L’amdnagement du territoire en droit public qudbdcois
Jane Matthews Glenn*
Introduction
I. Les tendances centrifuges
1. La d6centralisation: technique traditionnelle
a) La tradition: autonomie locale
b) La solution: le regroupement
i) L’61argissement des municipalit6s
ii) L’dtablissement d’un deuxi~me palier de gouvernement local
2. La d6concentration: technique nouvelle
II. Les tendances centrip~tes
1. La coordination intergouvernementale
a) Le cadre traditionnel
b) Les tendances nouvelles
i) Le contr6le indirect
ii) L’intervention directe
2. La coordination intragouvernementale
Conclusion
INTRODUCTION
Qui protege mieux l’environnement physique, la terre? Ceux qui
en sont proches, qui la connaissent? Ou ceux qui en sont loin, donc
plus objectifs, et dot6s d’une comp6tence territoriale plug 6tendue
ainsi que de moyens plus importants? Les deux theses ont leurs d6-
fenseurs, et il est donc normal que deux forces contradictoires se
pr6sentent dans toute organisation 6tatique en vue de ram6nagement
du territoire: d’une part, une force centrifuge, qui tend h 6loigner
les pouvoirs de decision du centre, et d’autre part, une force centri-
p~te, qui tend A rapprocher ces mAmes pouvoirs au centre. Ces forces
se traduisent par diff6rentes formules juridiques: la centralisation
ou la d6centralisation, la concentration ou la d6concentration.
Le crit~re classique de la ddcentralisation est que les collectivit6s
locales ont un pouvoir de d6cision qui leur est propre sur toutes ou
* Professeur agrdg6 i la facult6 de droit, Universit6 McGill.
1977]
L’AMANAGEMENT DU TERRITOIRE EN DROIT QUABACOIS
243
une partie des affaires locales. Par contre, la centralisation se caract6-
rise par un systme rigoureusement hi~rarchis6, avec un pouvoir
de decision concentr6 au sommet. A ce point de vue, la ddconcentra-
tion, formule dans laquelle les d6cisions sont prises par des agents
locaux mais au nom de l’organisme central et sous le contr6le hi6rar-
chis6 de celui-ci, n’est qu’une variation de la centralisation et une
m~thode d’en att6nuer les inconv6nients.
La pr6sence de ces deux forces contradictoires implique une cer-
taine tension entre elles. Ce sont les efforts actuels de la part du gou-
vernement qu6b~cois de mettre en 6quilibre cette tension que nous
nous proposons d’analyser dans notre 6tude, en examinant d’abord
les tendances centrifuges et ensuite les tendances centrip~tes.
I. LES TENDANCES CENTRIFUGES
Au Quebec, pour des raisons tant historiques que g6ographiques,
on a eu recours traditionnellement h la d~centralisation comme tech-
nique d’organisation administrative. Ainsi, les. municipalit6s –
en
se sont vues accorder une autonomie
nombre fort 6lev6 d’ailleurs –
quasi-complete en matire d’am6nagement de leur territoire. Donc,
autonomie locale, mais isolement, voire inefficacit6.
Comme remade, le gouvernement qu~b~cois a opt6, dans un pre-
et toujours dans le cadre de la d6centralisation –
mier temps –
pour le maintien de cette autonomie locale mais avec une comp6tence
territoriale plus 6tendue. Mais, dans un deuxi~me temps, on trouve
des tentatives vers une solution qui est, h notre point de vue, plus
int~ressante: c’est celle de la d6concentration, c’est-b-dire la planifi-
cation par le gouvernement provincial sur des bases rgionales.
1. La d~centralisation: technique traditionnelle
La gdographie nous impose la d~centralisation. Le Quebec, avec
une superficie de quelques 1 500 000 km carr~s, est trois fois plus
grand que la France et cinquante fois plus grand que la Belgique;
mais sa population n’est que de six millions, h peu pros la moiti6 de
celle de la Belgique et le dixi~me de celle de la France. Ainsi, la dis-
persion d’une population si peu nombreuse sur un territoire si grand
implique ndcessairement une certaine mesure d’autonomie locale.
L’histoire renforce la gdographie. En effet, dans la Nouvelle-
France, il n’existait pas d’institutions municipales h proprement
parjer, l’administration 6tant centralis6e aux mains de l’entreprise
privde et de l’administration royale (le Conseil Souverain et l’Inten-
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 23
dant, assist6 du grand voyer). 1 Mais la cession de souverainet6 en
1763 a vu naltre une administration ddcentralisde. Naissance lente,
il est vrai, puisque l’administration anglaise, d6jh touchde par la
Rdvolution amdricaine (qui s’expliquait, selon elle, par une trop
grande ddmocratie), se contenta d’abord de laisser en place, t peu
de chose pros, la centralisation du r6gime pr6c6dent. Ce ne fut
qu’apr s 1840 –
c’est-h-dire apr~s la Rdbellion de 1837, apr~s la
publication du rapport Durham attribuant la Rdbellion en partie au
manque d’institutions municipales, et apr~s 1’union politique du
Bas-Canada avec le Haut-Canada (peupld en large mesure par les
“Loyalistes” et d’autres colons am6ricains attach6s t un fort degr6
d’autonomie locale) – que la cr6ation des institutions administrati-
yes ddcentralisdes fit son chemin. A la suite d’essais ldgislatifs en
1841, 1845 et 1847,2 l’adoption de l’Acte des Municipalitds et des Che-
mins du Bas Canada, de 1855 3 jeta la base du r~gime d6centralise
actueL4
a) La tradition: autonomie locale
Le rdgime municipal qudbdcois comprend essentiellement les
municipalitds rurales qui sont rdgies par le Code municipal, et les
municipalitds urbaines, rdgies par la Loi des citds et villes5 elle-mme
1 1 est vrai qu’il y eut possibilit6 des assembldes d’habitants en cas de crise,
ainsi que des “syndics d’habitation” dlus par les habitants. Mais ces assembldes
ne se rdunirent gu~re, et Colbert demanda A Frontenac de “supprimer insensi-
blement” les syndics, dont seulement trois (pour Montrdal, Quebec et Trois-
Rivi~res) furent 6lus. Voir Tremblay et Savoie, Prdcis de droit municipal
(1973) aux pp.16 et 231-32, citant Lareau, Histoire du droit canadien (1889),
t.1, aux pp.202-26.
Pour une description int6ressante d’un des aspects de l’am6nagement
du territoire a cette 6poque, voir Castelli, L’Habitation urbaine en Nouvelle-
France (1975) 16 C.de D. 403.
2 (1841) 4 Vict., c.3 et 4 (Can.); (1845) 8 Vict., cA0 (Can.); (1847) 10-11 Vict.,
c.7 (Can.).
3 18 Vict., c.100 (Can.).
4Pour une discussion plus d6taillde, voir Dussault, Traitd de droit adminis-
tratif canadien et qudbdcois (1974), t.I, aux pp.169 et ss.; Drapeau, Histoire
du regime municipal au Qudbec (1967), min. des Affaires municipales, Qu6bec;
et Tremblay et Savoie, supra, note 1, aux pp.16 et ss.
5 Adopt6 par la Loi concernant le Code municipal de la province de Qudbec,
S.Q. 1916, c.4, ci-apr~s cit6 C.M. II instaure une organisation h deux niveaux
comprenant les municipalit6s de comt6 et les municipalitds locales, dont les
derni~res sont de loin plus importantes.
