Le droit soviétique de l'environnement

Le droit sovi6tique de I’environnement

Maryse Grandbois*

La catastrophe nuclraire de Tchernobyl a
r~v~l6 au monde ]a situation alarmante de l’en-
vironnement en U.R.S.S. Confront6 a cette
rralit6, le gouvernement sovirtique a r~agi
avec une proliferation de lois visant A protrger
l’environnement dans un contexte de restruc-
turation 6conomique. L’auteure examine ces
diffrrents drveloppements lgislatifs et ana-
lyse les diverses forces dconomiques, poli-
tiques et sociales qui font obstacle t leur
succts.

The Chemobyl nuclear disaster revealed to the
world the critical environmental situation in
the Soviet Union. The Soviet government
attempted to respond with a proliferation of
legislative enactments aimed at protecting the
environment within the context of economic
restructuring. The author examines these laws
and analyses the various political, economic
and social forces that are impeding, and some-
times thwarting, their success.

* Professeure, D~partement des Sciences juridiques, Universit6 du Quebec hi Montreal.

Revue de droit de McGill
McGill Law Journal 1991

1991]

DROIT SOVIfTIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

Sommaire

Introduction
I.

Le droit de l’environnement et le d6veloppement 6conomique
A. Le contr~le des pollutions
B. L’utilisation rationnelle des ressources naturelles
C. La responsabilitj des entreprises

II. La restructuration

A. La riforme ligislative et administrative
B. L’information et la participation de la population
C. La coopiration internationale

Conclusion

L’explosion de Tchernobyl, le 26 avril 1986, coupe I’histoire sovi6tique en deux,
casse toutes les certitudes […] La socidt6 sovi~tique, les peuples qui la composent
d~couvrent d’un coup Tchemobyl qu’en U.R.S.S., puissance, progr~s, maitrise
de la technologie et de la nature ne recouvrent que faiblesse, retard, sous-
ddveloppement technique, destruction de ]a nature.

Introduction

Comme le soutient la sovi6tologue H61ne Carrfre d’Encausse, l’accident
nucl~aire de Tchemobyl a marqu6 pour Gorbatchev et la soci6t6 sovidtique un
< toumant politique radical >>2. Les nombreux changements survenus depuis
1986 sont insdparables de cette prise de conscience provoqu6e par la catastrophe
environnementale de Tchemobyl. En foi de quoi, mais aussi pour des raisons
politiques et stratdgiques, la perestroka et la glasnost se sont d’abord traduites
en mati~re d’environnement.

La catastrophe de Tchemobyl a catalys6 l’inqui6tude de tons ceux et celles
qui, de par le monde, se prdoccupent de la protection de l’environnement. Elle
a attir6 l’attention de l’Occident sur la multitude de probl~mes 6cologiques

‘H. Carrre d’Encausse, La gloire des nations ou lafin de l’empire sovigtique, Paris, Fayard,

1990 A la p. 14.

2Ibid.

REVUE DE DROIT DE McGILL

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auxquels doit faire face l’U.R.S.S. Plusieurs observateurs internationaux
estiment meme que cet accident a cr66 une br~che dans les structures du sys-
t~me sovi6tique, notamment en mati~re d’information3. C’est ainsi que certaines
pratiques sociales nouvelles ont permis de confronter quelques-unes des ides
mises de l’avant par Gorbatchev.

Dans les ann6es suivant Tchernobyl, l’environnement est vite devenu un
point de r6f6rence pour l’analyse des politiques internes de I’U.R.S.S. ; d’une
part, parce que la question environnementale rassemble, tout ?t la fois, << l'6tude d'une situation concrete et l'analyse d'un ph6nom~ne politique .4 et, d'autre part, parce qu'elle offre un angle d'approche fructueux pour l'6tude des soci6- tds. Depuis Tchemobyl, on connait la gravit6 de la situation et l'ampleur des probl~mes de pollution en U.R.S.S. Au-delM des inqui6tudes suscit6es par l'atome, on sait maintenant que la pollution de l'atmosph~re et celle de l'eau atteignent des niveaux tr~s alarmants dans l'ensemble du pays et que la d~t6rio- ration de l'environnement a pris des proportions catastrophiques dans les r6gions adjacentes A la mer de l'Aral et en Asie centrale, tout comme en Sib~rie du sud et en Ukraine5. Si l'Occident a 6t6 stup6fi6, ces probl~mes environnementaux n'ont pas laiss6 la population de I'U.R.S.S. indiff6rente. Peu t peu, des voix se sont fait force de revendications soutenues, entendre, des groupes se sont form6s. Puis, ces derniers ont obtenu la fermeture de certaines usines et la reconversion de certaines autres. Citons, A titre d'exemple, l'arr&t de la production de gaz de l'usine de l'Astrakhan, le rejet des projets de d6toumement des eaux de la Volga, l'arr& de la construction de deux centrales nucl6aires6 et la transforma- tion 6ventuelle du complexe p6trochimique du lac Baikal en fabrique de meubles7. les pays de l'Est >> (1989) 133 Probl~mes dconomiques 10.

