
1.3 Du formalisme en droit public
1.4 Du <' politique > d
l’opgrationnel >>
II. L’arrftAnns: la reconnaissance d’une obligation de diligence en mati~re
d’ex~cution
2.1 Les faits
2.2 Des obligations de droit privg en droit public
2.3 L’obligation d’exicution et l’obligation de diligence dans l’excution
III. De robligation d’ex~cution en mati re d’exercice d’un pouvoir
discrtionnaire
3.1 Les techniques du contr~le judiciaire: outil d’6volution du droit
3.2 L’approche tilgologique d la rescousse du pragmatisme en droit
administratif et plus particuli~rement en droit municipal
3.2.1 L’affaire des tarifs 6quitables
3.2.2 L’int~rt de 1’arr~t Bromley
3.3 La portge de l’arrt Kamloops
3.3.1 Les faits
3.3.2 L’ambiguit6 discretion/execution
3.3.3 De quelle obligation s’agit-il?
IV. L’arrt Laurentide Motels A la lumi~re de l’arrat Kamloops
4.1 Le service d’approvisionnement d’eau
4.2 Le service de prevention des incendies
4.3 Quel est le droit applicable?
4.3.1 Un nouveau paradigme
4.3.2 Le droit public qu~b~cois
1986]
V.
CHRONIQUE DE JURISPRUDENCE
L’intervention du droit civil
5.1 A quel moment le droit civil intervient-il?
5.2 La causalitg
5.2.1 Causa causans ou causa proxima?
5.2.2 Au-delA des theories: la sanction de l’obligation
Conclusion
Introduction
C’est A l’unanimit6 que les juges Nichols, Vallerand et Chouinard de
la Cour d’appel ont renvers6 la decision du Juge Roberge de la Cour su-
perieure du Quebec dans l’affaire Ville de Beauport c. Laurentide Motels
Ltd.I Celui-ci avait reconnu la ville de Beauport responsable des dommages
caus6s par la n6gligence de son service de prevention des incendies.
Rappelons brievement les faits principaux. C’est dans la nuit du 24 au
25 fRevrier 1972, vers deux heures trente du matin, qu’eclata un incendie au
complexe Laurentide Motels dans la ville de Beauport. Une cigarette laisse
allumee dans un cendrier par un client 6tait a l’origine de l’incendie. Vers
deux heures trente-quatre, les pompiers furent alertes et, une dizaine de
minutes plus tard, le camion-pompe et deux pompiers etaient rendus sur
les lieux. Le feu 6tait presque eteint lorsque, tout le contenu du camion-
pompe ayant ete deverse, on manqua d’eau, faute de pouvoir se raccorder
aux borne-fontaines, certaines, enfouies sous la neige et la glace, 6tant im-
possibles i localiser, d’autres,geles, n’etant d’aucun secours. Le chef Cote
fit appel aux pompiers de Giffard et de Courville en vertu d’une entente
inter-municipale, mais entretemps, le feu se propagea et, lorsqu’on r6ussit
enfin A obtenir de l’eau par les borne-fontaines, le feu avait pris une telle
ampleur qu’on dfit recourir A la brigade de Quebec. I1 etait, cependant, deja
trop tard et o tout y passa >>. Sans compter le fait du mauvais 6tat d’entretien
des borne-fontaines et du syst6me d’aqueduc, qui entramna la penurie d’eau,
on reprocha A la ville de Beauport les fautes de son prepose, le chef C8t6.
On fit grief A ce dernier d’avoir tard6 A faire appel a l’aide exterieure, en
particulier aux pompiers de Courville et de Quebec, et d’avoir commis de
nombreuses fautes d’imprevoyance et d’incurie dans la direction des ope-
rations.
‘(1986), [1986] R.J.Q. 981, inf. (1980), 9 M.P.L.R. 184 [ci-apr~s Laurentide Motels]. La
permission d’appel A la Cour supreme du Canada a t accord6e le 22 mai 1986.
190
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 32
Le jugement de la Cour d’appel est A l’effet que 1’implantation d’un
service de prevention des incendies, en raison du fait qu’il relive de l’exer-
cice d’un pouvoir discrdtionnaire, ne comporte pas d’obligation d’entretien
dudit service. A moins que la municipalit6 n’ait assum6 une telle obligation
par r~glement, ce qui n’6tait pas le cas en l’espce, on ne peut lui imputer
le mauvais fonctionnement du service et l’on ne peut davantage lui recon-
naitre une obligation de diligence dans l’excution matrielle. Ne subsisterait
qu’une obligation negative de ne pas causer de dommages en sus de ceux
que l’incendie, laiss6 A lui-m~me, aurait occasionn~s.
La Cour ne manque pas de rappeler la controverse doctrinale qu’a
suscit6e cette affaire. 2 C’est la position de Me J.D. Archambault qui a 6t6
avalis~e par les juges Nichols et Vallerand, le Juge Chouinard arrivant aux
memes conclusions par des voies differentes.3
Le professeur L’Heureux, 4 dans un article de fond, et le professeur
Garant,5 dans un commentaire de cette c~l~bre affaire, soutiennent la these
contraire et d~fendent la primaut6 du droit civil en la matire, ainsi que la
reconnaissance d’une obligation civile positive au sens de l’article 1053 et
suivants C.c.B.-C..6
Nous nous proposons d’aborder la question d’un autre point de vue.
Notre cadre d’enalyse sera donc celui de l’6volution du droitjurisprudentiel
en matire du contr6le judiciaire des actes de l’Administration. La question
centrale nous apparatt 8tre la pr~misse de la Cour d’appel que l’exercice
d’un pouvoir discr~tionnaire n’emporte pas d’obligation d’ex~cution et que,
ce faisant, aucune responsabilit6 ne peut d~couler ni de l’action ni de l’inac-
tion de l’autorit6 publique. Ce n’est qu’en presence d’un devoir legal qu’il
peut y avoir responsabilit6 civile positive.
-J.-D. Archambault, v La responsabilit6 dlictuelle municipale: fondement et application au
(1981) 41 R. du B. 3; du meme auteur, voir (La responsabilit6 mu-
combat des incendies
nicipale dans le combat des incendieso (1984) 15 R.G.D. 107, et Les sources juridiques de
Ia responsabilit6 extra-contractuelle municipale > (1985) 16 R.G.D. 101; J. L’Heureux, ((Sources
du droit et r~gles applicables en matire de responsabilit extra-contractuelle au Quebec > (1985)
16 R.G.D. 131; M. McNicoll, ( La responsabilit6 civile d~lictuelle des municipalit~s en mati~re
de combat des incendies >> (1983) 24 C. de D. 379; R. Paquette, De la responsabilit6 des
municipalit~s pour leur service d’incendie
(1974) 34 R. du B. 489. Ce dernier article marque
le debut de la controverse doctrinale.
‘Le Juge Chouinard se dissocie de ses colgues sur ce point. Fondant sa dcision sur rin-
terprctation scule des textes pertinents dont les articles 423 et 442 de la Loi des cites et villes,
S.R.Q. 1925, c. 102 il en arrive aux meme conclusions que ceux-ci.
‘Voir L’Heureux, supra, note 2.
‘P. Garant. ( Les sources du droit de la responsabilit6 de la puissance publique > (1986) 46
R. du B. 260.
“‘C’est par r’interpr~tation de I’article 356 C.c.B.-C. et notamment des termes dans leurs
rapports A certains dgards avec les autres membres de la soci~t6 individuellement que les
auteurs en arrivent A cette conclusion.
19861
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Nous ne nions pas qu’une ancienne jurisprudence s’est aliment~e de
cette th~orie bas~e sur la dichotomie pouvoir/devoir, th~orie maintenant
supplant~e par une approche qui se fonde sur la distinction entre les d6-
cisions de politique et celles d’ex~cution. Ce n’est qu’une fois cette distinc-
tion 6tablie que le droit civil intervient, mais la Cour d’appel interdit l’entr~e
de ce nouveau courant jurisprudentiel au Quebec.
I. Pr~misses juridiques: la prerogative royale et la primaut6 du droit
Nous vivons, en principe, dans un Etat de droit. Ceci implique la sou-
mission de la puissance publique A la primaut6 du droit et done le contr6le
judiciaire des actes de l’Administration. Une autre cons6quence de l’av –
nement de l’Ltat de droit est l’6rosion graduelle de la maxime the King can
do no wrong, expression de l’immunit6 inh6rente aux actes de puissance
publique. Celle-ci a fait place i la reconnaissance de la responsabilit6 extra-
contractuelle de ‘Administration 7 et a donn6 lieu A la r6paration de ses actes
fautifs.