G S.R.Q. 1964, c.193 et modifications ultdrieures, dont le pr6ddcesseur, l’Acte
des clauses gdndrales des corporations de ville, fut adopt6 en 1876 (40 Vict.,
c29) pour satisfaire les grandes municipalitds qui s’accommodaient mal de
19771 L’AMINAGEMENT DU TERRITOIRE EN DROIT QUI B] COIS
245
compldtde par de nombreuses chartes particulikres. A l’heure actuel-
le, les pouvoirs en mati~re d’urbanisme sont done tr6s dispersds.
Toutefois, le 16gislateur est sur le point de les rassembler en une
loi-cadre intitulde la Loi sur l’urbanisme et l’amdnagement du terri-
toire municipal.
En vertu de la ldgislation actuelle, les municipalitds possadent
des pouvoirs 6tendus et quasi-autonomes en mati~re d’urbanisme,
dont le plus important sur le plan juridique est le pouvoir bien con-
nu d’adopter des r~glements de zonage et de construction. I1 fut vu
au ddbut comme une simple technique destinde h distinguer les
usages nuisibles ou dangereux, et h rdglementer les constructions.
Mais ce pouvoir rdglementaire s’est transform6 peu h peu, quoique
tardivement, en un pouvoir d’adopter de vdritables r~glements de
zonage tels que nous les entendons aujourd’hui,1 c’est-h-dire, un pou-
voir de contr6ler l’utilisation du territoire.
En outre, le pouvoir de planifier existe au Qudbec mais, avouons-
le, de fagon peu satisfaisante. Depuis longtemps existe le pouvoir
d’ordonner que soient tracds des plans indiquant l’emplacement des
futures rues et places publiques; s mais ce n’est que depuis peu
que l’on retrouve le pouvoir d’ordonner la confection d’un “plan
directeur du territoire”.9 La ldgislation est muette, cependant, quant
au contenu exact d’un tel plan; et ambigiie quant it sa portde juridi-
que. En effet, on y trouve la facult6 de rendre le plan “obligatoire”,
certaines dispositions du Code. II devient la Loi des cites et villes, 1903, S.Q.
1903, c.38, ci-apr~s cit6e L.C.V.
D~s qu’une population atteint 2,000 habitants, une municipalit6 peut
demander d’6tre soumise h cette loi et non plus au Code (art.12).
‘B Projet de loi 12, 4e Sess., 30e Leg., Ass.Nat.Qud., 1975.
Ce projet est maintenant lettre morte. Toutefois, le gouvernement actuel
annonce son intention formelle de 16gifdrer dans ce domaine, et la loi cadre
ainsi adoptde s’inspirera vraisemblablement du Projet de loi 12. C’est pour
cette raison que nous avons cru pr6fdrable de ne pas modifier notre texte,
qui fut r6dig6 avant le 15 novembre 1976.
7C.M., art.392a; L.C.V., artA26(1). Pour un aperru historique, voir Giroux,
Aspects juridiques du r6glement de zonage au Quebec (th~se, l’Universit6
Laval, 1974) aux pp.50 et ss., oit il explique que ce ddveloppement final n’a
eu lieu que de 1930 h 1945 aux termes du C.M. (S.Q. 1930, c.103, art.14; S.Q.
1940, c.72, art.1; S.Q. 1945, c.70, art.4) et en 1941 aux termes de la L.C.V. (S.Q.
1941, c.41, art.8). Et, toujours selon Me Giroux, bien que la plupart des grandes
villes furent accord~es le pouvoir gdn6ral de zoner avant 1941 dans leurs
chartes particui~res, un tel pouvoir n’est apparu dans la Charte de Montral
qu’en 1952 et dans celle de la Ville de Qu6bec qu’en 1963.
8 L.C.V., art.431 (les plans homologu6s) et, plus impr6cis, art.400 du C.M.
9L.C.V., art.429(8)
(depuis 1961, S.Q. 1961, c.84, art.10) et C.M. art.392f
(depuis 1963, S.Q. 1963, c.65, art.5).
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 23
ce qui ne veut pas dire, semble-t-il, qu’on puisse contraindre les par-
ticuliers et m~me la municipalit6 h l’observer.10 Il en r~sulte qu’en
cas de conflit entre le plan directeur et le r~glement de zonage, c’est
ce dernier qui l’emporte.
Enfin, et pour compldter en quelque sorte cette liste des pouvoirs
mis h la disposition des municipalit6s, signalons ceux de lotissement,1′
de rdservation et d’expropriation. 3
L’ensemble de cette i6gislation se prete ‘L deux reproches majeurs.
En premier lieu, il y a un certain manque de coh6rence, qui d~coule
du fait que les textes ne se trouvent pas dans une loi-cadre, oil se-
raient indiquds de fagon logique et syst6matique les objectifs h at-
teindre et les techniques juridiques disponibles en am6nagement du
territoire. Certes, les textes ne manquent pas, mais ils sont souvent
incomplets et toujours ddsordonn6s.14 Egalement, la lgislation est
caract6ris6e par un respect exag6r6 de l’initiative locale; autrement
dit, les lois n’imposent aucune obligation a une municipalit6 de con-
fectionner un plan directeur ou d’adopter des r~glements de zonage,
de construction ou de lotissement. Un rapport rdcent du ministre
des Affaires municipales est trbs pessimiste h cet 6gard:
Un autre relev6 r6cent sur un 6chantillonage comprenant 264 municipalitds
nous a indiqu6 que 45% d’entre elles avaient un plan directeur et que 62%
poss6daient un rbglement de zonage. Toutefois, si on parle d’utilisation
effective du plan directeur, on r6duit ce pourcentage A 20% et si on inclut]
comme composante du plan directeur un programme d’dquipements et
la programmation budg6taire en r6sultant, on rdduit alors presque h
n6ant le nombre de municipalitds poss6dant et utilisant effectivement de
tels outils.15
Quoique critiquable h maints 6gards, le Projet de loi 12ra rdpond
dans une certaine mesure aux prdoccupations qui viennent d’etre
soulevdes. Premi~rement, il fut rddig6 comme un tout: de ce fait, il
constitue un ensemble mieux ordonn6, oh les dispositions diverses
lo Voir par exemple la discussion dans Kenniff, The Public Control of Land
and the Use of Land Resources in the Law of the Province of Quebec
(th~se, l’Universit6 de Londres, 1973), aux pp.318-19.
11 C.M., art.392f; L.C.V., art.431.
32L.C.V., artsA31-32. I1 n’y a aucune disposition semblable dans le Code, mais
voir le Projet de loi 12, supra, note 6a.
13 C.M., arts.787-93; L.C.V., arts.605-606. Voir aussi la Loi de l’expropriation,
L.Q. 1973, c.38.
La Haye (1968), ch.4, “Les Lois d’urbanismes en vigueur au Qudbec”.
14Voir l’analyse d6taillde de la Commission provinciale d’urbanisme, Rapport
15 Min.des Affaires municipales (Qu6bec), L’urbanisme et l’amdnagement
du territoire au Qudbec. Rapport prdsent6 h la Confdrence provinciale-muni-
cipale en mai 1975, h la p.28.
l5a Supra, note 6a.