3 M. Tatu, << Un test pour le syst~me >> (1986) 51:3 Politique 6trang~re 679 h Ia p. 679.
4P. Hubert, R6flexions sur les probl~mes de 1’environnement et la contestation 6cologique dans
5M.R. Khalibullov, J.T. DeBardeleben et A.B. Sacks, New Trends in Soviet Environmental
Policy >> dans Field Staff Reports, t. 1, Indianapolis, University Field Staff Int’l, 1990 hk lap. 1. Sans
vouloir dresser un tableau exhaustif de cette situation, on peut aussi souligner que ]a d6gradation
des sols marque 16 % de tout le territoire; que, selon les statistiques du minist re de la Sant6, les
normes de contr6le de ]a pollution atmosph~rique sont d~pass~es dans plus de cent villes ; que
40 % de l’eau est contamin6e dans des concentrations dix fois sup6rieures aux niveaux accepta-
bles; que, chaque ann6e, quinze milliards de mtres cubes d’eaux us~es sont rejet~es sans traite-
ment dans les fleuves et rivi~res ( Environmental Protection : A Report Card >> (1987) 39 Current
Digest of the Soviet Press 9 [ci-aprbs Environmental Protection >>]); que les pesticides causent
14 000 d6c~s par annie et que le taux de cancer ne cesse d’augmenter, meme dans les r6gions 6loi-
gn6es du Nord. Sur ce dernier point, voir J. Loupandine, La radioactivit6 affecte les ethnies du
Grand Nord >> (1989) 621 Problmes politiques et sociaux 5 h la p. 6.

6J.T. Debardeleben, Economic Reforms and Environmental Protection in the U.S.S.R. >>, Col-
loque de l’Association d’6conomie politique, Montreal, octobre 1989 aux pp. 20-21. Le texte de
Debardeleben a r6cemment 6t6 publi6 dans (1990) 31:4 Soviet Geography 237.
7Celle-ci est pr6vue pour les ann6es 1991-1995. Voir, supra, note 4 h la p. 11.

19911

DROIT SOVIETIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

Mais, par-delt ces victoires et cette exub6rance premiere, nombre de ques-
tions se posent. Quelle est l’importance r6elle et l’efficacit6 v6ritable de ces
mouvements de contestation ? Ont-ils vraiment r6ussi t faire fermer un millier
d’usines, comme on le dit souvent ? Ces fermetures n’auraient-elles pas plut6t
6t6< d6cid6es de fagon unilat6rale par des autorit6s plus soucieuses d'apaiser le m6contentement populaire que de pr6server le bon fonctionnement d'une fili~re industrielle >8″? Ces groupes 6cologistes t6moignent-ils, de quelque fagon que
ce soit, de l’int6gration de I’U.R.S.S. dans le systbme mondial d’interd6pen-
dance et de communication9 ? Les victoires environnementales souvent 6vo-
qu6es ont-elles 6t6 t l’origine des r6formes du droit de l’environnement sovi6-
tique, initi6es depuis 1988 ? Et, comment ces r6formes sont-elles mises en
oeuvre ? Quelle est la qualit6 de l’information environnementale qui nous
parvient des pays de l’Est en g6n6ral et de I’U.R.S.S. en particulier ? Nombre
d’observateurs et d’analystes ont maintes fois soulign6 la qualit6 in6gale, voire
m~me douteuse de l’information en provenance de ces pays. De plus, i faut
apprendre A se m6fier de ces renseignements qui peuvent 8tre sans rapport avec
l’6volution r6elle des faits”0 . Ainsi, on pourrait facilement croire, quelque soit
la source des renseignements, que l’opposition h l’usine de p6trochimie du lac
BaYkal est tout h fait r6cente, alors qu’elle date du d6but des ann6es soixante.

Voilt autant de questions et de r6flexions qui nous venaient spontan6ment
h l’esprit avant d’entreprendre notre s6jour d’6tude en U.R.S.S., en octobre
1990, h l’invitation de l’Institut de l’Itat et du Droit de l’Acad6mie des Sciences
de Moscou”. Toutes ces questions et r6flexions nous paraissaient et nous
paraissent toujours intimement li6es h la r6forme du droit relatif au contr6le des
pollutions ainsi qu’A la mise en place des conditions n6cessaires au d6veloppe-
ment durable, particulibrement en ce qui a trait h l’utilisation des ressources
naturelles.

L’U.R.S.S. s’est r6cemment engag6e sur la voie de la coop6ration intema-
tionale et a sign6 avec le Canada, en 1989, un accord bilat6ral sur la protection
de l’environnement. Partant, nous avons voulu savoir quelle 6tait la contribution
de I’U.R.S.S. h l’61aboration du droit international de l’environnement et quels
effets ses engagements intemationaux produisaient en droit interne.

8M.-A. Crosnier, < D6sarroi et crise d'autorit6 en U.R.S.S. > (1990) 349 Courrier des pays de

9Z. Hegedus, < L'6mergence des mouvements verts et altematifs > (1990) 636 Problmes poli-

l’Est 3 4 la p. 6.

tiques et sociaux 25 A ]a p. 26.

la p. 11.

‘Supra, note 4
“Nous avons s6joum6 un mois A Moscou, dans le cadre du programme d’6changes de cher-
cheurs entre le Canada (Association des universitds et collges du Canada) et I’U.R.S.S. (Acad6mie
des Sciences de I’U.R.S.S.).

McGILL LAW JOURNAL

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Dans la premiere partie de ce texte, nous analyserons les m6canismes jun-
diques d’int6gration de la protection de l’environnement au d6veloppement 6co-
nomique de I’U.R.S.S. Nous nous int6resserons plus particuli~rement ? l’impact
qu’exerce le droit sur la lutte contre les pollutions et l’utilisation rationnelle des
ressources naturelles, de meme qu’au r6gime de responsabilit6 civile et p6nale
des entreprises d’Etat.

La deuxi~me partie du texte portera sur la restructuration de l’administra-
tion de l’environnement, entreprise en 1988, avec l’intention d’instaurer une
plus grande transparence et une plus grande centralisation. Nous analyserons le
processus g6n6ral de cette r6forme, les m6canismes destin6s
favoriser l’infor-
mation et la participation de la population, de m~me que les dispositions lides
A la coop6ration intemationale, en particulier avec le Canada.