Certains actes fautifs 6chappent encore A la sanction judiciaire, quelle
que soit l’autorit6 qui r6glemente. Ce sont ceux qui ont leur source dans
l’exercice d’un pouvoir discr6tionnaire, et notamment le pouvoir discr&
tionnaire d’adopter ou non un r~glement.
En mati~re de pr6vention des incendies, la responsabilit6 est scind~c
entre le service d’approvisionnement d’eau aux borne-fontaines et le service
de pr6vention lui-m~me. Les deux services ont ceci en commun que leur
implantation n’est pas rendue obligatoire par le 16gislateur. C’est done dire
que les municipalit6s jouissent d’une enti6re discr6tion de r6glementer ou
non A ce chef.
1.1 L’origine de l’immunit reconnue aux municipalitds pour leur service de
prevention des incendies
L’octroi d’un pouvoir discr6tionnaire est ‘expression de la souverainet6
dont le 16gislateur investit une autorit6. Elle peut se permettre d’adopter ou
non un r~glement, mais elle n’est pas oblige de le faire respecter. En d’autres
termes, il n’existe pas d’obligation d’ex6cution. Concr~tement, cela veut dire
qu’il n’y a pas de recours judiciaire pour forcer une autorit6 A appliquer et
faire respecter son r~glement, et ni le mandamus, ni l’injonction ne sont
regus A cet effet. Que l’on se souvienne de l’arr~t City of Toronto c. Polai8
oa la ville ne poursuivait que certains contrevenants au r~glement de zonage
selon une liste de privilgi6s sur laquelle le nom de Polai n’avait pas le
7P. Garant, Droit adhninistratif 2e 6d., Montreal, Yvon Blais, 1985 A la p. 883.
‘(1969), [1970] 1 O.R. 483, 8 D.L.R. (3d) 689 (C.A.).
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 32
bonheur de figurer. La Cour d’appel de I’Ontario d6cida qu’il n’6tait pas du
ressort des tribunaux de forcer les autorit6s comp6tentes i poursuivre tous
les contrevenants sans distinction et que l’existence d’une telle liste n’6tait
pas discriminatoire. 9
C’est toutefois dans le domaine de la responsabilit6 que cette regle
implacable trouva ses plus tristes 6chos puisque de l’impossibilit6 de forcer
i l’execution devait d6couler l’impossibilit6 d’imputer une responsabilit6
pour les dommages caus6s par l’inaction. L’affaire Brown c. City ofHamilton’o
illustre bien cette logique. La ville de Hamilton r6glementa l’usage des feux
d’artifice dans les rues mais ne se preoccupa jamais de faire respecter son
rglement. Brown fut bless6 par une fus6e et poursuivit la ville en dom-
mages-int6rets pour ne pas avoir fait respecter ledit reglement. Il fut d6bout6
au motif qu’il ne saurait y avoir faute (ne pas faire respecter le r6glement)
I oa il n’y a pas d’obligation A remplir. L’exercice d’un pouvoir discr-
tionnaire ne comporterait pas d’obligation d’ex6cution et en l’absence d’obli-
gation, il ne peut y avoir ni faute ni responsabilit6. Seule l’ex6cution d’un
devoir 16gal est susceptible d’entrainer une responsabilit6.
1.2 Le devoir ligal
Dans un article publi6 en 1979, les professeurs D. Lemieux et L.N.
Brown notent << qu'en droit anglais comme en droit qu6b6cois il n'existe
aucun lien n6cessaire entre l'inaction et la responsabilit6 de la puissance
publique. Seules les circonstances de faits et de droit permettent d'6tablir
une telle corr6lation. >>I
La < circonstance de droit >> qui permet de contourner l’immunit6 est
la reconnaissance d’un devoir 16gal impos6 h l’autorit6 publique. k partir
du moment ofa la personne 16s6e peut 6tablir qu’il y a violation par une
autorit6 publique d’une obligation pr6vue par la loi, et que le 16gislateur a
ainsi cr66 en sa faveur un droit d’action, le recours est requ.12 C’est de cette
faqon que, ds le 19e siecle, la jurisprudence anglaise a d6velopp6 Faction
en dommages-int6rets en common law.
“Le Juge McIntyre traite de la position du Procureur g~n~ral par rapport A celle du citoyen
ordinaire devant les tribunaux dans l’arr~t Ville de Kamloops c. Nielsen (1984), [1984] 2 R.C.S.
2 A la p. 52 et s., [1984] 5 W.W.R. 1 [ci-apr~s Kamloops cit6 aux R.C.S.]
“((1902), 4 O.L.R. 249, 1 O.W.R. 271.
” L.N. Brown et D. Lemieux, < La responsabilit6 civile d6coulant de l'inaction gouverne-
mentale o (1979) 20 C. de D. 783 A la p. 784.
'2lbid.
1986]
CHRONIQUE DE JURISPRUDENCE
Paradoxalement, comme le soulignent les auteurs Lemieux et Brown,
Faction en dommages-intrets s'est developpee en common law sans rin-
tervention d'aucun texte, mais le fondement de l'action reside dans la vio-
lation d'une obligation legale, c'est-A-dire d'une obligation imposee par un
texte.
Le demandeur devant etablir que << la loi en cause a cr6, en safaveul,
un int~ret qui doit 8tre protege par un recours civil contre l'autorite pu-
blique >>, 3 c’est dans la loi elle-meme qu’il faut rechercher cet interet special:
la question fondamentale se resout toujours, en fin de compte, par l’inter-
pretation du texte en question.
Comme il se doit, les tribunaux recherchent d’abord dans les termes
memes de la loi l’expression de ce devoir. Deux difficultes seront alors
rencontres, soit l’utilisation de << termes assez larges et vagues lorsqu'il s'agit
de preciser les pouvoirs et devoirs des ministres >> et la << portee generale et
impersonnelle de l'obligation >>. 14
1.3 Du formalisme en droit public
La reconnaissance d’un droit d’action en dommages A l’encontre de
l’inaction gouvernementale constituait une brche importante dans l’im-
munite octroyee A l’Administration dans l’exercice de son pouvoir discr-
tionnaire. I1 fallait donc s’attendre A une interpretation restrictive. Une
interpr6tation litterale est souvent la bonne fagon d’y arriver, mais les tri-
bunaux ont parfois pousse fort loin dans ce domaine adoptant une attitude
formaliste qui alla meme contre l’intention du legislateur. Le meilleur exem-
ple en est une certaine jurisprudence en matiere d’entretien des rues et des
trottoirs en hiver. A une 6poque pas si lointaine, bien que le legislateur ait
clairement impose un devoir legal d’entretien, les tribunaux consideraient
que si la municipalit6 ne s’etait pas engagee par reglement A sabler tant de
fois par semaine telle ou telle rue en telle ou telle circonstance, on ne pouvait
lui imputer aucune responsabilite., 5
Ce formalisme subsiste encore dans l’interpretation de ce que peut cons-
tituer un devoir legal dont decoulerait une obligation d’execution. A cette
obligation d’execution se greffe maintenant une obligation de diligence, mais
encore faut-il franchir la premiere etape qui est la reconnaissance judiciaire
d’un devoir legal.
O31bid. A la p. 786.
141bid. A la p. 785; les auteurs donnent i titre d’exemple:
tretien des rues et des trottoirs en hiver >> (1982) 23 C. de D. 135 A la p. 159.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 32
1.4 Du < politique )) ii < l'opirationnel )y
Les raisons qui fondent et justifient la reconnaissance de l'immunit6
sont de l'ordre du politique o. On considere que les autorit6s publiques
doivent jouir d'une discretion souveraine dans l'appreciation des besoins
et des ressources disponibles pour les satisfaire. Les consid6rations d'ordre
6conomique, notamment, sont des < raisons politiques >> sur l’opportunit6
desquelles les tribunaux refusent en g6neral de se prononcer. On estime que
la sanction de ces comportements relive du scrutin et non de la Cour.
La theorie de l’immunit6, acceptable et, dans une certaine mesure, jus-
tifiable dans le domaine dit des < d6cisions de politique administrative >>,
devient carrement insoutenable lorsqu’elle est appliquee aux actes dits d’exe-
cution dans le domaine de
fiaite dans la decision britannique East Suffolk Rivers Catchment Board c.