1977]
L’AM2NAGEMENT DU TERRITOIRE EN DROIT QUI BI COIS
247
portant sur la planification, le contr6le intdrimaire, le zonage, le
lotissement et la construction se suivent de facon logique. En outre,
les dispositions dans chaque domaine sont beaucoup plus completes
et leur contenu fait preuve de plus d’imagination. Par exemple, est
reconnu aux municipalitds le pouvoir de pr6voir dans leurs r~gle-
ments de zonage, les zones d’am6nagement diff6r6 (Z.A.D.) et les
zones d’urbanisation prioritaires (Z.U.P.), 6 ce qui, alors que ces
institutions sont bien 6tablies en France, place le Qudbec h l’avant-
garde du continent nord-am6ricain.’7 Et, deuxime grande constata-
tion, l’am6nagement du territoire devient parfois obligatoire pour
les autorit6s locales.18
Toutefois, il existe au Qu6bec plus de 1 600 municipalit6s, dont les
deux-tiers ont une population de moins de 1 500 habitants; autrement
dit, 70% des corporations locales ne repr6sente que 18% de la po-
pulation totale. 19 En outre, leurs limites territoriales datent, pour la
plupart, du si~cle pr6c6dent et sont souvent d~pass6es aujourd’hui.
Cette prolif6ration de petites municipalit6s est h la base de beau-
coup de probl~mes actuels en mati~re d’amnagement du territoire.
b) La solution: le regroupement
I1 est vrai que la l6gislation actuelle prdvoit la possibilit6 de co-
op6ration intermunicipale sous forme de commissions conjointes
d’urbanisme et de plans directeurs communs, mesures qui se retrou-
vent d’ailleurs dans le Projet de loi 12.21 Cependant, de telles concerta-
143 Ibid., arts.74(r) et (s), et 76.
17 Voir par exemple les efforts de l’Ontario pour obtenir le m6me r6sultat
que les zones d’am6nagement differ6 par la voie, en quelque sorte d~tourne,
des holding by-laws. Soo Mill & Lumber Co. Ltd v. City of Sault Ste Marie
(1974) 47 D.L.R. (3d) 1 (S.C.C.); Sanbay Developments Ltd v. City of London
et al. (1974) 45 D.L.R. (3d) 403 (S.C.C.). Notons toutefois quie l’Alberta a
admis le development control depuis 1950: voir Laux, The Zoning Game –
Alberta Style Part II: Development Control (1971)
pp.6 et ss.
10 Alta L.Rev. 1 aux
18Voir infra, “Le contr6le indirect”, k la p.254 .
19 Min. des Affaires municipales (Qu6bec), Proposition de reforme des struc-
tures municipales (1971) A la p.5. Voir Kenniff, supra, note 10, aux pp.189
et ss., pour l’historique juridique de la cr6ation des municipalitds. En gdn6ral,
elles reprdsentaient les centres d’accueil sur les routes, sdpards les uns des
autres par la distance normale que pouvait parcourir un cheval en une seule
journee.
20 C.M., arts.392e et 392f (h) 6. (j) (depuis 1963, S.Q. 1963, c.65, art.5); L.C.V.,
arts.68(3) et 429(8) (paras.8 h 11).
2 1 Supra, note 6a, arts.71 et 73.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 23
tion et planification intermunicipales sont “h toute fin pratique
inexistantes”,.
2
Ainsi, le gouvernement cherche activement h rationaliser l’as-
siette territoriale de l’amdnagement au Quebec. Deux solutions sont
proposdes: l’6largissement des municipalit6s et l’6tablissement d’un
deuxi~me palier de gouvernement local, mais rdgional.
i) L’ largissement des municipalitds
L’dlargissement du territoire des municipalit6s a toujours 6t
possible aux termes du Code municipal et de la Loi des citds et villes,
par vole d’annexation. 3 Toutefois, le recours h ce proc~d d6pend
non pas du gouvernement central mais de l’initiative locale. Ainsi,
l’annexation .ne peut atre vue comme un moyen de rationaliser les
limites municipales sur la base d’un plan central. En fait, on n’y a
gu~re eu recours et le nombre des municipalit6s est pass6 de 501 en
1855, b un maximum de 1751, en 1963. C’est A cette 6poque que le
gouvernement adopta une politique plus active.
La premiere manifestation en fut l’adoption, en 1965, de la Loi
de la fusion volontaire des municipalitis. Contrairement aux dispo-
sitions prdc6dentes, elle permettait aux conseils locaux de pr6senter
une requAte conjointe de fusion volontaire au lieutenant-gouverneur
sans le consentement prdalable des propri6taires. Toutefois, elle prd-
conisait la fusion entre les municipalit6s enti~res: aucune modifica-
tion de leurs fronti~res n’6tait possible. Et, critique plus importante,
elle ddpendait toujours de l’initiative locale et m6me de l’unanimit6
des conseils. De ce fait, les rdsultats obtenus furent pauvres: seule-
ment trente-neuf fusions, avec une rdduction totale du nombre de
municipalitds de cinquante-deux.rl
C’est ainsi que le gouvernement ddcida en 1971 de remplacer cet-
te loi par la Loi favorisant le regroupement des municipalitis,26 qui
permet deux initiatives centrales importantes. D’une part, le ministre
des Affaires municipales peut crier des unitds de regroupement (qui
ne reproduisent pas n6cessairement les anciennes lignes de d6mar-
la p.28.
22 Supra, note 15,
= C.M., arts.28 et 35; L.C.V., arts.33-45. Pour une discussion d6taillde de la
proc6dure, voir Tremblay et Savoie, supra, note 1, aux pp.72-74; Kenniff,
supra, note 10, aux pp.197-98.
24 S.Q. 1965, c.56.
2 5 Kenniff, supra, note 10, h la p.203. Notons qu’il a fallu une 16gislation
sp6ciale pour effectuer la fusion la plus importante de 1’6poque, crdant la
Ville de Laval: Charte de la Ville de Laval, S.Q. 1965, c.89.
2 L.Q. 1971, c.53.
1977]
L’AMPNAGEMENT DU TERRITOIRE EN DROIT QU.BPCOIS
249
cation municipales). A la suite de cette ddcision, une simple majorit6
des municipalitds qui composent ces unit6s peut prdsenter une re-
qu~te conjointe en vue de la fusion.0 a Et, deuxi~me initiative gou-
vernementale, si les municipalitds composant l’unit6 de regroupe-
ment ne prdsentent aucune requite, le ministre doit leur ordonner
de procdder h une 6tude conjointe de fusion b Ndanmoins, il semble
que les progr~s rdalisds par cette loi ne soient pas tout-h-fait satis-
faisants puisqu’il a encore faliu avoir recours aux lois spdciales afin
d’effectuer certaines fusions r6centes. 7 Selon lancien ministre des
Affaires municipales, cette expdrience a ddmontr6 .l’inefficacit6 de la
loi de 1971, telle que rddigde; il avait .annonc6 sa revision en profon-
deur 8
ii) L’tablissement d’un deuxime palier de gouvernement local
Toujours dans le but de rationaliser les structures municipales,
le gouvernement qudbdcois procdda h l’6tablissement d’un deuxi~me
palier de gouvernement local, h savoir les communaut6s urbaines.
Cette solution – qui va de pair avec celle de l’intdgration complete
des municipalitds parce que le gouvernement avait envisag6 et envi-
sage toujours, de procdder hun certain nombre de fusions des munici-
palitds h l’intdrieur des agglomdrations urbaines ainsi cr66es29 –
im-
plique non pas la disparition des municipalitds, mais leur confdd6ra-
tion, avec partage de compdtence entre les deux niveaux de gouverne-
ment.