1. Le droit de l’environnement et le d6veloppement 6conomique

Au cours des quinze derni~res ann6es, l’6conomie de I’U.R.S.S. n’a cess6
de r6gresser, entraimant it la fois une baisse g6n6rale de la production, de la qua-
lit6 et de la disponibilit6 des produits 12. Depuis 1989, I’U.R.S.S. connait une
aggravation sans pr~c6dent des p~nuries de toutes sortes13.

Malgr6 ses 6normes difficultds de production et ses d6convenues politiques
et sociales, l’Union sovi6tique ne peut plus continuer
fonctionner comme si
les questions environnementales 6taient choses secondaires. Les dommages
caus6s A l’environnement en ce pays sont si importants qu’en certains cas la
catastrophe est imminente. Pourtant, les mesures concretes tardent
i venir,
m~me si, dans l’allocution qu’il pronongait devant les Nations Unies en 1988,
M. Gorbatchev reconnaissait l’urgence d’6valuer, h 1’6chelle mondiale, l’am-
pleur de la menace 6cologique ; et d6clarait 6galement que son pays serait prt
t participer t la cr6ation d’un centre de secours d’urgence’ 4.

Depuis la catastrophe de Tchemobyl, la r6glementation nationale a int6gr6
ces pr6occupations environnementales dans nombre de lois. Ces nouvelles dis-
positions viennent compl6ter le droit de la protection de 1’environnement en
vigueur depuis le d6but des ann6es 1970. Elles portent principalement sur le
contr6le des pollutions et sur l’utilisation rationnelle des ressources naturelles,
deux secteurs dont la r6glementation est ndcessaire A la r6alisation du d6velop-
pement durable.

monde, 3

a p. 5.

12S. Bialer, Primat de ]a reconstruction int~rieure >> dans L. Mandeville, 6d., L U.RS.S. et le
13Selon l’Institut f6ddral de recherche sur la demande des biens de consommation et la conjonc-
ture commerciale, seuls 10 % des produits p6rissables et 4 % des biens durables ont 6t6 disponibles
en permanence pour l’annde 1989 (Crosnier, supra, note 8 a ]a p. 9).

14M.H. Gorbatchev, Allocution, Assemble gdn~rale des Nations Unies, New York, 7 d6cembre

1988, extraits reproduits dans Mandeville, 6d., supra, note 12, 30 t la p. 31.

1991]

DROIT SOVIETIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

A l’Est comme h l’Ouest, cependant, l’adoption de lois ne suffit pas en soi
h assurer la protection effective de l’environnement. Lh-bas comme ici, la mise
en oeuvre concr-te du droit de 1’environnement se heurte traditionnellement
plusieurs obstacles. En U.R.S.S., on compte au nombre de ces obstacles, la cen-
tralisation du processus d6cisionnel en mati~re dconomique, la puissance des
groupes de pressions industriels, les choix 6nerg6tiques et les r6ticences poli-
tiques A la libre circulation de l’information”5 . C’est en partie pour rem6dier t
ces difficult6s que I’U.R.S.S. s’est dot6e, en 1987, d’un nouveau r6gime de res-
ponsabilit6 des entreprises d’ttat.

A. Le contrOle des pollutions

En U.R.R.S., comme dans la plupart des pays occidentaux, le droit relatif
au contr6le des pollutions s’est d6velopp6 a partir de la fm des ann6es 1960. Le
droit sovi6tique de l’environnement a pris comme point de d6part des lois et
rdglementations d6jh existantes sur l’hygi~ne publique. Le droit s’est peu h peu
enrichi, d’abord, en 1968, avec la Loi sur le contr6le des terres ; puis, en 1970,
avec les Principes fondamentaux des lois sur l’eau ; la Loi sur les mines, en
1975 ; enfm la Loi sur la protection atmosphdrique ainsi que la Loi sur la pro-
tection du monde animal, en 198016. Une multitude d’actes normatifs –
on en
compte environ cinq mille17 –
des codes, lois, d6crets et r~glements provenant
des Soviets, du Pr6sidium, du Conseil des ministres, des diverses organisations
sociales, du comit6 d’arbitrage et de chacunes des R6publiques, concourent h
r6glementer 1’ensemble des pollutions”. Viendraient 6ventuellement s’ajouter h
cela plusieurs projets de loi actuellement en cours de r6daction, tant au niveau
fdd6ral que dans chacune des Rdpubliques 9 .

Cet ensemble ldgislatif s’av~re toutefois aussi complexe qu’inefficace. Si
l’on excepte la situation 6conomique catastrophique qui incite les autorit6s
locales h la tol6rance envers certaines entreprises tr~s polluantes, deux facteurs
principaux contribuent h mettre ces l6gislations en 6chec. I1 y a, d’une part, le
caract~re particuli~rement fragment6 de 1’administration publique et, d’autre
part, l’incertitude politique actuelle caus6e par l’6ventualit6 d’un nouveau par-
tage des pouvoirs entre le gouvernement central et les R6publiques. A ce cha-
pitre, le droit des ressources naturelles constitue un domaine privil6gi6 de l’ex-
pression de cette incertitude et permet d’appr6cier l’ensemble des difficult6s

15L. Migairou, << Environnement et mouvements 6cologiques dans les pays de l'Est dans H. Schreiber, dd., L'U.R.S.S. et l'Europe de l'Est, Paris, La Documentation frangaise, 1987, 27 4 Ia p. 29. 16Voir, W.E. Butler, Soviet Law, London, Butterworths, 1988 A la p. 274. 170.S. Kolbasov, << The Concept of Ecological Law > (1989) 4 Conn. J. Int’l L. 267 A lap. 271.
18Supra, note 16 i Ia p. 44.
190.S. Kolbasov, << Environmental Law Administration and Policy in the U.S.S.R. > (1988) 5

Pace Envt. L. Rev. 439 A ]a p. 442.