Kent,’6 d6cision sur laquelle Me Archambault fonde largement son argu-
mentation et que les Juges Nichols et Vallerand considerent comme 1’arrat
qui determine le droit public quebecois. Dans cette affaire, une digue avait
&6C 6rig6e par l’autorite publique. Des travaux incomplets et mal faits furent
la cause d’inondations repetees sur les terrains du demandeur. Tout en
reconnaissant que les travaux etaient la cause des inondations, le tribunal
ne put imputer aucune responsabilit6 au East Suffolk Rivers Catchment
Board. En effet, celui-ci avait le pouvoir –
d’6riger la
digue. Par cons6quent, s’il decidait d’en eriger une, il n’avait pas le devoir
de bien le faire. Le raisonnement A la base de cette conclusion est le suivant:
meme si une decision de politique a te prise d’agir et que suite A cette
d~cision on passe i 1’execution, l’immunit6 originale rattach6e A la decision
politique d’agir ou de ne pas agir continue de produire ses effetsjusque dans
l’execution materielle de la decision politique. Le resultat en est que l’au-
torit6 publique n’est tenue A aucune obligation de diligence dans son exe-
cution, ce qui comprend l’entretien.
et non le devoir –
On exprime egalement les cons6quences juridiques de la theorie de
l’immunit6 relative en matiere d’ex6cution en disant que l’autorit6 publique
n’a pas d’obligation positive. Elle n’a qu’une obligation n6gative de ne pas
causer de dommages en sus de ceux qui seraient advenus de toutes fagons
sans son intervention. Ainsi 6tendue aux actes d’ex6cution mat6rielle, la
th6orie de l’immunit6 porte en elle le germe de situations absurdes qu’il est
facile d’imaginer. A titre d’exemple, si une municipalit6 n’a pas d’obligation
positive en ce qui concerne son service de pr6vention des incendies, cela
implique que les pompiers n’ont pas l’obligation d’intervenir lorsqu’ils sont
appel6s sur les lieux d’un incendie dans leur territoire. Ils pourraient aussi
d6cider de n’intervenir qu’A leur convenance, peut-etre meme selon une
“‘(1940), [1941] A.C. 74, [1940] All E.R. 527 (H.L.) [ci-apr~s East Suffolk].
1986]
COMMENTS
<< liste > . Ils pourraient m~me se rendre sur les lieux et prononcer des in-
cantations au lieu de recourir aux boyaux d’arrosage pour teindre le feu!
On nous dira sans doute que cela risque peu de se produire; il n’empeche
que ce sont des situations qui trouveraient difficilement leur sanction ju-
diciaire au Quebec, d’autant plus que le Juge Nichols declare que la Charie
des droits et liberts de la personne 17 ne prgvoit le devoir d’assistance que
lorsqu’il s’agit de personnes et non de biens.
La seule fagon d’imputer une obligation de diligence dans l’exgcution
consiste donc i retrouver dans la reglementation municipale l’imposition
de devoirs prgcis et exhaustifs. On se demande d’ailleurs pourquoi les cor-
porations municipales fourniraient ainsi A leurs contribuables la corde et la
potence pour les pendre alors que le lgislateur les aurait places bien au-
dessus de toutes ces contingences.
C’est done sur la distinction entre pouvoir et devoir –
1’exercice d’un
pouvoir n’emportant pas d’obligation d’exgcution et encore moins d’obli-
gation de diligence dans l’exgcution (donc pas de responsabilit6) –
que les
Juges Nichols et Vallerand fondent le raisonnement juridique qui les amine
A nier l’existence d’une obligation civile positive en mati~re de prevention
des incendies. De plus, par l’effet combin6 de l’interprgtation de l’Acte de
Quebec de 177418 et de l’Acte concernant les municipalit~s et les cheinins
dans le Bas Canada,’9 la Cour d’appel p6trifie le droit public qu6bgcois A
l’arr&t East Suffolk et ne reconnait ni la pertinence ni l’autorit6 des arrts
Anns c. Merton London Borough CounciP-0 et Ville de Kamloops c. Nielsen.2-
II. L’arrt Anns: la reconnaissance d’une obligation de diligence en mati~re
d’ex6cution
L’affaire Anns est considgrge comme la decision qui consacre l’existence
d’une obligation de diligence en mati~re d’ex~cution mat6rielle. Elle sonne
le glas de la dichotomie pouvoir/devoir en lui substituant l’opposition po-
litique/ex~cution. Elle abandonne 6galement cette autre dichotomie inac-
tion/commission (nonfeasance/misfeasance) i laquelle Lord Denning, dans
l’arrt Dutton c. Bognor Regis United Building Company,22 avait dgja port6
de durs coups. 23
‘7L.R.Q. 1977, c. C-12.
18(R.-U.), 14 George III, c. 83, reproduit dans S.R.C. 1970, app. II, no 4 [ci-apr~s l’Acte de
19S.R.B.C. 1861, c. 24 [ci-apr~s l’Acte des municipalits].
20(1977), [1978] A.C. 728, [1977] 2 All E.R. 492 (H.L.) [ci-apr~s Anns cit6 aux A.C.].
2 Supra, note 9.
22(1971), [1972] 1 Q.B. 373, [1972] 1 All E.R. 462 (C.A.) [ci-apr~s Dutton cit6 aux Q.B.].
2311 restreint le domaine de l’inaction en assimilant une inspection n~gligente A une mauvaise
Quebec].
execution.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 32
2.1 Les faits
L’affaire d~bute en 1962 alors que le conseil municipal approuve les
plans de construction d’un immeuble d’appartements de deux 6tages. D’apr~s
ces plans, les fondations doivent avoir trois pieds ou plus de profondeur et
doivent &re approuv~es par les autorit~s locales. En r~alit6 toutefois, elles
n’ont que deux pieds six pouces de profondeur. D~s f-vrier 1970, les murs
des appartements se fissurent et les planchers s’affaissent. Les demandeurs
poursuivent la ville, all~guant la negligence dont l’inspecteur municipal a
fait preuve en approuvant des fondations inad~quates.
C’est en vertu du Public Health Act, 193624, dont l’article 6 permettait
au conseil de r~glementer la construction des 6difices, qu’il exerga son pou-
voir discr~tionnaire.
2.2 Des obligations de droit privg en droit public
Tout en reconnaissant que les autorit~s locales sont des organismes
publics et que leurs pouvoirs et devoirs rel~vent davantage du droit public
que du droit priv6, Lord Wilberforce affirme que dans certaines circons-
tances << the law should impose, over and above, or perhaps alongside, these
public law powers and duties, a duty in private law towards individuals
such that they may sue for damages in a civil court >.25 La difficult6 consiste
alors A determiner quand une telle obligation de droit priv6 peut 6tre im-
posse.
Lord Wilberforce propose une d6marche en trois 6tapes. Ds les pre-
miers pas, on voit que rancienne distinction plut6t superficielle pouvoir/
devoir est d~pass~e par ‘analyse plus fondamentale de la nature meme de
ces pouvoirs et devoirs.
Il faut donc 6tablir, en premier lieu, si ces pouvoirs et devoirs exigent
que les autorit~s prennent des dcisions de << politique administrative >> ou
bien des decisions d’o execution >. II s’en explique ainsi:
Many statutes also prescribe or at least presuppose the practical execution of
policy decisions: a convenient description of this is to say that in addition to
the area of policy or discretion, there is an operational area. Although this
distinction between the policy area and the operational area is convenient, and
illuminating, it is probably a distinction of degree; many<( operational >> powers
or duties have in them some element of < discretion.> It can safely be said
that the more
cisions de politique. I1 faudrait donc s’assurer avant toute chose qu’il y a
obligation, expresse ou implicite, d’ex~cution. C’est lA une donn~e primor-
diale si l’on se reporte aux pr~misses d6jA expos6es selon lesquelles 1’exercice
d’un pouvoir discr~tionnaire ne comporterait pas d’obligation d’excution.
On s’en souviendra, c’est encore sur cette pr~misse que le Juge Nichols
s’appuie.27
Une obligation d’excution peut etre prescrite express6ment par la loi,
mais elle peut n’ tre que < pr~suppos~e >>. Comment l’obligation implicite
d’ex~cution se manifeste-t-elle juridiquement?
Lord Wilberforce ne nous le dit pas cat~goriquement, mais nous croyons
deceler la r~ponse A cette question dans sa r6plique A l’argument classique
selon lequel si les autorit6s locales ont simplement le pouvoir et non pas le
devoir de proc~der a des inspections, elles peuvent se soustraire i toute
responsabilit6 pour negligence dans l’inspection en d~cidant tout bonnement
de n’en faire aucune. 28 Ce A quoi Lord Wilberforce r6pond:
[T]his is too crude an argument. It overlooks the fact that local authorities are
public bodies operating under statute with a clear responsibility for public
health in their area. They must, and in fact do, make their discretionary de-
cisions responsibly for reasons which accord with the statutory purpose […].