L’annde 1969 vit la naissance de trois Communautds urbaines au-
tour des centres urbains les plus importants, h savoir Montrdal, Qu6-
bec et Hull.3 0 Dans le domaine de l’amdnagement du territoire, la
26a Ibid, arts.2 et 3.
20b Ibid., art.10.
27 Loi concernant certaines municipalitds de l’Outaouais et du Haut-Sague-
nay, L.Q. 1974, c.88, avec commentaire dans Dgveloppement Qudbec, vol.2, no 3,
mars 1975. Voir aussi Loi regroupant certaines municipalitds de la region de
Quebec, L.Q. 1975, c.91.
28 Voir MunicipaLitg ’75, no 3, f~v. 1975, h la p.5.
29 Les sch6mas d’am6nagement des communaut6s urbaines de Quebec et
Hull, mais non pas de Montreal, devront comprendre un projet de r6am6na-
gement des limites territoriales des muficipalit6s: voir Loi de la Commu-
nautd urbaine de Qudbec, L.Q. 1969, c.83, arts.l(d) et 142; Loi de la Communau-
td rdgionale de l’Outaouais, L.Q. 1969, c.85, arts.l(d) et 142. Voir aussi Loi con-
cernant certaines municipalitds de L’Outaouais et du Haut-Saguenay et Loi
regroupant certaines municipalitds de la region de Qudbec, supra, note 27.
3 OAinsi que l’a suggr6 en 1968 le Rapport La Haye, supra, note 14. Voir la
Loi de la Communautd urbaine de Montrdal, L.Q. 1969, c.84; Loi de la Corn-
munautJ urbaine de Quebec, L.Q. 1969, c.83; Loi de la Communautd rdgionale
de l’Outaouais, L.Q. 1969, c.85. Voir Houde et Kenniff, Les Communautds urbai-
nes (1970) 11 C.de D. 333.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 23
responsabilit6 premiere en mati~re de planification reste celle des
Communautds. En certains domaines, tels que l’tablissement des
parcs rdgionaux, les Communautds poss~dent des pouvoirs faculta-
tifs. ‘ En d’autres termes, elles ont le droit de se diclarer competen-
tes, alors que jusque l, cette comptence n’appartenait qu’aux mu-
nicipalitds composantes. D’autres responsabilitds, et plus particuli-
rement l’dlaboration d’un schdma d’amdnagement, sont confides aux
Communautds de fagon immddiate et exclusive; 2 les schdmas d’am6-
nagement doivent 6tre adoptds dans un ddlai fixe, sans quoi le lieute-
nant-gouverneur en conseil agit A leur place 3 Toutefois, bien que
les ddlais soient actuellement tous 6coulds, il semble que les trois
Communautds soient sur le point d’adopter de tels sch6mas.
Cette Idgislation est en avance par rapport aux lois r6gissant les
municipalitds, quant h l’importance accordde h la planification et h la
prdcision du contenu des plans. Mais la question se pose toujours
de savoir quelle serait la portde juridique des schdmas, une fois
adoptds? Et la rdponse est assez pessimiste, du fait que les municipa-
lit6s, qui restent toujours ddpositaires du pouvoir de rdglementer le
zonage et la construction, ne sont pas obligdes d’adopter de tels
riglements. 3 Autrement dit, l’initiative de donner effet aux plans
ddpend surtout d’elles. Cependant, la Loi de la Communautg rgio-
nale de l’Outaouais fut modifi6e en 1974a” de fagon
t ce que son
schdma d’amdnagement soit, tne fois adopt6 et approuvd, con-
traignant pour les municipalitds: chacune d’entre elles doit, dans
un ddlai fixe, prdparer un plan directeur et un programme d’im-
mobilisation ainsi qu’adopter des r~glements de zonage, de lotisse-
31 C.U.Q., art.107; C.U.M., art.ll4; C.R.O., art.107.
32 C.U.Q., arts.105 et 142; C.U.M., arts.112 et 164; C.R.O., arts. 105 et 142.
Les schdmas doivent comprendre “les affectations du sol et les densit6s ap-
proximatives d’occupation, le trac6 approximatif des principales voies de cir-
culation, la nature et l’emplacement approximatif des dquipements urbains
et la nature, l’emplacement et le trac6 approximatif des services d’utilit6 pu-
blique”, selon les dispositions ci-haut citdes. Une modification r6cente h la loi
rdgissant la C.R.O. precise en outre que le sch6ma doit 8tre accompagn6 “des
6tudes … d’un programme des immobilisations … avec une indication de ses
modes de financement ainsi que d’un document indiquant les phases d’ex-
pansion urbaine”: Loi modifiant La Loi de la Communautg rdgionale de l’Ou-
taouais, L.Q. 1974, c.85, art.2, ajoutant un nouvel art.142b.
33 C.U.Q., arts.142 et 283; C.U.M., arts.164 et 340; C.R.O., arts.142 et 289.
Notons que les ddlais originaux d’un an (C.U.Q.), deux ans (C.R.O.) et trois
ans (C.U.M.) ont tous 6t6 prolongds: Voir L.Q. 1974, c.82, art.10 (pour le
C.U.M.), et L.Q. 1974, c.85, art.1 (pour le C.R.O.).
34C.U.Q., arts.106 et 142; C.U.M., arts.113 et 164; C.R.O., arts.108 et 142.
mL.Q. 1974, c.85. Voir Kenniff, Loi modifiant la Loi de la Communautd rd-
gionale de l’Outaouais, L.Q. 1974, P.L. 54 (1974) 15 C.de D.909.
1977J
L’AMANAGEMENT DU TERRITOIRE EN DROIT QUI B COIS
251
ment et de construction qui devront, pour entrer en vigueur, 6tre
conformes au sch6ma rdgional.
Cette expdrience de 1974 est reprise dans le Projet de loi 12. En
effet, le gouvernement entend crder, non plus des Communaut~s com-
pdtentes dans plusieurs domaines (tels que l’amdnagement, le trans-
port, la police), mais des “agglom6rations” de municipalit6s dont
la compdtence est limitde au seul amrnagement du territoire. 6 En
d’autres termes, c’est la conf6d6ration par fonction. Seront ainsi
crd6s des conseils d’agglomration, comprenant le maire de chacune
des municipalit6s agglom6r6es37 qui seront tenus d’adopter des
sch6mas d’amrnagement dans les ddlais prescrits, ce qui obligera
les municipalitds agglomres h adopter par la suite des plans di-
8
recteurs et des rZglements de zonage et de lotissement 3
2. La d~concentration: technique nouvelle
La croissance du ddveloppement depuis la deuxi~me guerre mon-
diale a eu pour effet qu’aucune planification ddcentralis6e, quelle
que soit son assiette territoriale, n’est suffisante. Le r6le du gou-
vernement provincial a d
forcdment grandir au Qudbec comme
ailleurs. Ndanmoins, la rdalit6 gdographique a toujours 6cart6 la
solution de la centralisation pure, et c’est ainsi que le Qu6bec a
recours de plus en plus i la ddconcentration comme technique d’am6-
nagement du territoire. Ddconcentration sur une base rdgionale,
autrement dit rdgionalisation.