REVUE DE DROIT DE McGILL

[Vol. 36

qu’6prouve l’Ittat sovi6tique mettre en place des mesures efficaces de
contr6le.

Nationalis6es en 1917, les ressources naturelles appartiennent ht l’ttat qui
en concede les < droits d'usage >> des particuliers ou h des collectivit6s 0 . La
planification de l’exploitation de ces ressources, organis6e sur une base secto-
rielle, conceme au premier chef trente-neuf minist~res et comit6s d’ttat f6d6-
raux, de mme que les quarante minist~res des R6publiques 1 . Aucune structure
de coordination ne pallie aux difficult6s caus6es par cette fragmentation admi-
nistrative. I1 n’est pas davantage pr~vu qu’une 16gislation particuli~re ait pr6-
s6ance sur l’ensemble des autres. Ii est vrai, certes, dans les circonstances
actuelles, que toute tentative de coordination ne pourrait que se heurter a de
nouvelles difficult6s d’ordre constitutionnel. Aucun changement n’est attendu
jusqu’a la signature d’une nouvelle Constitution sovi6tique.

Selon 1’actuel partage des comp6tences, les lois du gouvernement central,
portant sur des objets communs a l’ensemble du pays, tels les ressources natu-
relies, doivent etre appliqu6es dans chacune des R6publiques. Les R6publiques
ont cependant adopt6 des lois relatives a l’exploitation des ressources naturelles
d~s les ann6es 1950 et 1960′ mais, selon la Constitution, les lois du gouverne-
ment central pr6valent, meme si elles ne sont venues s’imposer h cet ensemble
. Les normes environnementales prescrites en cette
qu’a partir des ann6es 19 7 0 ‘
mati~re par le gouvemement central doivent donc etre respect6es par les R6pu-
bliques, meme si celles-ci peuvent adopter des dispositions plus rigoureuses.

Certaines R6publiques ne veulent plus de ce partage l6gislatif des pouvoirs
et r~clament davantage d’autonomie. Elles refusent d’avaliser plus longtemps
cette pr6pond6rance de l’ttat central. Elles ont adopt6 des amendements I leur
Constitution et se sont ainsi donn6 le droit de rejeter toute loi f6d6rale allant I
l’encontre des int6rts de la R6publique. C’est notamment le cas de la Georgie,
de l’Estonie, de la Lituanie, de l’AzerbaYdjan, de l’Arm~nie et de la Lettonie 4 .
Dans cette perspective, l’environnement apparaft a la fois comme un enjeu et un
lieu d’affrontement privil6gi6 entre les R6publiques et le gouvemement de
l’Union. En fait, le f6ddralisme sovi6tique n’est pas h l’abri des r~p6titions,
doubles emplois, diff6rences injustifi6es et vides juridiques qui rendent parfois
l’application des lois bien al6atoire.

2 0Supra, note 16 t Ia p. 277.
21Khalibullov, DeBardeleben et Sacks, supra, note 5 t lap. 4 ; E.N. Litsitsyn, < Information and Environmental Legislation >> (1989) 4 Conn. J. Int’l L. h ]a p. 429.

22Ces lois ont 6t6 rassembl6es sous forme de codes par les diverses Rdpubliques. Voir B. Jancar-
Webster, Environmental Management in the Soviet Union and Yugoslavia : Structure and Regula-
tion in Federal Communist States, Durham, Duke University Press, 1987 h la p. 214.

23C.E. Ziegler, Environmental Policy in the U.S.S.R., London, Frances Pinter Publishers, 1987

h la p. 82.

24Supra, note 1 aux pp. 169 et 255.

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DROIT SOVDETIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

La Constitution sovidtique de 1977 impose A l’ttat de prendre des mesures
gdndrales pour assurer la protection de l’environnement et le maintien de la qua-
lit de l’atmosph~re et des eaux. Le texte de 1’article 18 de la Constitution se
lit comme suit:

In the interests of present and future generations, the necessary measures shall be
taken for the protection and scientifically well-founded rational use of land, its
minerals, water resources, flora and fauna, for the preservation of air and water
purity, for ensuring the reproduction of natural wealth, and improvement of the
human environment.2

Suite it cet 6nonc6 politique, I’U.R.S.S. a adopt6, en 1980, la Loi sur la pro-
tection de l’atmosphere”. Cette loi, calqude sur le Clean Air Act am&-icain ,
permet au Conseil des ministres d’adopter des normes maximales pour les con-
centrations de polluants’. Ainsi, en principe, toute nouvelle entreprise doit res-
pecter les limites d’6mission de polluants imposdes par ces normes. Et, si ndces-
saire, des correctifs technologiques doivent &re apportds aux entreprises
existantes, pour qu’elles puissent se conformer t cette loi et h ses r~glements29.
Le processus de ddtermination de normes a ndcessit6 la participation de plu-
sieurs autoritds administratives, tour h tour responsables de la recherche, de la
16gislation, de la ndgociation avec les entreprises ou de la surveillance de la pol-
lution atmosphrique0 . Apr~s toutes ces consultations et au fil des ans, des
normes de concentrations maximales permissibles, appel6es P.D.K., ont 6t6
adoptdes pour 2000 produits”. Malgr6 cela, la loi a 6t6 d’une application bien
l’autre, selon le
peu efficace, les normes A respecter variant d’une entreprise
degr6 de dangerosit6 des 6missions polluantes et selon le niveau de la pollution
rdgionale32 .