If they do not exercise their discretion in this way they can be challenged
in the courts. Thus, to say that councils are under no duty to inspect, is not
a sufficient statement of the position. They are under a duty to give proper
consideration to the question whether they should inspect or not. [nos italiques]29
27Laurentide Motels, supra, note I aux pp. 1000-01:
Notre loi ne presuppose pas l’ex&ution pratique des d6cisions de politique en
mati~re d’incendies et d’aqueducs. Au contraire, elle dit clairement que les muni-
cipalit~s auront le loisir de r~glementer ce genre de services de Ia fagon qu’elles
l’entendent.
2 8Largument classique tel que formula par Lord Wilberforce dans l’arrt Anns se lit comme
suit, supra, note 20 aux pp. 754-55:
It is said […] that the local authority is under no duty to inspect, and this is used
as the foundation for an argument, […] that if it need not inspect at all, it cannot
be liable for negligent inspection: if it were held to be so liable, so it is said, councils
would simply decide against inspection.
29Ibid. A lap. 755. Dans ce passage Lord Wilberforce cite les propos suivants de Lord Watson
dans l’arret Ayr Harbour Trustees c. Oswald (1882-83), 8 App. Cas. 623 A la p. 639:
[T]he powers which [section 10] confers are discretionary […]. But it is the plain
import of the clause that the harbour trustees […] shall be vested with, and shall
avail themselves of, these discretionary powers, whenever and as often as they may
be of opinion that the public interest will be promoted by their exercise.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 32
Comme on le voit, Lord Wilberforce ne cherche pas seulement dans la lettre
de la loi rintention du 16gislateur. I1 la d6duit du but et de l’objet de la loi
elle-m~me, en roccurrence la protection de la sant6 publique. L’exercice du
pouvoir discr6tionnaire ne serait donc plus jug6 A l’aune exclusive de la
bonne foi ou de rusage A des fins impropres comme le soutient le Juge
McIntyre, dissident dans ‘affaire Kamloops, mais bien d’une fagon plus
positive A la lumire de la finalit6 de l’exercice du pouvoir. C’est lA que
reside l’obligation d’ex6cution; elle peut atre exprim6e plus ou moins for-
mellement dans le texte mais elle est, de toute fagon, et que l’on nous
permette 1’expression, immanente.
On peut retracer cette approche trlfologique dans le contrrle de la
ligalit6 des actes de ‘Administration. Parce que le contr6le de la reparation
est intimement li A celui de la l6galit6, nous nous croyons autoris6e i
discuter des exemples aptes A illustrer cette 6volution du droit.
III. De l’obligation d’exicution en mati~re d’exercice d’un pouvoir
discr~tionnaire
Les tribunaux ont maintes fois affirm6 que le forum ad~quat pour la
sanction des dbcisions de politique administrative 6tait le scrutin et non la
Cour en raison du fait que les autorit6s publiques doivent atteindre un juste
6quilibre entre les exigences de l’efficacit6 et celles de l’6conomie. 30
Bien que le principe soit toujours valable, des brbches consid~rables
ont &6 pratiqufes dans l’6difice de l’immunit6. Il est arriv6 que le juge se
fasse le censeur de l’Administration et passe outre aux critiques d’immixtion
dans le processus administratif.3′ La decision d’opportunit6 6tant de l’es-
sence m~me du pouvoir politique tel que nous le connaissons dans nos
d6mocraties occidentales, le juge qui contr6le ces actes substitue en fait son
opinion personnelle A celle des 6lus. C’est ce que certains ont d6nonc6 comme
dtant le gouvernement des juges. 32
3.1 Les techniques du contr6le judiciaire: outil d’ volution du droit
Les techniques du contr~le judiciaire permettent de telles immixtions,
soit par le recours aux textes, aux principes g~n~raux du droit ou encore
par la recherche de la finalit6 voulue par le lgislateur. On sait aussi de quelle
3(Ce passage est une traduction de l’6nonc8 suivant de Lord du Parcq dans Kent c. East
Suffolk Rivers Catchment Board (1939), [1940] 1 K.B. 319 A ]a p. 338, [1939] 4 All E.R. 174
(C.A.), inf. East Suffolk, supra, note 16: e a just balance between the rival claims of efficiency
and thrift >. II a dt6 approuv6 par Lord Wilberforce dans ‘arr~t Anns, ibid. A la p. 754.
31N. Brown et M. McNicoll, << Le juge: censeur de I'action de radministration >> (1984) 25
C. de D. 451.
aux pp. 141-42.
32J. Mitchell,
maintes reprises par la jurisprudence. C’est ainsi qu’une erreur manifeste
sur les faits devient une erreur de droit qui atteint la juridiction, que la
negligence grossiere 6quivaut A mauvaise foi et qu’une inspection fautive
equivaut A une faute de commission. 33 La Cour supreme y eut recours dans
l’arret Kamloops, mais A l’inverse cette fois en declarant que ola passivite
non motivee ou mal motivee ne peut 6tre une decision de politique prise
dans l’exercice de bonne foi d’un pouvoir discretionnaire )>.34
3.2 L’approche t~liologique i la rescousse dupragmatisme en droit administratif
et plus particulrement en droit municipal
I1 y a deux arrets de la Chambre des Lords qui sont particuli6rement
importants dans le developpement de cette approche, soit British Airways
Board c. Laker Airways35 et Bromley London Borough Council c. Greater
London Council.36 Ceux-ci valurent de virulentes critiques i l’endroit de
Lord Denning et la presse denonga le < gouvernement des juges ) . C'est
l'affaire Bromley qui nous parait servir le mieux notre propos.
3.2.1 L'affaire des tarifs equitables
S'6tant fait 6lire aux 6lections municipales en promettant d'instaurer
des tarifs 6quitables dans les transports publics A Londres, le Parti travailliste
entreprit de remplir ses promesses. Mal lui en prit: cette rubrique accusait
d~ji un important d6ficit et la municipalit6 de Bromley (banlieue residen-
tielle que ne traversait aucune ligne de metro) ne prisa pas la hausse de
taxes de l'ordre de cent pour cent qu'occasionnerait la realisation de cette
promesse electorale. Aussi demanda-t-elle A la Divisional Court d'annuler
la decision du conseil pour motifs d'abus de pouvoir et d'ultra vires.
3.2.2 L'interet de l'arret Bromley
L'interet de l'affaire Bromley se situe dans la demarche de la Cour et
dans son interpretation teleologique des termes du Transport (London) Act
1969, 37 qui exigeait que le conseil dirige les services de transport en se basant
sur des principes commerciaux. 38
33Voir Dutton, supra, note 22 aux pp. 397-98.
34Supra, note 9 A Ia p. 24.
35(1984), [1984] 3 W.L.R. 413, [1984] 3 All E.R. 39.
36(1981), [1983] 1 A.C. 768, [1982] 1 All E.R. 129 [ci-apr6s Bromley].
37(R.-U.), 1969, c. 35.
38C'est ce qu'ont relev6 Brown et McNicoll dans leur article, supra, note 31 A la p. 458:
Les huit juges qui se sont prononc6s en faveur de la requ~rant Bromley (trois A
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 32
I1 faut reconnaitre que la tiche 6tait d'envergure; ce qui 6tait demand6
au tribunal 6tait d'annuler une d6cision de politique administrative en l'ab-
sence d'all6gation de mauvaise foi, de fraude ou d'usage d'un pouvoir dis-
cr6tionnaire i des fins impropres.
Si la Cour avait adopt6 l'attitude formaliste de mise dans ces situations,
l'affaire aurait 6 imm6diatement rejet6e pour les raisons que l'on connait.
Si d'aventure la Cour avait tent6 une interpr6tation des seuls termes de la
Loi pour en extirper une obligation d'ex6cution selon les principes d'une
certaine conception de l'6quit6 sociale, il est douteux qu'elle y soit parvenue
en s'autorisant de l'id6ologie des principes commerciaux. C'est plut6t une
interpr6tation des termes de la loi fond6e sur l'intention du 16gislateur de
constituer la municipalit6 fiduciaire des contribuables, avec le devoir de
traiter tous et chacun d'entre eux de la m~me fagon, qui permit aux tri-
bunaux d'intervenir.
II nous semble que c'est pr6cis6ment ce type d'obligation que Lord
Wilberforce 6voque lorsqu'il dit: local authorities are public bodies ope-
rating under statute with a clear responsibility for public health in their
area >.39
C’est lA, selon nous, que pourrait se trouver le fondement juridique
d’une certaine obligation d’ex6cution en matire d’exercice d’un pouvoir
, laquelle A son
discr6tionnaire, obligation prescrite ou <( pr6suppos6e
tour emporte n6cessairement une obligation de diligence dans 'ex6cution.