II y eut toujours dans la province une certaine mesure de d6con-
centration par rdgion. Cependant, elle fut tout h fait d6sordon-
ne: chaque ministire possddait ses propres structures rdgiona-
36En 1971 fut sugg6re la surimposition des “secteurs d’am6nagement”
(Propositions de rdforme des structures municipales, supra, note 19); mais
cette suggestion fut, abandonn6e presque aussit6t, face-h l’opposition des mu-
nicipalitds locales. Le parent le plus proche de la suggestion actuelle est la
Loi concernant certaines municipalitds de l’Outaouais et de l’Haut-Saguenay,
L.Q. 1974, c.88, qui pr6voit aux arts.17 et ss. la cr6ation 6ventuelle d’un Conseil
m6tropolitain ayant comme principale t~che d’61aborer un sch6ma d’am6na-
gement. Voir le Projet de loi 12, supra, note 6a, art.96, qui prdvoit explicite-
ment la possibilitd que ce territoire soit d6sign6 comme une agglom6ration.
3 Projet de loi 12, ibid., art.14.
88 Ibid., arts.32 et ss. Le contenu d’un sch6ma est semblable h celui de la
C.R.O. sauf que le Projet de loi 12 stipule dans son art.34(b) qu’il doit indi-
quer “s’il y a lieu, le p6rim~tre approximatif des zones d’am6nagement dif-
f6 d’urbanisation et de r6novation prioritaires, ainsi que de celles otL la cons-
truction devra 6tre interdite par la municipalit6 agglom6r6e, compte tenu de
ses pouvoirs”.
McGILL LAW JOURNAL
[‘Vol. 23
les et ses propres fonctionnaires regionaux; et il n’y avait ni con-
cordance territoriale entre les structures ni coordination formelle en-
tre les fonctionnaires.
Pour 6tablir la concordance territoriale, en 1966 le gouvernement
divisa la province en dix rdgions administratives: Bas-St-Laurent,
Saguenay-Lac-St-Jean, Quebec, Trois-Rivi~res, Estrie, Montrdal, Ou-
taouais, Nord-Ouest, C6te Nord, Nouveau-Qu6bec. 39 Mais il fallut
bien de la persuasion et des exemples avant que son adoption par
les minist~res et autres organismes gouvernementaux soit plus ou
moins acceptde.
Le probl~me de la coordination entre les fonctionnaires gouverne-
mentaux rdgionaux f-t rdsolu en 1968 et en 1969 par la cr6ation de
l’Office de planification et de ddveloppement du Qu6bec (‘O.P.
D.Q.),40 organisme h double mandat, h savoir la coordination des acti-
vitds centrales (auquel nous ferons rdfdrence plus loin) 41 et la plani-
fication sur des bases rdgionales. Pour le remplir,
‘O.P.D.Q. s’est
dot6 de deux Directions: la Direction gdn6rale de la planification et,
ce qui nous int6resse, la Direction gdn6rale du d6veloppement rdgio-
nal. Cette dernire coordonne l’acivit6 des dix Directions rdgionales
– une pour chacune des dix regions administratives –
qui, pour leur
part, assurent une planification intdgrde aussi que la mise h exdcu-
tion des plans sur le plan regional. Chacune des dix D616gations
rdgionales est assistde d’une ConfErence administrative r6gionale
(C.A.R.), qui, sous la prdsidence du d6l6gud regional de l’O.P.D.Q.,
regroupe les coordonnateurs et les directeurs rdgionaux de la plu-
part des minist~res agissant h ce m~me niveau. De plus, il existe
dans chaque region un organisme purement consultatif, le Conseil
rdgional de d6veloppement (C.R.D.), qui repr6sente l’opinion locale
et regroupe h cette fin les reprdsentants des groupes socio-6conomi-
ques de la r6gion ainsi que ceux des gouvernements locaux, en plus
d’un certain nombre de particuliers ou de groupes priv6s.4 2
Notre premiere grande constatation, donc, est celle de l’impor-
tance traditionnelle des tendances centrifuges, soit une tradition d’au-
tonomie locale que le gouvernement cherche h rationaliser en vertu
d’un r6am6nagement de l’assiette territoriale des collectivitds locales,
39 Arr& en conseil no 524 du 29 mars 1966, publi6 dans Lajoie, Les Structu-
res administratives rdgionales: Ddconcentration et ddcentralisation au Qudbec
(1968), aux pp.314-16.
40 Loi de l’office de planification du Qudbec, S.Q. 1968, c.14 et Loi modifiant
la Loi de l’office de planification du Qudbec et la Loi du ministare de l’agri-
culture et de la colonisation, L.Q. 1969, c.16.
41 Infra, h la p.260.
4 2 Voir Dgveloppement Qudbec, t.2, no 12, dec. 1975.
1977]
L’AMPNAGEMENT DU TERRITOIRE EN DROIT QUABCOIS
253
ou au moyen de l’imposition d’une structure r~gionale d~concentr6e.
Notre deuxi~me grande constatation sera l’influence actuelle des ten-
dances centrip~tes.
II. LES TENDANCES CENTRIPETES
Dans une province telle que le Qu6bec une centralisation compl6-
te n’est 6videmment pas possible. Cela n’exclut pas l’exercice par le
gouvernement provincial d’un contr6le sur les activit6s des organis-
mes d~centralis~s, dans le but d’assurer une planification int~gr~e
s’6tendant h tout le territoire. Cette coordination intergouvernemen-
tale ne suffit pas, toutefois: il faut 6galement assurer la coordination
intragouvernementale, au niveau du gouvernement provincial lui-
m~me.
1. La coordination intergouvernementale
La coordination intergouvernementale, ou le contr6le central sur
les administrations d~centralis~es, a toujours exist6. Mais ce con-
tr6le 6tait traditionnellement tr6s peu d~velopp6, ce n’est que depuis
peu que le gouvernement qu~b~cois manifeste une tendance nouvelle
h y participer plus activement.
a) Le cadre traditionnel
Puisque les organismes locaux sont des cr6ations du gouverne-
ment central, on peut dire qu’ils y sont subordonn6s quant h leur
existence ‘rnme, leurs limites territoriales et leurs pouvoirs. Mais la
question que nous nous posons est beaucoup plus pr6cise: quels con-
tr6les d’ordre administratif existent sur l’exercice de. leurs pouvoirs
en mati~re d’am6nagement du territoire? La r6ponse dans le cadre
traditionnel est courte: il n’y a que peu ou pas de contr6les. Par
exemple, l’exercice par les organismes locaux de leurs pouvoirs en ma-
ti~re d’am6nagement est, la plupart du temps, facultatif: le gouver-
nement central permet aux autorit~s locales de planifier ou de zoner;
mais il ne les y oblige pas. En outre, il n’est qu’exceptionnellement
n~cessaire d’obtenir l’approbation pr6alable des r~glements aux
fins de leur entree en vigueur. ” La seule obligation d’ordre g6n6ral
qui existe est celle de transmettre au ministre des Affaires munici-
pales un exemplaire de tout r~glement adopt6, ce qui donne au lieute-
nant-gouverneur en conseil le pouvoir de le d~savouer dans les trois
4 3 Voir les exemples dans Tremblay et Savoie, supra, note 1, aux pp.49-56.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 23
mois qui suivent.44 En pratique, le pouvoir de ddsaveu n’est jamais
utilisd.