Rev. Socialist L. 27 A ]a p. 33.

25S.A. Finder, Some Problems in Implementing Soviet Air Pollution Legislation > (1984) 10
26Supra, note 16.
2742 U.S.C. 7401 (1982 & Supp. V. 1987).
28N.A. Robinson et G.R. Waxmonsky, The U.S.-U.S.S.R. Agreement to Protect the Environ-

ment: 15 Years of Cooperation>> (1988) 18 Envt. L. 403 aux pp. 441-42.

2911 s’agit principalement de l’installation de filtres et autres appareils de purification de l’atmos-
phre, dont les cofits ont parfois represent6 jusqu’t 80 % du budget de protection de l’environne-
ment de l’ttat central, pour Ia prriode 1976-1978 (supra, note 23 A lap. 108). Les sovi&iques affir-
ment que ces installations permettent de filtrer 75 % des polluants (S. Khodorkovskaia, < The Effectiveness of Protection of the Atmosphere > (1985) 27 Problems of Economics 59
lap. 70).
L’tat prrconise dgalement l’utilisation de l’6lectricit6 et du gaz naturel comme combustibles de
remplacement du charbon, ainsi que l’am~nagement de ceintures vertes autour des villes. Ces pro-
grammes sont cependant loin d’8tre en voie de rralisation dans l’ensemble du pays.

30Finder, supra, note 25 A ]a p. 29.
31Supra, note 22 L la p. 54.
32Comme c’est le cas, par exemple, en Finlande. Voir Ministry of Environment, Environmental
Protection Department, Environmental Protection in Finland: National Report 1987, Helsinki,
Government Printing Centre, 1988
la p. 96 et s. [ci-apr~s Environmental Protection in Finland].

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 36

Au cours du dixi~me plan quinquennal, I’U.R.S.S. a investi 837 millions
de roubles pour am6liorer la qualit6 de l’atmosphre33. Grace A des lignes direc-
trices adopt~es en 19 83′, I’U.R.S.S. peut maintenant calculer le rendement de
ses investissements en capital dans tout projet destin6
am6liorer la qualit6 de
l’atmosph~re. C’est ainsi que les 6conomistes sovi6tiques affirment que l’effi-
cacit6 de ces investissements a diminu6 de 40 % au cours des ann6es, passant
d’une reduction de 33 kilos par rouble investi h une r6duction de 22 kilos par
rouble investi en 198235. Cette baisse de rendement est en grande partie attribua-
ble, soutient-on, au d6veloppement in6gal de la technologie d’6puration de l’at-
mosph~re. Mais elle tient aussi h l’absence de programmes de d6pollution de
m~me qu’t l’absence de m6canismes juridiques de mise en oeuvre dans la Loi
sur la qualitM de l”atmosphere.

Ainsi, la fabrique de p6trochimie de Kirovakan, en Arm6nie, continue-t-
elle d’6mettre dans l’atmosphre vingt-cinq tonnes de polluants par jour. Et
l’usine de m6tallurgie de Lipestk, quant A elle, n’a 6t6 condamn6e qu’h 150
roubles d’amende apr~s avoir 6t6 trouv6e coupable de douze d6lits de pollution
atmosph6rique36. En fait, ces exemples sont 16gion car tr~s peu d’entreprises
sont traduites devant les tribunaux et les amendes impos6es se font fort peu dis-
suasives. L’amende moyenne ne d6passe jamais cinquante roubles, elle se situe
le plus souvent autour de dix roubles37. Avec de telles sanctions, les dirigeants
d’entreprises choisissent de payer !’amende et continuent de polluer pour obte-
nir des bonis de production38. Par ailleurs, les normes ne sont pas tr~s rigou-
reuses et elles varient en fonction des rdalit6s 6conomiques et des situations
locales. C’est ainsi, par exemple, qu’apr~s l’accident de Tchernobyl, les normes
de pollution atmosph6rique ont 6t6 assouplies h deux reprises, une premiere fois
en 1986 et la seconde en 198739.

Bien que la pollution des eaux soit plus imm6diatement visible que la pol-
lution atmosph6rique et qu’elle se trouve aujourd’hui au centre des pr6occupa-
tions 6cologiques, les contr6les des effluents de m6taux et de pesticides, ainsi
que des d6chets industriels et chimiques, ne sont gu~re plus efficaces’. Au pre-

33 Un investissement qui reprdsente moins de 10 % des investissements effectus au titre de ]a

protection de ]a nature (Khodorkovskaia, supra, note 29 h la p. 59).

34Ibid.
35Ibid. aux pp. 62-64.
36On recensait en 1984 un total de 223 poursuites pour pollution de l’atmosphre ou de l’eau,
intent~es en vertu des difffrents codes criminels des R6publiques. Finder, supra, note 25 aux pp.
31-32.
37Entrevue avec M. Mikhall Brinchuk, Institut de l’ltat et du Droit, Academie des Sciences de
3 8Finder, supra, note 25 A la p. 32.
39Entrevue avec M. Mikhall Galyatin, Institut de l’ttat et du Droit, Academie des Sciences de

Moscou, 30 octobre 1990, Moscou.

Moscou, 12 octobre 1990, Moscou.