I1 nous semble que c'est A ce principe que l'arrt Kamloops ouvre la
porte40 et nous croyons que c'est Ala lumi~re de cette nouvelle jurisprudence
qu'il faut aborder le contr6le de la r6paration au Qu6bec.
la Cour d'appel et cinq A la Chambre des Lords) furent unanimes sur un point
fondamental: suivant une jurisprudence constante depuis 1955, toute autorit6 locale
est tenue par un devoir de fiduciaire envers les contribuables, d'avoir 6gard aux
intdrets de ces derniers. En l'espkce, les juges ont consid6r8 que le GLC [Greater
London Council] n'avait pas respect6 cette obligation, n6gligeant complatement les
intdrets des contribuables au seul profit des usagers du transport public. Aux yeux
de la Cour, ce devoir implicite qui repose sur un principe g6n6ral de droit dont on
n'a pas d6rog6 depuis 1955, s'appliquait avec d'autant plus de force que la loi sur
le transport de 1969 sp~cifiait que l'on devait diriger les services de transport en
.Ce devoir primait d'ailleurs sur l'exercice
se basant sur des principes commerciaux
d'un certain pouvoir de direction > accord6 au GLC et dont il se r6clamait pour
justifier son action.
39Annis, supra, note 20 A la p. 755.
40Au sujet de l’importance des autorit6s anglaises au Canada, voir ‘article de B. Feldthusen,
SCity of Kamloops v. Nielsen: A Comment on the Supreme Court’s Modest Clarification of
Colonial Tort Lawo (1985) 30 R.D. McGill 539.
1986]
CHRONIQUE DE JURISPRUDENCE
Le r6le des autoritrs publiques a beaucoup 6volu6 depuis le debut du
si~cle et l’interventionnisme croissant de la puissance publique devient, pour
‘expression du professeur Wade, une machine infernale qu’il
emprunter
faut emp~cher de rouler sans frein.4 Ce n’est sfirement pas le rrle du droit
de prrcrder la rralit6, mais la moindre des choses est bien qu’il s’adapte A
celle-ci. Les mrthodes d’interprrtation constituent un moyen A la disposition
des tribunaux pour faire cet exercice d’adrquation.
3.3 La porte de l’arr& Kamloops
Le pourvoi Kamloops42 ram.ne devant la Cour supreme la question de
savoir si une municipalit6 a l’obligation de faire appliquer son r~glement
de construction apr~s qu’une inspection a r~v616 qu’il y a eu violation de
ce r~glement pendant la construction d’un 6difice.
Ce n’est pas exactement de cette fagon que la Cour aborde la question,
mais c’est ce qui nous apparait ressortir de la decision.
3.3.1 Les faits
M. Hughes, fils de l’un des 6chevins de la ville de Kamloops, fit ap-
prouver par le Conseil les plans de contruction d’une maison. Un permis
de construction fut drlivr6 sous condition que ’empattement s’enfonce jus-
qu’A un appui solide.
La ville de Kamloops ayant exerc6 son pouvoir discr~tionnaire de r&
glementer la construction des 6difices en vertu du Municipal Act,43 l’ins-
pecteur des bdtiments effectuait plusieurs visites. D~s sa premiere inspection,
celui-ci se rendit compte que les fondations n’taient pas conformes aux
plans, mais ne put en vrifier la suffisance, le baton ayant d6ji 6t6 coul6.
Suite A deux inspections subs6quentes, il fit parvenir une lettre a M. Hughes
4 Le professeur Wade s’exprime de Ta fagon suivantex< The powerful engines of authority
must be prevented from running amok. >> Voir H.W.R. Wade, Administrative Law, 5e Ed.,
Oxford, Clarendon Press, 1982 A la p. 5.
4 2Kamloops, supra, note 9.
43R.S.B.C. 1960, c. 255.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 32
fils l’informant qu’une ordonnance d’arret des travaux avait
t6 6mise. Elle
ne serait lev6e qu’avec la soumission de nouveaux plans d6montrant com-
ment les vices de structure seraient corrig6s. Le fils Hughes soumit les plans
demand6s, mais ceux-ci ne furent jamais ex6cut6s, ce dont l’inspecteur fut
averti par les ing6nieurs. L’ordonnance d’arret fut remise en vigueur. Averti
du fait par lettre, Hughes fils n’en tint pas compte et continua la construc-
tion. Des inspecteurs de la ville signal~rent l’infraction i l’inspecteur des
bfitiments.
Les parents Hughes achetrent ladite maison malgr6 les avertissements
de l’avocat de la ville quant Ai la solidit6 des fondations et i l’ordonnance.
Le permis d’occupation des lieux n’avait jamais
t6 d6livr6.
L’affaire fut toutefois port6e A une s6ance du conseil. M. Hughes, 6che-
vin, demanda qu’on cesse de le harceler i ce sujet et qu’on le laisse prendre
possession de la maison off il coulerait les jours paisibles de sa retraite. Mais
en d6cembre, les Hughes vendirent la maison.
Il fut admis qu’il 6tait impossible i l’entrepreneur de voir les d6fauts
des fondations. Ceux-ci ne furent d6couverts qu’en 1978 par le plombier
qui dut aller effectuer une r6paration sous le vide sanitaire.
Le nouveau propri6taire, Nielsen, poursuivit la ville de Kamloops pour
avoir fait preuve de n6gligence en omettant de faire respecter l’ordonnance
d’arrt des travaux ou, subsidiairement, de d6clarer l’6difice inhabitable. >
La ville objecta qu’elle n’avait aucune obligation de diligence envers le
demandeur Nielsen, et qu’en l’absence de telle obligation elle ne pouvait
encourir aucune responsabilit6 pour n6gligence.
3.3.2 L’ambiguit6 discr6tion/ex6cution
Ainsi que le souligne fort justement le juge McIntyre, dissident avec le
juge Estey, < [o]n n'a pas affirm6 et on ne saurait affirmer qu'il y a eu
n6gligence quelconque de la part des inspecteurs de la ville
.44 Le r~glement
municipal en question prescrit que l'inspecteur doit en appliquer les dis-
positions. I1 ne lui confere pas le pouvoir d'intenter des poursuitesjudiciaires
pour faire respecter le r6glement.
Madame le juge Wilson, au nom de la majorit6, ne s'est pas attard6e
outre mesure A la pr6tendue n6gligence de l'inspecteur.
Apr~s avoir cit6 Anns, le juge Wilson d6clare que l'obligation d'ex6-
cution dont parle Lord Wilberforce est, en l'espce, celle que la ville s'est
impos6e par son r6glement, lequel astreint l'inspecteur municipal au devoir
de l'appliquer.
44Kamloops, supra, note 9 A la p. 44.
1986]
COMMENTS
Il est vrai, que nous voilh au moins en presence d'une obligation d'ex&
cution clairement assum~e par une autorit6 publique. Mais l'obligation im-
posse A l'inspecteur n'6puise pas tout ce que peut comporter cette obligation
d'ex~cution, pas plus qu'elle n'6puise les pouvoirs de la ville en la matire.
C'est l'ambiguit que souligne le juge Wilson dans le passage suivant:
[l'inspecteur] n'avait pas le pouvoir discr6tionnaire de l'appliquer ou de ne pas
l'appliquer. I1 avait cependant un pouvoir discr6tionnaire quant A la mani~re
de le faire. Cela peut donc etre le genre de situation envisag~e par Lord Wil-
berforce [...] 45
Elle poursuit sa r~flexion en ces termes:
C'est peut-8tre une chose que de proc~der 1 des inspections, de d~livrer des
ordonnances d'arrat des travaux et de refuser des permis d'occupation; ce peut
8tre tout A fait different que d'entamer des procedures si cela se r~v~le nces-
saire. La ville doit-elle rem6dier aux infractions par recours judiciaire ou y a-
t-il un moment off des considerations financires, par exemple, entrent en jeu?