I est vrai que le droit de regard de radministration centrale
quant au financement des projets d’am6nagement est beaucoup plus
6tendu. I1 comprend, par exemple, la soumission de rapports annuels,
l’approbation pr6alable des r~glements portant sur les taxes fonci6-
res, et surtout, la mise en tutelle 6ventuelle de la municipalit6 apr~s
enqu~te par la Commission municipale. Mais une dtude d6taillde
de cette question nous semble ddpasser les limites de notre expos6.4r
b) Les tendances nouvelles
Pendant les dix derni~res anndes, le gouvernement qu6bdcois
s’est montr6 plus sensible au besoin d’une centralisation en mati~re
d’am6nagement. Deux tendances nouvelles se ddgagent de la 1dgisla-
tion rdcente. D’une part, on permet un contr6le central plus pouss6
des organismes ddcentralisds. D’autre part, on donne aux autorit6s
centrales la possibilit6 d’intervenir directement.
i) Le contr61e indirect
Au rdgime traditionnel d’action facultative et presque autonome
des municipalit6s, la ldgislation nouvelle pr6f~re un r6gime oti cer-
taines activit6s sont obligatoires pour les organismes ddcentralisds
et oii ces derniers sont soumis h un contr6le central beaucoup plus
important.
Comme premier exemple de l’obligation d’agir, rappelons que les
Communaut6s urbaines sont tenues d’61aborer, dans des d6lais fixes,
des schdmas d’am6nagement, sous poine de voir le lieutenant-gouver-
neur en conseil agir
leur place. Toutefois, nous avons vu que la
portde contraignante de tels schdmas 6tait limitde puisque leur mise
en ex6cution au moyen des r~glements de zonage restait toujours
facultative pour les municipalit6s composantes. C’est ainsi que la
modification r6cente de la Loi de la Communautg rigionale de l’Ou-
taouais4 est alle plus loin: les municipalitds composantes sont te-
nues d’adopter des r~glements de zonage, de construction et de lotis-
sement conformes au schdma, dans les dix-huit mois qui en sui-
vent l’adoption, sous peine de voir la Communaut6 agir h leur place.
44L.C.V., art.423; aucun pouvoir semblable n’existe vis-ht-vis les municipalitds
r6gies par le Code municipal. Voir aussi la Charte de Montrdal, art.458 (2 mois)
et les lois r6gissant les trois Communaut6s, supra, note 30: C.U.Q., art.79;
C.U.M., art.81; C.R.O., art.78.
45 Voir Tremblay et Savoie, supra, note 1, aux pp.49-61.
46Loi modifiant la Loi de la Communautd r6gionale de l’Outaouais, L.Q.
1974, c.85. Voir les nouveaux arts.143c et 143d.
1977]
L’AM NAGEMENT DU TERRITOIRE EN DROIT QUtBtCOIS
255
Le deuxi~me exemple est la legislation r~gissant quelques regions
sp~ciales qui font l’objet d’investissements publics importants tels
que le nouvel a6roport international, les parcs nationaux de Forillon
et de la Mauicie, et le parc provincial du Mont Sainte-Anne. Ces lois
obligent chaque municipalit6 de la region h appliquer le plan r~gio-
nal adopt6 par l’autorit6 centrale, dans les d6lais fixes, au moyen d’un
plan directeur de son territoire et des riglements de zonage, de cons-
truction et de lotissement,47 ou plus simplement au moyen de ces
derniers 8 Il en est de m~me avec le Projet de loi 12, en vertu duquel
le ministre des Affaires municipales a le droit d’imposer la confec-
tion ou l’amendement d’un sch6ma d’am6nagement du territoire d’une
agglorn6ration qu’il d6signe,49 ce qui implique n6cessairement que
les municipalit6s agglom6r6es adoptent ou amendent ensuite des
plans directeurs et des r~glements de zonage et de lotissement.50 Et
m6me dans le cas de municipalit6s non agglom6r6es, le ministre peut
leur ordonner de faire confectionner des plans directeurs, ce qui
les oblige d’adopter par la suite des rbglements de zonage.51 Enfin,
on peut citer la Loi de la qualitg de l’environnement52 en vertu de
laquelle, par exemple, le ministre responsable peut ordonner h une
municipalit6 de cesser de polluer.
En second lieu, la plupart de la l6gislation r6cente en mati~re
d’am6nagement, soumet les activit6s des organismes locaux h un
contr6le central plus pouss6 et, esp6rons-le, plus efficace. 53 Par exem-
ple, la l6gislation r6gissant les Communaut6s ajoute au pouvoir de
d6saveu, 4
‘obligation de soumettre au lieutenant-gouverneur en con-
seil les r~glements 6tendant leur comp6tence aux mati~res faculta-
tives r, ou au ministre des Affaires municipales les rglements qui d6-
terminent les parcs et autres 6quipements de loisir h caractire r6-
47Loi concernant les environs du nouvel adroport international, L.Q. 1970,
c.48, arts.19-22; Charte de la vile de Gaspg, L.Q. 1970, c.76, arts.18-20; Charte de
la viUle de Percd, L.Q. 1970, c.77, arts.17-19. Voir aussi Loi concernant le parc
Forillon et ses environs, L.Q. 1970, c.32.
48Loi concernant les environs du parc du Mont Sainte-Anne, L.Q. 1971, c.58,
art.2; Loi concernant le parc de la Mauricie et ses environs, L.Q. 1972, c.50, art.8.
49 Supra, note 6a, arts.9, 32 et 48.
50 Ibid., arts.45 et 48.
51 Ibid., arts.65 et 68.
52 L.Q. 1972, c.49, telle que mod.par L.Q. 1974, c.51.
53 Une exception est la Loi de l’expropriation, L.Q. 1973, c.38, qui excepte
les municipalit6s et les Communaut6s de l’obligation d’obtenir la permission
du lieutenant-gouverneur en conseil pour toute expropriation ou mise en
r6serve. Voir arts.35, 36 et 74.
64 C.U.Q., art.79; C.U.M., art.81; C.R.O., art.78.
55 C.U.Q.. art.107; C.U.M., art.114; C.R.O., art.107.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 23
gional5 6 Enfin, le r~glement adoptant le sch6ma directeur d’am6na-
gement de la seule Communaut6 rdgionale de l’Outaouais peut 8tre
soumis par le ministre des Affaires municipales a une enqu~te publi-
que devant la Commission municipale et doit 6tre approuv6 par lui,
avec ou sans modification, avant son entr6e en vigueur.1 Dans la
ldgislation rdgissant les r6gions sp6ciales, le contr6le provincial oc-
cupe une place encore plus grande. En effet, les municipalitds sont
tenues d’obtenir l’approbation prdalable de la Commission munici-
pale pour leurs plans directeurs 5s et du ministre des Affaires munici-
pales (et parfois 6galement du ministre du Tourisme, de la Chasse et
de la Nche) pour leurs r6glements de zonage et de construction.P9
En outre, la Loi de la Socidtg d’habitation du Qudbece0 impose aux
municipalit6s la n6cessit6 d’obtenir l’autorisation pr6alable de la
Socit6, du lieutenant-gouverneur en conseil et du conseil du tresor
pour tout programme de r6novation urbaine. Aussi, le ministre de
l’Environnement (actuellement le ministre des Affaires municipales)
exerce un contr6le 6tendu sur plusieurs activit6s des municipalitds
en vertu de la Loi de la qualitg de l’environnement0 ‘ Enfin, citons
le Projet de loi 12, qui s’inspire de l’exemple de la Communaut6 r6-
gionale de l’Outaouais et permet au ministre des Affaires municipa-
les de soumettre les sch6mas d’am6nagement des agglom6rations
ainsi que tout amendement une enqu6te publique devant la Com-
mission municipale, et exige qu’ils lui soient soumis pour approba-
tion avec ou sans modification.62 Au cas ott le ministre ordonne 4 une
municipalit6 non agglomdr6e d’adopter un plan directeur, elle doit
soumettre le plan et le r~glement de zonage qui en r6sulte N son
approbation, 6galement avec ou sans modification possible.3 Ce
56C.U.Q., art.171; C.U.M.; art.190; C.R.O., art.166.