4G.A. Nekrasova, < Legal Protection of Ground Waters in the U.S.S.R. > (1989) 4 Conn. J. Int’l

L. 361.

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DROIT SOVIETIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

mier chef, il faut constater que les autorit6s ont adopt6 et adoptent toujours une
attitude passive et conciliante t 1’6gard des entreprises pollutantes et ce malgr6
l’existence de mesures nationales et locales de contr6le. A Lningrad, par
exemple, les effluents des usines de pates et papier constituent une menace per-
manente it ‘approvisionnement en eau potable de la ville41. Pourtant, selon le
cadre g6n6ral 6tabli en 1939, compl6t6 ensuite par la Loi sur les ressources en
eau42 et l’adoption de mesures ponctuelles de d6pollution, les droits d’usage de
l’eau sont accord6s par ‘Etat (pour des p6riodes de trois ans, de vingt-cinq ans
ou h perp6tuit6). De plus, les sources et conduites d’acheminement des eaux
potables sont prot6g6es par des zones de protection sanitaire >>, en vertu de la
Loi sur la santj publique43 . En d6pit de ces droits r6serv6s et des lois et r6gle-
mentations sur le contr6le des effluents des usines, la d6gradation des eaux se
poursuit.

Les autorit6s sovi6tiques mettent du temps ii r6agir. Elles n’ont ordonn6
qu’en 1987 la fermeture des deux moulins h papier du lac Baikal, lequel cons-
titue la plus ancienne et importante source d’eau du pays, apr~s plus de vingt
ans de luttes populaires. Cette source repr6sente pros d’un cinqui~me des
r6serves d’eau mondiales et 80 % des r6serves d’eau de I’U.R.S.S.” Cette situa-
tion a permis au lac Baikal, d6j~i charg6 de valeurs symboliques45 , de devenir h
la fois un enjeu et un premier 6v6nement d6clencheur pour le mouvement 6co-
logiste sovi6tique46.

Selon les observateurs, la victoire des 6cologistes n’est pas encore d6fmi-
tive. Les arr&ds du Conseil des ministres, ordonnant la fermeture des moulins
a papier et la reconversion de ces entreprises en fabriques de meubles, autori-
saient les dirigeants de l’entreprise h amdnager une nouvelle conduite pour
d6verser provisoirement les eaux us6es dans la rivi~re Irkoust47 . De plus, la fer-
meture de l’usine de pates et papier, pr6vue pour 199548, n’a pas 6t6 ratifi6e par

4’Entrevues avec les professeurs Anaskin, Sergueiev et Shesteriuk, Facult6 de droit, Universit6
de L6ningrad, 22 octobre 1990, Lningrad. Voir aussi Steps Taken to End Lake Ladoga Pollu-
tion >> (1987) 39 Current Digest of the Soviet Press 10.

42Supra, note 16.
43Ibid. a la p. 278.
44A.G. Tamavskii, Law and Voluntary Nature Conservation in the U.S.S.R. >> (1989) 4 Conn.
45Tel qu’en t6moigne cet extrait du roman de Valentin Raspoutine, Sibirie, Sibirie:

J. Int’l L. 373.

Lorsque l’on pense au Balkal, qu’on cherche A le comparer, le lac T6tetskof6 s’impose
l I’esprit. Non pas comme un 6gal, non, le Balkal n’a pas d’6gal au monde, mais
comme un fr~re cadet, cr66 du meme coup de baguette magique, issu d’une meme
graine (extrait reproduit dans Littirature et art sovidtiques 1989, Moscou, Agence de
presse Novosti, 1990, t la p. 36).

46Supra, note 23 A Ta p. 74.
47Ces arr&6s ont dt6 adopt6s le 13 avril et le 12 mai 1987 (supra, note 44).
480, Measures to Ensure the Protection and Rational Use of Natural Resources of the Lake Bai-

kal Basin, 1987-1995, arr~t6 du 10 mai 1987 [dans les dossiers de l’auteure].

REVUE DE DROIT DE McGILL

[Vol. 36

les autorit~s locales et les entreprises poursuivent leurs op6rations depuis
l’adoption des arrt6s de 19874″. La n6cessit6 constitutionnelle de l’intervention
de plusieurs administrations, ajout6e
l’incurie presque g~n6rale des autorit6s
locales, contribuent donc i rendre certaines r6glementations particuli~rement
inefficaces.

B. L’utilisation rationnelle des ressources naturelles

Parti et les R6solutions des XVII, XVIII et XIXi~me Congr~s ont

La Constitution sovitique de 1977, le programme du Comit6 central du
t6 unanimes
proclamer la n~cessit6 de mettre en oeuvre des principes d’utilisation ration-
nelle des ressources naturelles. Pour r6aliser ce programme, les Sovi6tiques ont
adopt6 une double strat~gie : le recyclage des d6chets et l’introduction de pro-
c6d6s et technologies 6cologiques dans le d6veloppement 6conomique. Ces
deux volets connaissent de grandes difficult6s de r6alisation et aucun ne s’est
traduit par l’adoption d’un dispositif juridique efficace. Force est de constater
qu’h d6faut de ces r6alisations, l’utilisation rationnelle des ressources naturelles
ne s’est pas impos6e comme un 616ment essentiel de la planification sovi6tique.
Bien au contraire, la planification environnementale elle-m~me fait toujours
d6faut, faute de’coordination des politiques et d’adoption d’une m6thodologie
commune et uniforme pour l’ensemble des planifications . Les politiques d’uti-
lisation de 1’eau par exemple, sont si peu rationnelles qu’elles sont en partie res-
ponsables des d6s6quilibres de la r6gion de l’Arals1 .