Et si tel est le cas, comment 6valuer l'aspect < execution )> et l’aspect (< poli-
tique >> de la dcision afin de determiner si elle rel~ve davantage du domaine
de l’ex~cution que de celui de la politique administrative ou vice versa? Ma-
nifestement, il s’agit de distinctions tr~s subtiles. 46
3.3.3 De quelle obligation s’agit-il?
La Cour supreme semble consid6rer qu’il s’agit d’une decision relevant
davantage de la politique que de l’ex~cution: << [A] mon sens, la passivit6
non motivee ou mal motiv6e ne peut 8tre une decision de politique prise
dans l'exercice de bonne foi d'un pouvoir discr~tionnaire. )>47 De plus, le
tribunal ne s’est pas attard6 A la demonstration que l’inspecteur des bati-
ments a manqu6 d’initiative dans l’execution de ses fonctions. C’ tait i la
ville qu’incombait la tAche de declarer l’difice inhabitable. 48
La ratio decidendi s’explique par les propos suivants:
Aucun 6lment de preuve n’indique que la ville a srieusement envisag6
de prendre des procedures judiciaires et ddcid6 de ne pas le faire pour des
motifs de politique administrative. Au contraire, la preuve permet nettement
de d~duire que la ville, sachant parfaitement que les travaux se poursuivaient
en violation du r~glement et que la maison 6tait occupfe sans permis, n’a pas
agi parce qu’un de ses 6chevins 6tait impliqu6. Etant donn6 qu’il s’agit en
l’esp~ce d’une obligation imposie par une loi […] je crois que le principe 6nonc6
dans l’arret Anns s’applique en l’esp~ce. Je ne crois pas que l’appelante puisse
tirer avantage de la distinction entre l’inaction et la mauvaise exfcution lorsqu’il
45Ibid. A la p. 23.
46Ibid.
47 Ibid. , la p. 24.
48Ibid. A la p. 25.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 32
y a une obligation d’agir ou, tout au moins, de prendre une decision r~fl~chie
dc ne rien faire pour des motifs politiques. [nos italiques]49
On notera qu’A deux reprises Madame le juge Wilson mentionne o une
obligation >>; de quelle obligation s’agit-il? De l’obligation de diligence dans
l’ex~cution? Nous ne le croyons pas; rinspecteur charg6 d’appliquer le r6-
glement ne s’est pas vu reprocher quelque faute que ce soit. Nous croyons
qu’il s’agit plut6t de l’obligation d’ex~cution qui incombe i la ville apr~s
avoir rbglement6 sur la construction des 6difices, obligation de voir A Pap-
plication de son r~glement afin de remplir son devoir de protection du
public. Cela va A l’encontre du droit A ce jour qui reconnaissait, A de rares
exceptions prbs, 50 qu’une autorit6 publique pouvait r6glementer sans plus
se soucier de l’application du rbglement et qu’aucune responsabilit6 ne pou-
vait en dcouler.
L’inspecteur s’6tant acquitt6 de ses obligations, l’action A entreprendre
relevait de la discrbtion du Conseil. Or, pour des raisons plus ou moins
fumeuses, il n’a rien fait car, ainsi que le fait remarquer le Juge McIntyre,
il n’y a pas eu d’all~gation de mauvaise foi. En fait, le Conseil n’a meme
pas envisag6 la question, et c’est cela pr~cis~ment qu’on lui reproche.
Cette inaction>> ou < passivit6 > que l’on sanctionne si sbv~rement
aujourd’hui a dbjA constitu6 l’expression d’une certaine immunit6 dans le
choix qu’a une autorit6 publique d’exercer ou non un pouvoir discrbtion-
naire. Ainsi, on n’a jamais, ?i notre connaissance, exig6 une resolution en
bonne et due forme d’un conseil municipal A reffet qu’il aurait 6tudi6 une
question et d~cid6 de ne rien faire.5′
D’apr~s notre comprehension des propos de Lord Wilberforce que le
juge Wilson fait siens, robligation A laquelle la ville de Kamloops a failli
est celle d’assurer la protection du public contre la negligence des construc-
teurs. Les municipalit~s ne peuvent pas prendre n’importe quelle decision
discr~tionnaire en raison du fait qu’elles sont des autorit~s publiques. De
ce fait, il appert dans les affaires Bromley et Kamloops que les municipalit~s
respectives ont, selon la legislation en cause, soit un devoir de fiduciaire A
l’6gard des contribuables, 52 soit un devoir de protection de la population
contre la n~gligence des constructeurs.
491bid. A la p. 24.
531Brown et Lemieux, supra, note 11 aux pp. 790-96.
51Voir Brown et Lemieux, ibid. A la p. 784:
En cc qui concerne ‘l’inaction’, nous n’ignorons pas le fait que la simple inactivit6
d’une puissance publique peut 8tre souvent assez difficile A distinguer d’une dcision
expresse ou implicite de ne pas agir.
S2C’est en s’appuyant sur la d~cision Prescott c. Birmingham Corporation (1954), [1955] 1
Ch. 210, [1954] 3 All E.R. 698 (C.A.) que la Chambre des Lords impose e devoir de fiduciaire
au conseil de la ville de Londres dans l’arr~t Bromley. Nous n’ignorons pas qu’un tel devoir
n’a jamais
t6 reconnu par nos tribunaux.
1986]
CHRONIQUE DE JURISPRUDENCE
Cette obligation d’ex6cution, la municipalit6 l’assume ds le moment
oat elle choisit de r6glementer, que le reglement formalise ou non chacun
des devoirs A remplir. Toutefois, elle l’assume dans les limites de ses ca-
pacites. En rnem e temps, il d6coule de cette obligation une deuxieme obli-
gation de diligence dans l’ex6cution.
N’eut 6
le fait que Hughes 6tait le fils de l’6chevin qui allait acqu6rir
ladite maison, la Cour aurait peut-atre pu supposer que c’6tait pour des
raisons financi6res que la ville ne poursuivait pas Hughes fils, bien que ce
motif soit de peu de poids eu 6gard A l’importance de la protection du public.
Nous autorisant toujours des memes propos de Lord Wilberforce. nous
sommes encline A croire que l’argument financier, qui a plus que bon dos,
ne recevrait pas si facilement l’absolution de la Cour. I1 est interessant de
rappeler A cet effet l’arret Pride of Derby and DerbyshireAnglingAssociation
Ltd c. British Celanese Ltd.53 Une association de pecheurs A la ligne pour-
suivit une municipalit6 pour ne pas avoir empech6 la pollution du fleuve
par les egofits municipaux. Celle-ci invoqua la d6fense de n6cessit6 (manque
d’argent) que la Cour rejeta.
Le devoir d’ex6cution prescrit ou pr6suppos6 par la loi d6coule du but
recherch6 par cette loi et des incidences plus ou moins graves que cela
comporte. A moins que la r6glementation ne constitue une fin en soi, on
peut difficilement soutenir d6sormais que ‘exercice d’un pouvoir discr8-
tionnaire ne comporte jamais d’obligation d’ex6cution si reduite soit-elle;
sinon, cela reviendrait A r6glementer pour ne rien dire.
IV. L’arr~t Laurentide Motels A la lumiere de Kamloops
4.1 Le service d’approvisionnement d’eau
C’est larticle 423 de la Loi des cites et villes54 qui habilite en ces termes
les municipalites A reglementer sur 1’6tablissement ou l’acquisition d’un
reseau d’aqueduc:
Le conseil peut faire des r~glements pour pourvoir A l’tablissement ou d l’ac-
quisition, A lentretien, A l’administration et i la rfglementation d’aqueducs,
de puits public, citernes ou reservoirs, pour fournir de 1’eau A la municipalitE,
pour installer des bornes-fontaines [sic], des fontaines et des abreuvoirs publics
et des appareils pour la filtration et la purification de l’eau.
II s’agit effectivement d’une disposition habilitante qui ne cree pas d’obli-
gation i la municipalit6 avec la consequence que
33(1952), [1953] Ch. 149, [1953] 1 All E.R. 179 (C.A.).
54S.R.Q. 1925, c. 102.
206
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 32
[u]ne municipalit6 qui d6cide de se pr~valoir d’un tel pouvoir discretion-
naire peut pourvoir A la r~glementation du r~seau et determiner les normes
d’entretien mais ces derniers pouvoirs sont aussi discr6tionnaires que le pou-
voir initial d’6tablir le r~seau. 55
Ce qu’il faut comprendre de ces propos c’est que, meme si une mu-
nicipalit6 decide de reglementer sur l’6tablissement d’un tel service, elle n’est
pas tenue de reglementer sur l’entretien. Si elle ne le fait pas, on ne peut
l’obliger A le faire en raison de sa souveraine discretion en la matiere. Dans
la meme foulee, on ne peut imposer aucune obligation qui d6coulerait de
la decision initiale A moins que la municipalite ne s’y soit obligee elle-meme
par reglement.
Par le biais de la rfglementation on peut donc th6oriquement assumer des
obligations et s’imposer des devoirs que la loi elle- meme n’impose pas de
fagon spfcifique. 56
La ville de Beauport, s’6tant egalement pourvue par rfglement d’un
service de prevention des incendies, le Juge Nichols ajoute:
Comme un rfseau de bornes-fontaines [sic] est amnag6 principalement
en vuc de cbmbattre les incendies, ‘appelante aurait pu profiter de ‘adoption
de cc r6glement No 146 pour pourvoir A l’entretien des bornes-fontaines [sic]
et pour y affecter un personnel ddsign6, mais elle ne l’a pas fait.57
Le reglement no 48, du 20 aofit 192358 comporte ce paragraphe:
La corporation ne sera pas responsable en dommages pour cause d’interruption
du service de I’eau ou des 6gofits par gel des conduites principales, sfcheresse,
accident ou cas fortuit.