57 Loi modifiant la Loi de la Communautd rdgionale de l’Outaouais, L.Q. 1974,
c.85, art.3, ajoutant un nouvel art.143a. Notons que le ministre peut apporter
des modifications au sch6ma avant de 1approuver.
58 L.Q. 1970, cA8, art.20 (Adroport); L.Q. 1970, c.76, art.19 (Gaspg); L.Q. 1970,
c.77, art.18 (Percg).
59L.Q. 1970, cA8, art.21 (Adroport); L.Q. 1970, c.76, art20 (Gaspd); L.Q. 1970,
c.77, art.19 (Percg); L.Q. 1971, c.58, art.2 (Mont Sainte-Anne) (et l’approbation
du ministre du Tourisme, de la Chasse et de la Pche); L.Q. 1972, c.50, art.8
(Mauricie). Notons que les municipalit6s sont soustraites de l’obligation
gdn6rale de soumettre ces r~glements au r6fdrendum des propridtaires le cas
dchdant.
60 S.Q. 1966-67, c.55, arts.27, 39 et 40, tel que mod.par L.Q. 1974, cA9, art.7.
61 L.Q. 1972, c.49, mod.par L.Q. 1974, c.51. Voir Kenniff et Giroux, Le droit
qudbdcois de la protection et de la qualitj de l’environnement (1974) 15
C.de D.5.
O62 Supra, note 6a, artsA1, 42 et 48.
63 Ibid., arts.66 et 68.
1977]
L’AMANAGEMENT DU TERRITOIRE EN DROIT QU8B.COIS
257
n’est que si une municipalit6 non agglom6r6e adopte de son propre
gr6 un plan directeur qu’elle le soumet au ministre -h titre d’informa-
tion seulement.0 4 Enfin, le ministre doit donner son approbation
pr6alable b tout r~glement de contr6le int6rimaire des conseils d’ag-
glom6ration et des municipalit6s non agglom6r6es tenues d’adopter
des plans directeurs. 5
ii) L’intervention directe
La legislation rdcente prdvoit dans divers cas la possibilit6, et
parfois l’obligation, pour les autorit6s centrales d’intervenir directe-
ment dans le domaine de l’am6nagement. On peut traiter de cette
l6gislation selon qu’elle pr6voit que l’autorit6 centrale agisse h la
place d’autrui, ou de plein gr6.
Comme exemples de l’action h la place d’autrui, nous avons
d6jh remarqu6 que les lois 6tablissant les Communautds permettent
au lieutenant-gouverneur en conseil d’adopter tout r~glement requis,
h ddfaut par la Communaut6 de l’adopter dans le d6lai imposd,66 ce
qui vise implicitement les riglements adoptant les sch6mas d’am6-
nagement. Quelques lois rdcentes sont m~me plus explicites h cet
dgard. La modification rdcente h la Loi de la Communautd rdgionale
de l’Outaouais et le Projet de loi 12 permettent au ministre des Af-
faires municipales de se substituer h l’autorit6 local6 le cas 6chdant 7
Et la ldgislation la plus rdcente portant sur des r6gions spdciales va
m~me plus loin puisqu’elle oblige le ministre h le faire. 8 D’autre
part, tant ladite Loi modifiant la Loi de la Communautg rggionale de
l’Outaouais que le Projet de loi 12 permettent au ministre des Affai-
res municipales d’apporter des modifications aux schdmas d’amdna-
gement (et, aux termes du Projet, aux r-glements de contr6le intd-
rimaire des agglom6rations, et aux r6glements de zonage des munici-
palit6s non agglomdrdes obligdes d’adopter des schdmas d’amdnage-
ment) avant de les approuver.69
A titre d’exemples des lois qui permettent ou m6me obligent
l’autorit6 centrale h agir de plein gr6, on peut citer les lois rdgissant
les rdgions spdciales, dans lesquelles il est prdvu qu’une autorit6
04Ibid., art.64.
05 Ibid., arts.54 et 70.
100Supra, h la p.255; C.U.Q. art.283; C.U.M., art.340; C.R.O., art.289.
67L.Q. 1974, c.85, art.3, ajoutant un nouvel art.143b; Projet de loi 12, supra,
note 6a, art.84.
8 C’est-h-dire, L.Q. 1971, c.58, art.2 (Mont Sainte-Anne) et L.Q. 1972, c.50, art.8
(Mauricie).
09 L.Q. 1974, c.85, art.3, ajoutant un nouvel art.143a; Projet de loi 12, supra,
note 6a, arts.42, 54, 66 et 70.
McGILL LAW JOURNAL
(Vol. 23
le riinist~re des Affaires municipales 7 ou radministrateur
centrale –
du parc – doivent pr6parer un plan de la r6gion; et seule l’autorit6
provinciale peut permettre des d6rogations au gel total de cons-
truction et de lotissement impos6 par la loi pendant l’61aboration et
la n-ise en vigueur des plans 71 Un autre exemple en est la Loi sur
les biens culturels,72 qui instaure la centralisation pour la protection
des biens culturels et des arrondissements historiques ou naturels.
On peut citer 6galement la Loi de la qualitg de l’environnement,73 qui
accorde au ministre responsable des pouvoirs directs tr~s dtendus en
mati~re de pollution de l’air, de l’eau et du sol. Enfin, quoique d’un
ordre un peu different, il y a la Loi du diveloppement de la rigion
de la Baie James, aux termes de laquelle la Socit6 de d6veloppement
de la Baie James, contr6le par le gouvernement provincial, est res-
ponsable de l’administration et de l’amdnagement du territoire, ainsi
que de la protection du milieu naturel et de la prevention de la pollu-
tion;74 en outre, on cr6e un Conseil d’administration, nomm6 par le
lieutenant-gouverneur en conseil, qui agit en tant que conseil muni-
cipal pour le territoire 5
Toutefois, l’exemple lgislatif le plus r6cent, le Projet de loi 12,
nous semble nettement moins centraliste en ce sens qu’il ne pr6voit
pas la confection des plans par les autorit~s centrales, non plus que
leur intervention directe dans le contr6le intdrimaire. La seule ex-
ception h noter est celle qui permet au lieutenant-gouverneur en
conseil d’adopter des rglements h l’6gard de l’ensemble ou de toute
partie du territoire du Quebec portant sur la superficie des lots, la
subdivision et la construction sur des terrains dangereux, les maisons
mobiles et les roulottesY
Ndanmoins, tout effort de la part du gouvernement provincial
pour contr6ler et diriger les activit6s d’autrui serait vou6 h r’dchec
si les activitds des autorit~s centrales n’dtaient pas, elles-memes,
TOL.Q. 1970, cA8, art.19 (Agroport); L.Q. 1970, c.76, art.18 (Gaspd); L.Q. 1970,
c.77, art.18 (Percg).
‘1 C’est-ii-dire, le ministre ou son d~sign6, 1’administrateur ou le lieutenant-
gouverneur en conseil: L.Q. 1970, c.48, art.23 (Adroport); L.Q. 1970, c.32, art.10
(Forillon); L.Q. 1970, c.76, art.21 (Gaspg); L.Q. 1970, c.77, art.20 (Percg); L.Q.
1971, c.58, art.1 (Mont Sainte-Anne); L.Q. 1972, c.50, arts.9 et 10 (Mauricie).