Le droit relatif au recyclage des d~chets nest pas plus efficace que les
autres mesures de rationalisation des ressources. Ii existe, dans ce domaine
aussi, divers r6glements et lois, mais aucun nest d’application g6n6rale.
Aucune loi precise ne r6git la collecte, le transport, l’entreposage et la disposi-
tion des d6chets5″. Encore faut-il ajouter que seules quelques entreprises
recyclent, r6emploient ou r6utilisent les d~chets, faute de suivi et de stimulants
6conomiques”3. Selon M. Mikhall Brinchuk, de l’Institut de l’ttat et du Droit,
il n’y a pas d’inventaire, ni d’estimation pr6cise disponible du volume des
d6chets produits en U.R.S.S.”. On estime g6n6ralement que I’U.R.S.S. produit

49Entrevues r~alisdes t Moscou et Lningrad en octobre 1990.
50Khodorkovskaia, supra, note 29 aux pp. 72-73 ; B. Rabinovitch, ( The Effectiveness of Nat-

ural Resource Utilisation >> (1985) 28 Problems of Economics 21 h ]a p. 24.

51A cet endroit, l’augmentation du nombre de prises d’eau pour l’irrigation des terres agricoles
a fait baisser de quarante pieds le niveau des eaux du fleuve et a provoqu6 ]a disparition de plu-
sieurs esp~ces de poissons et d’oiseaux du delta de l’Aral (N.A. Robinson, < Perestro'ka and Pri- roda: Environmental Protection in the U.S.S.R. >> (1988) 5 Pace Envt. L. Rev. 351 h ]a p. 361).
52Entrevues avec Mine Vra Mischenko et M. Mikha’fl Brinchuk, Institut de l’ttat et du Droit,
53M.M. Brinchuk, Legal Problems of Hazardous Industrial Wastes in the U.S.S.R. >> (1989) 4

Acad6mie des Sciences de Moscou, 11 et 15 octobre 1990, Moscou.

Conn. J. Int’l L. 353 A la p. 355.

5Entrevue, 15 octobre 1990, Moscou.

1991]

DROIT SOVIETIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

de cinq it dix milliards de tonnes de d6chets par ann6e. Vingt pour cent de ces
d6chets sont consid6r6s dangereux, et, bien qu’il existe maints sites de d6p6ts
sauvages, la restauration des terrains contamin6s ne fait l’objet d’aucune mesure
juridique ou 6conomique55.

Reconnaissons au passage que certaines des mesures sovi6tiques visant h
r6duire le volume des ddchets semblent efficaces. C’est le cas notamment de la
r6cup6ration des bouteilles de verre. La consigne de ces bouteilles a 6t6 fix6e
it une somme 6quivalent au quart du salaire horaire minimum56. Ainsi, et con-
trairement h ce qui se passe ici, on ne voit pas beaucoup de bouteilles vides dans
les rues de Moscou. 1 est cependant difficile de conclure it l’efficacit6 parfaite
de cette r6glementation h partir d’un tel indice, puisque la p6nurie de bire, de
vodka et d’eaux gazeuses limite consid6rablement le nombre de bouteilles en
circulation. Notons aussi que, de mani~re g~n~rale, A l’Est comme h l’Ouest, la
population locale s’oppose a l’installation de centres de traitement de d6chets
dans son voisinage. En U.R.S.S., la mobilisation des citoyens contre la locali-
sation de ces sites s’est r6v616e particuli~rement efficace. Ce fut le cas, notam-
ment, a Zagorsk, oti la population a obtenu l’arret de la contruction d’un de ces
centres57.

Certaines 6tudes sovidtiques prdconisent cependant la syst6matisation du
recyclage et de la r6utilisation des d6chets. On estime, par exemple, que les op6-
rations de valorisation des d6chets permettraient de r6duire de 30 % la consom-
mation dnerg6tique en U.R.S.S 8 Des 6tudes 6conomiques pour la p6riode allant
de 1976 A 1980, estiment A 11,4 milliards de roubles les 6conomies r6alis6es
grace A la valorisation des d6chets59. On consid~re en outre que l’6nergie foumie
par une tonne de d6chets solides permettrait d’6conomiser vingt-cinq tonnes
d’huile A chauffage, si la vapeur produite par les incin6rateurs 6tait r6cup6re 60 .

Mais, comme les Canadiens, les Sovi6tiques imaginent mal que les res-
sources de leur grand pays puissent s’6puiser ai court ou moyen terme. Aussi
fait-on peu de cas des solutions propos6es. L’id6ologie socialiste tient la pollu-
tion pour une difficult6 temporaire destin6e a se r6sorber d’elle-m~me avec
55Supra, note 53
56P.B. Maggs, < Marxism and Soviet Environmental Law >> (1985) 23 Colum. J. Transnational

Ia p. 358.

L. 353 A lap. 361.

57Entrevues avec Mine Wra Mischenko et M. Mikhail Brinchuk, 11 et 15 octobre 1990,
58A. Kolosov, < Environmental Protection and the Intensification of the Economy >> (1986) 29

Moscou.

Problems of Economics 40 A Ia p. 48.

59208 millions de m~tres cubes de d6chets de bois, 10,8 millions de tonnes de papier, 1,5 million
de tonnes de pneus us6s, 2,8 millions de tonnes de textiles, 102,000 tonnes de plastiques ont permis
de produire 52 millions de mtres cubes de bois, 87 000 tonnes de papier reclycl6 et 2 millions
de tonnes de textiles (ibid. h Ia p. 52).

6Ibid. A Ia p. 46.

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 36

l’av~nement du communisme. Dans cette perspective id6ologique, l’Homme
sovi6tique ne fait que refagonner la nature pour le plus grand b6ndfice du
peuple62. Tel est le sens des grands projets entrepris non seulement sous L6nine,
mais encore aujourd’hui. Le d6toumement de rivi~res ou celui de fleuves pour
am6liorer l’approvisionnement en eau de la capitale ne peuvent qu’etre bons
pour la collectivit6, et il est hors de question que de tels projets soient abandon-
n6s sous la seule crainte des cons6quences environnementales. Ces projets sont
devenus des << mythes politiques > porteurs de solutions 6conomiques concretes
pour le mieux-8tre de tous.