Tout en comprenant la necessite d’un tel paragraphe, nous n’y voyons pas
un sauf-conduit absolu. En l’espece, on sait que les borne-fontaines 6taient
inaccessibles pour deux raisons. Certaines etaient gelees parce qu’elles
n’avaient pas la profondeur reglementaire, d’autres parce qu’enfouies sous
la neige et la glace. Nous croyons que c’est forcer un peu la lettreet l’esprit
du texte que de lui faire couvrir de telles fautes. Le < gel > dont il est question
ici, si on interprete ce terme dans le contexte general de l’article, comme le
propose la regle noscitur a sociis,59 serait plut6t celui qui resulte de 1’action
des elements incontr6lables de la nature (secheresse) ainsi que des aleas de
la vie (accident, cas fortuit).
5Laurentide Motels, supra, note 1 A la p. 983.
56Ibid.
31Ibid. aux pp. 983-84.
58Ville de Beauport, Raglement no 48 (20 aofit 1923) para. 23.
39P.-A. Ctf, Interpretation des lois, Montreal, Yvon Blais, 1982 aux pp. 262-63.
1986]
COMMENTS
On fait 6galement intervenir l’article 452 de la Loi des cites et villes60
qui se lit comme suit:
La municipalit6 n’est pas tenue de garantir la quantitE d’eau qui doit etre
fournie; et nul ne peut refuser, A raison de l’insuffisance de reau, de payer la
taxe sp6ciale annuelle et la compensation pour I’usage de 1’eau.
A notre avis, cette disposition ne concerne que l’obligation de tous les con-
tribuables de payer la taxe d’eau. Elle ne nous semble d’aucun secours en
l’esp~ce puisque l’insuffisance de la quantit6 d’eau n’est pas la faute repro-
ch6e.
4.2 Le service de privention des incendies
Les municipalit~s ont 6galement la facult6 de se doter ou non d’un tel
service et, pour les raisons applicables au service d’approvisionnement d’eau,
il n’emporte aucune obligation d’excution et de diligence.
II n’est pas sans int6rt de rappeler le contexte historique de l’av~nement
de ces services:
Si l’on se reporte i l’6poque ofi furent adopt6es les premieres lois d’or-
ganisation municipale, ies services d’incendie 6taient 1t peu pr~s inexistants.
Celles des municipalit6s qui en 6taient pourvues avaient souvent encore
des services tr6s incomplets […].
C’6tait l’6poque oi le flau des conflagrations d6vastait des quartiers en-
tiers […].
Lorsque le 16gislateur a permis i toutes les municipalit6s du Bas-Canada
d’organiser de tels services, ce n’6tait pas pour la sauvegarde des biens indi-
viduels mais pour empecher que les incendies ne se propagent aux autres
h6ritages de la municipalit6. C’est A mon avis ce qu’il faut comprendre des
termes utilis6s par le 16gislateur lorsqu’il affirme que des services d’incendie
peuvent atre organis6s pour ‘faciliter les moyens d’arr~ter les progr~s des in-
cendies’.
I1 est vrai que les moyens de l’6poque, ajout6s aux minces pouvoirs
dont jouissaient les municipalit6s, faisaient en sorte que la pr6vention des
incendies revetait le caract6re d’une entreprise communautaire, volontaire
et b6n6vole qui avait le plus souvent la tdche de parer au pire, soit la
conflagration g6n6rale.
6 1
I1 est concevable que, dans ce contexte, les tribunaux aient jug6 bon
d’interpr6ter le droit de fagon i limiter le plus possible les sources de res-
ponsabilit6. Nous insistons sur le fait qu’il s’agit de questions d’interpr6-
tation. Celles-ci ne sont pas immuables; elles peuvent 6voluer pour s’adapter
A la r6alit6. C’est d’ailleurs la seule fagon d’expliquer l’6volution du droit
‘Supra, note 54.
(“Laurentide Motels, supra, note 1 A la p. 990.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 32
britannique sur ces questions. Si l’on en doute, les propos de Lord Wilber-
force reconnaissant qu’A l’6poque de l’arrt East Suffolk l’obligation de di-
ligence n’6tait pas tout d fait reconnue et que la d6cision serait difflrente si
elle 6tait rendue aujourd’hui 62 peuvent nous en convaincre.
Le droit jurisprudentiel n’est pas issu de la g6n6ration spontan6e; c’est
refl6t6e dans le contentieux qui le fagonne. Nous avons de la
la r~alit
difficult6 A voir dans ‘Acte de Quebec et dans l’Acte des municipalits des
obstacles insurmontables A 1’6volution du droit public au Qu6bec. 63
4.3 Quel est le droit applicable?
4.3.1 Un nouveau paradigme
A mon avis, nile droit priv6 qu6b~cois, ni le droit priv6 d’Angleterre ne
peuvent avoir application; le premier parce qu’iI contrevient A l’article 356 Cc.
et le second parce qu’il est exclu par ‘Acte de Qu6bec. 64
Difficile situation que celle du droit public au Qu6bec! Mais il y a bien
un droit applicable. Le Juge Nichols nous dit << qu'il faut recourir au droit
public anglais )>.65 Voyons ce que dit la common law. Nous soumettons,
avec 6gard pour les opinions contraires, que la common law affirme main-
tenant I’existence d’une obligation d’ex6cution minimale rattach6e A l’exer-
cice d’un pouvoir discr6tionnaire, laquelle est A son tour sfirement assortie
d’une obligation de diligence dans l’ex6cution. II nous semble qu’elle 6tablit
6galement que la ligne de d6marcation entre l’immunit6 et la responsabilit6
sera d6sormais bas6e sur la distinction entre les d6cisions de politique et
celles d’exfcution, et non plus entre les pouvoirs et les devoirs. II s’agit en
fait d’un nouveau paradigme.
Mais ce nouveau paradigme n’aurait pas droit de cit6 au Qu6bec en
raison de reffet combin6 de Particle 356 C.c.B.-C. et de l’Acte de Quebec.
62,A111S, supra, note 20 A la p. 757:
My Lords, I believe that the conception of a general duty of care, not limited to
particular accepted situations, but extending generally over all relations of sufficient
proximity, and even pervading the sphere of statutory functions of public bodies,
had not at that time become fully recognised. Indeed it may well be that full re-
cognition of the impact of Donoghue v. Stevenson in the latter sphere only came
with the decision of this House in Dorset Yacht Co. Ltd. v. Home Office […].
“‘Voir L’Heureux, supra, note 2 et Garant, supra, note 5.
64Laurentide Motels, supra, note 1 d la p. 997.
‘5lbid. A la p. 994.
19861
CHRONIQUE DE JURISPRUDENCE
4.3.2 Le droit public qub6cois
Exclu une premiere fois, le nouveau droit de la responsabilit6 l’est
encore par le fait que
[n]on seulement la loi qu~b~coise accorde-t-elle aux municipalit~s le pou-
voir discr~tionnaire d’6tablir des services d’incendies et d’aqueduc, mais elle
accorde le pouvoir discr~tionnaire d’en r~glementer le maintien et la mise en
oeuvre.
Notre loi apporte donc une dimension qui ne se retrouve pas dans l’arr&
Anns oai Lord Wilberforce parle de lois qui << prescrivent ou du moins pr6-
supposent l'excution pratique des dcisions de politique >[.]
Notre loi ne presuppose pas l’ex~cution pratique des dcisions politiques
en matire d’incendies et d’aqueducs. Au contraire, elle dit clairement que les
municipalit~s auront le loisir de r~glementer ce genre de services de la faqon
qu’elles ‘entendent. 6
6
I1 n’est 6crit dans aucune loi au Quebec que l’exercice d’un pouvoir
discr~tionnaire n’emporte jamais d’obligation minimale d’ex~cution et par
consequent aucune obligation de diligence dans l’execution. 11 s’agit en fait
d’une r~gle de droit jurisprudentiel de common law. Ce droit a 6volu, sauf
au Quebec oji l’on doit s’en tenir A l’ant6-Kamloops en raison de certains
textes 1gislatifs dont le sens serait A jamais fix par les interpretations
ant6rieures, interpretations elles-mmes issues des r~gles jurisprudentielles
de common law d’une 6poque r~volue depuis l’affaire Anns. Nous ne pou-
vons, et nous le disons avec respect pour les opinions contraires, abonder
dans ce sens.