Voir aussi la Loi de la Socigtd d’habitation de Qudbec, S.Q. 1966-67, c.55,
dont 1’art.28 interdit toute construction ou lotissement apr6s la d6cision de
pr6parer un programme de renovation, sans rautorisation de la Socit6.
72L.Q. 1972, c.19. Voir surtout Chouinard, La 16gislation en matigre de biens
culturels en droit frangais et en droit qudbdcois (1975) 16 C.de D.431.
73 L.Q. 1972, c.49.
74L.Q. 1971, c.34, artsA et 5.
75Ibid., art.8 et Partie II.
TuSupra, note 6a, art.89.
1977J
L’AMANAGEMENT DU TERRITOIRE EN DROIT QUABtCOIS
259
coordonn6es. Au Qu6bec, en raison de l’organisation sectorielle du
gouvernement provincial, ceci constitue un problme important que
lon essaie actuellement de rdsoudre.
2. La coordination intragouvernementale
La tradition au Qudbec est la planification dite sectorielle ou verti-
cale; chaque minist~re – par exemple, l’Agriculture, Richesses Natu-
relles, Voirie, Transport, Travaux publics, Affaires municipales, Ter-
agit de fagon
res et ForAts, Industrie et Commerce, Biens culturels –
autonome et ind6pendante. I1 est vrai, aussi, que le minist6re des
Affaires municipales est dot6 d’une Direction g6n6rale de l’urbanisme
et de l’am6nagement du territoire, dont lun des objectifs principaux
est la “coordination des actions gouvernementales ayant une inci-
dence directe sur les plans et r~glements d’am6nagement du terri-
toire des municipalit6s ou de groupes de municipalit6s”.7 Mais cela
ne veut pas dire qu’elle peut s’imposer aux autres ministares. La
tradition veut que la coordination interminist6rielle se situe au
plus haut niveau politique, c’est-h-dire au niveau du Conseil ex6cutif
(autrement dit, le lieutenant-gouverneur en conseil). I1 faut admet-
tre en outre que la coordination ad hoc, ou par projet, existe tou-
jours.78 Cependant, le besoin d’une planification dite globale ou
horizontale se fait sentir de plus en plus, impliquant ainsi une res-
tructuration plus profonde du gouvernement central.
Le premier essai de solution gouvernementale fut la cr6ation entre
1961 et 1964 de quatre comit6s permanents relevant du Conseil ex6-
cutif: le Conseil d’orientation 6conomique, le Comit6 permanent
d’am6nagement des ressources, le Comit6 minist6riel de planification,
et le Sous-Comit6 d’am6nagement du territoire 9 Malheureusement,
leur bilan fut assez mince et tous disparurent ou furent rempla-
c6s par d’autres.
La seconde fut la cr6ation, en 1967, du minist~re des Affaires
intergouvernementales dont le mandat recouvre, inter alia, la coor-
dination des activit6s des minist~res et organismes qu6b6cois.
77Min. des Affaires municipales (Quebec), Rapport annuel 1974-1975, h la
78 L’exemple le plus r6cent est peut-6tre la cr6ation d’une dquipe intermi-
nistdrielle charg6e d’61aborer un sch6ma d’am6nagement pour le territoire
s’6tendant le long des deux rives du fleuve Saint-Laurent entre Montr6al et
Sorel. Ibid., hi la p.112.
79 Voir Rapport La Haye, c.IV, h la p.6 pour une description de leurs fonc-
p.105..
tions.
80 Loi modifiant la Loi du ministare des affaires fdddrales-provinciales et
certaines lois conn exes, S.Q. 1966-67, c.23.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 23
Mais la solution la plus int6ressante, h notre point de vue, fut la
creation de l’Office de planification et de d6veloppement du Qu6bec,
(auquel nous avons ddjh fait r6fdrence),8 ‘ Comme nous l’avons d6jh
constat6, Fun de ses mandats est de coordonner les activitds centra-
les, c’est-h-dire de donner des avis au gouvernement qu6bdcois sur
la politique et les programmes 61abor6s par les minist6res et orga-
nismes du gouvernement en vue d’ “en favoriser l’harmonisation” et
d’ “agir comme agent de liaison” dans la mise en oeuvre des plans qui
intdressent plusieurs ministires et organismes8 2 A cette fin, l’O.P.D.Q.
s’est dot6 d’une Direction gdndrale de la planification. Celle-ci est
assistde d’une Commission interminist6rielle de la planification et
du d6veloppement (C.I.P.D.), qui regroupe les sous-ministre en titre
des ministbres, sous la prdsidence du pr6sident-directeur g6ndral
de l’Office. On doit aussi rappeler 1’existence du Conseil de planifi-
cation et de ddveloppement du Quebec (C.P.D.Q.), qui regroupe des
reprdsentants de divers milieux sociaux qudbdcois, tels que les cen-
trales syndicales, le conseil du patronat et les municipalit6s.
L’O.P.D.Q. est donc un organisme au potentiel important que,
malheureusement, h notre avis, le gouvernement semble d6laisser.
En particulier, on s’6tonne de voir qu’il ne joue aucun r6le dans le
Projet de loi 12. Pourquoi, par exemple, n’est-ce pas lui, et non le
ministre des Affaires mnicipales, qui soit charg6 de la designation
des agglomdrations et de la v6rification de leurs sch6mas d’am6na-
gements?
Enfin, et c’est la derni~re mesure en date, le gouvernement a
ddcid6, en septembre 1975, de crder au sein du Conseil exdcutif, des
comitds interministdriels dont la tfche est d’assurer ]a coh6rence et
la coordination de l’action gouvernementale h partir de grands sec-
teurs d’activit6s. L’un d’entre eux se nomme le Comit6 de l’am6na-
gement du territoire.83
CONCLUSION
L’analyse qui precede nous amine h constater une croissance im-
portante des activitds administratives et l6gislatives au cours de
ces dix derni~res annees en mati~re d’am6nagement au Qu6bec.
Le Projet de ioi 12, l’intervention la plus rdcente, est aussi la plus
81 Supra, h la p.2 52 .
82S.Q. 1968, c.14, art.2(e); L.Q. 1969, c.16, art.3.
83Groupe de travail sur l’urbanisme, Rapport: L’urbanisation au Qudbec
(1975), Qu6bec, aux pp.480-81.
1977]
L’AMI NAGEMENT DU TERRITOIRE EN DROIT QUABI COIS
261
globale. Toutefois, il ne constitue, t peu de choses pros, qu’une re-
production – dans un seul texte l~gislatif et de faron plus coh6rente,
des dispositions d6jh existantes en la mati~re; en effet,
il est vrai –
ii ne repr~sente que le minimum acceptable aux yeux des autorit~s
locales h r’heure actuelle, et non pas le maximum souhaitable. A
notre avis, en d6posant ce projet, le gouvernement n’a fait que mar-
quer le pas. Le proche avenir sera certainement t6moin d’interven-
tions l6gislatives plus radicales, peut-8tre dans le sens de l’Avant-
projet de Loi de l’urbanisme et de l’aminagement du territoire, d6-
pos6 en 1972 et retir6 par la suite, ou encore, dans le sens du Rapport
du Groupe de travail sur l’urbanisation (la Commission Castonguay),
pr6sent6 en f6vrier 1976.
N6glig6 depuis longtemps, le droit public qu6b6cois en mati~re
d’am6nagement du territoire est actuellement en pleine 6volution.