V. L’intervention du droit civil
5.1 A quel moment le droit civil intervient-il?
Il n’est pas dans notre propos, ainsi que nous l’avons dit au tout debut,
d’ajouter quoique ce soit au diffrend doctrinal que suscite l’interpr~tation
de l’article 356 C.c.B.-C. Nous faisons n6tres les propos des professeurs
Garant et L’Heureux. Nous aimerions toutefois pr~ciser, dans un souci de
coherence avec ce que nous avons dit pr~c~demment, que, pour nous, ce
n’est pas dans le droit civil qu’il faut d’abord chercher le principe de la
responsabilit6 mais bien dans la jurisprudence de common law.
Au risque de nous r6p~ter, rappelons que le nouveau paradigme qui
nous est donn6 par la Chambre des Lords propose une approche totalement
diff-erente des actes de puissance publique ainsi que de l’immunite dont ils
jouissaient.
‘(‘Ibid. aux pp. 1000-01. L’opinion du Juge Chouinard est au m~me effet A la p. 1015.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 32
Dans ce nouveau paradigme, de subtiles distinctions s’6tablissent entre
les d6cisions de politique et celles d’ex~cution. La dichotomie pouvoir/
devoir n’est plus le critre qui sert A d6terminer s’il y aura ou non respon-
sabilit6. I1 ne fait pas de doute que les dcisions d’ex6cution soient assorties
d’une obligation de diligence. Quant A la th6orie qui veut que l’exercice
d’un pouvoir discr&ionnaire n’emporte jamais une obligation minimale
d’excution, qui pourrait 8tre l’6quivalent d’un devoir 16gal prescrit, nous
croyons qu’elle commence A fuir en plusieurs endroits.
Avant m~me de recourir au droit civil, il faut se poser la question que
le Juge Wilson reprend dans Kamloops: s’agit-il d’une dcision de politique
ou d’exdcution? Les dcisions de politique peuvent 6galement emporter
responsabilit6, mais des consid6rations differentes entreront en ligne de
compte. Ce n’est qu’apr~s cette 6tape que le droit civil interviendra.
II lui reste A d6terminer les questions relatives au fardeau de la preuve
eu 6gard A une obligation de diligence, l’6valuation des dommages ainsi que
l’6pineuse question de la causalit6 dont nous allons traiter bri~vement.
5.2 La causalitg
La Cour d’appel mentionne que la causalit6 fait probl~me. Nous par-
tageons cette opinion mais nous croyons qu’il s’agit avant tout d’une ques-
tion de faits peu importe la th6orie adopt6e.
5.2.1 Causa causans ou causa proxima?
Dans le cas d’un incendie, le lien de causalit6 ne peut que nous conduire
A l’auteur du fait g6n6rateur, en l’espce, le client qui fumait au lit et dont
la responsabilit6 n’est pas contest6e.
Les pompiers n’ont pas allum6 le feu et n’ont pas caus6 de dommages
en plus de ceux caus6s par l’incendie lui-m~me. Dans ces circonstances,
comment peut-on consid6rer 1’absence d’eau aux borne-fontaines (en ad-
mettant d’abord qu’elles fussent accessibles) et les fautes du chef C8t dans
la direction des op6rations comme des << causes)) directes de dommages au
m~me titre que la faute du client?
La faute et la causalit6 sont deux notions differentes et l'on peut conce-
voir que la responsabilit6 d'un agent m~me fautif soit 6cart6e parce que
sans lien causal avec le dommage.
1986]
COMMENTS
En Cour superieure, de l'avis du Juge Roberge, la faute du chef Cte
soit de refuser une suggestion qui, selon la Cour, eut empeche la pro-
-
pagation de l'incendie - opera une rupture du lien de causalite. 67 I1 6tablit
la responsabilit6 de Beauport aux unites de Motel qui ont & ainsi incendiees
et qui auraient pu 8tre 6pargn6es.
Nos tribunaux ont le choix entre trois th6ories de la causalit6. Premi-
rement, celle de l'6quivalence des conditions selon laquelle < toutes les cir-
constances qui ont contribu6 A la r6alisation du dommage doivent 8tre prises
.68 En second lieu, celle de la causalit6 ad6quate qui laisse
en consid6ration
te seulement
au juge le soin d'6valuer < toute circonstance qui n'a pas
condition sine qua non du dommage, mais qui, d'apres le cours normal des
choses, peut 8tre consid6r6e comme entrainant des dommages de cette es-
pece ).69 En troisieme lieu se pr6sente la th6orie de la causalit6 imm6diate,
laquelle ne considere comme < causal que l'6v6nement qui pr6cede im-
m6diatement et d6clenche le dommage >.7o Finalement, ils peuvent opter
pour une combinaison des trois th6ories comme cela se produit souvent.7″
5.2.2 Au-delA des th6ories: la sanction de l’obligation
I1 ne faut pas oublier que l’obligation qui incombe aux pompiers, en
admettant qu’elle soit 6ventuellement reconnue, en est une de diligence et
non de r6sultat. Ceci implique, en l’espece, que ce n’est pas en rapport avec
le r6sultat (6teindre le feu) mais bien en rapport avec les moyens disponibles
qui devaient 8tre d6ploy6s pour remplir l’obligation de protection que ‘on
doit 6valuer la faute et le lien de causalit6.
Le rfle du service des incendies en est un de protection, notamment
contre la n6gligence d’un tiers. Tout comme l’inspecteur des bitiments doit
prot6ger, dans toute la mesure du possible, le public contre la n6gligence
des constructeurs, le service des incendies a l’obligation de prot6ger, dans
la meme mesure, les biens et les personnes contre le feu.
En common law, on estime qu’il existe un droit i la reparation des qu’il
y a violation d’un devoir 16gal. 72 Selon les auteurs Lemieux et Brown, le
droit civil pourrait accueillir un tel raisonnement. Ils voient dans l’affaire
67Voir Laurentide Motels cit6 aux M.P.L.R., supra, note 1 A la p. 184. Voir 6galement notre
discussion de cette d6cision dans McNicoll, supra, note 2 A ]a p. 393.
68M. Tancelin, Des obligations: Contrat et responsabilit , Montreal, Wilson et Lafleur/Sorej,
1984 A la p. 307.
69Tancelin, ibid., note 68 A la p. 308.
7 0 Ibid.
71Ibid.
72Voir Brown et Lemieux, supra, note 11 A la p. 793.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 32
Demers c. Dufresne Engineering CO. 73 une analogie interessante dans la
mesure ofi la Cour supreme du Canada a statu6 qu’un ingenieur engage par
la Corporation du pont de Trois-Rivi res etait oblige envers l’entrepreneur
charge de la construction du pont et pouvait 8tre tenu responsable A l’6gard
de ce dernier ds lors que son defaut d’intervenir a provoque l’6croulement
du pont.
Conclusion
Le critere de distinction pouvoir/devoir ne reflete que tres imparfai-
tement la realite qui s’offre au contr6le de la legalite et de la reparation.
Ainsi que le souligne fort justement le professeur Garant A ce propos, << la
realite est plus complexe >>.74 C’est dans le sens d’une meilleure adequation
du droit A la realite qu’il pretend encadrer que nous percevons l’arret Kam-
loops.
La decision de la Cour d’appel ne nous convainc pas que le Quebec
doive 8tre ecarte de ce mouvement que nous decrirons A l’aide de ces propos
empruntds au professeur Yves Ouellette:
On peut faire rernonter A Donoghue c. Stevenson cette attitude qui consiste
A aborder cas par cas les probl~mes infdits ou inhabituels de responsabilitE,
sans se laisser retenir par ‘absence de prfc~dents et en privil~giant le prag-
matisme et l’lmentaire bon sens plut6t qu’une soumission servile A une lo-
gique abstraite formulfe dans des propositions inutilement g~nrales. C’est
l’attitude d’un pouvoir judiciaire qui a atteint sa maturit6 juridique et qui est
capable de faire preuve de judicial statesmanship.7 5
71(1978), [1979] 1 R.C.S. 146,24 N.R. 91. Pour un cornmentaire de cet arrt voirT. Rousseau-
Houle, <( Le droit de recours de 'entrepreneur contre l'ingfnieur ou I'architecte A la lumifre
d'arrfts rfcents de la Cour supreme >> (1979) 20 C. de D. 625.
74Supra, note 7, A la p. 925.
1Y. Ouellette, (( La responsabilit6 extra-contractuelle de la Couronne fedrale et 1’exercice
7
des fonctions discrtionnaires > (1985) 16 R.G.D. 49 i la p. 52.