Cette mani~re d’appr6hender l’environnement en est peut-6tre h son chant
du cygne. L’U.R.S.S. s’est engagde, en mars 1990, sur la voie de l’acc~s h la
propri6t6 priv6e, du moins pour certaines cat6gories d’entreprises et de biens.
Or, selon les juristes sovi6tiques, plusieurs lois sont devenues n6cessaires pour
r6gir cette propri6t6 collective et priv6e. Ces lois devront certes pourvoir au par-
tage des droits et obligations sur l’usage de la propri6t6, mais elles devront 6ga-
lement d6finir concr~tement des exigences environnementales, permettre un
inventaire des ressources et la mise en oeuvre d’un processus de suivi environ-
nementa 6 3.

L’autre volet de la strat6gie concr~te, soit l’introduction de proc6d6s tech-
nologiques << propres >> dans la production industrielle ne semble pas non plus
atre un objectif en voie de rdalisation. Les changements technologiques se font
a pas de tortue en U.R.S.S. Les causes en sont multiples mais, pour l’essentiel,
elles tiennent a la faible capacit6 d’innovation technologique des entreprises, au
manque de personnel technique qualifi6, aux cloisonnement administratif qui
court-circuite la coop6ration et la coordination des diff6rentes activit6s 6cono-
miques ainsi qu’a l’absence g6n6rale de stimulants mat6riels pour les entre-
prises 4. I1 faut aussi reconnaitre, notent les 6conomistes, que les cofits de rem-
placement de l’6quipement sont souvent peu ou mal 6valu6s, faute de donndes
completes. Bien que les analyses cofits-b6n6fices sont de plus en plus rdpandues
en U.R.S.S., elles ne tiennent pas compte des facteurs li6s A la qualit6 de la vie
et sont difficilement int6gr6es aux politiques environnementales 65 .

A l’encontre de ces facteurs n6gatifs, il existe dans chaque Rdpublique,
des comit6s de production destin6s a

effet de la perestroika –

depuis 1986 –

61C.E. Ziegler, << Soviet Images of the Environment >> (1985) 15 British J. Pol. Sc. 365 A la p.
367.62D.R. Weiner, < The Historical Origins of Soviet Environmentalism >> (1982) 6:2 Envt. Rev. 42
t la p. 43.
63Entrevue avec O.S. Kolbasov, directeur adjoint de l’Institut de l’ttat et du Droit, 5 octobre
1990, Moscou. Voir aussi, O.S. Kolbasov, Modem Ecological Policy and the Utilisation of a
Global Environmental Protection Strategy >> (1988) 5 Pace Envt. L. Rev. 445 hi la p. 448.

64Supra, note 6.
65Supra, note 56 A ]a p. 364.

1991]

DROIT SOVIITIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

mettre en oeuvre des strat6gies d’utilisation rationnelle des ressources66. On
retrouve 6galement des comit6s inter-industriels de l’industrie mini~re, dont la
mission est de r6duire le volume de d6chets de cette industrie et de promouvoir
la production de << produits propres >>67. La cr6ation de ces structures n’a encore
engendr6 aucun programme pr6cis de mise en oeuvre coercitive.

L’utilisation rationnelle des ressources naturelles n’est pas assur6e par des
moyens de droit. Les lois existent bel et bien, mais elles ne se traduisent presque
jamais par des dispositions pr6cises. A titre d’exemple, soulignons simplement
l’absence de toute r6glementation sp6cifique pr6voyant quel organisme sera
charg6 d’6tablir la tarification et de percevoir les sommes dues par les entre-
prises pour leur consommation d’eau, une consommation qui doit, en principe,
re d6fray6e par les entreprises A partir de 199168. En fait, en U.R.S.S., le droit
ne s’impose pas comme le mode de r~glement des conflits sociaux, mais plut6t
comme un programme politique, comme un guide moral des pratiques ou
comme un ensemble de principes id6alistes, souvent irr6alisables69 . Dans sa r6a-
lit6 juridique, l’U.R.S.S. n’est pas un IEtat de droit. Ainsi, le droit de l’environ-
nement contient-il, d’une part, des r~gles de droit tr~s abstraites et, d’autre part,
des principes d’organisation politique et 6conomique plus concrets. Quant aux
tribunaux, ils estiment ne pas disposer des moyens techniques et de l’expertise
n6cessaire pour rendre jugement dans les affaires environnementales”.

L’inefficacit6 g6n6rale du droit et l’absence de 16galit6 en U.R.S.S. s’ex-
pliquent en grande partie par le r6le d6volu aux tribunaux depuis plus de vingt
t6 absorb6s par << une foule d'obligations compl6mentaires qui ans. Ceux-ci ont ont rel6gu6 au second, voire au troisi~me plan leurs fonctions de gardien de la 16galit6 >0. II en est r6sult6 non seulement une rar6faction des poursuites pour
les crimes 6conomiques, mais 6galement un affaiblissement g6n6ral des pou-
voirs coercitifs du droit. La notion de 16galit6 s’est ce point effrit6e que, pour
qu’advienne maintenant un ttat de droit en U.R.S.S., il faudra sans doute une
vaste r6forme juridique, touchant i la fois aux lois et h l’organisation des tribu-
naux” .

Certains juristes sovi6tiques remettent en question l’efficacit6 du droit de
l’environnement depuis l’entr6e en vigueur des premieres l6gislations sp6ci-

66J. Blaha, < Le recyclage des d6chets industriels h l'Est >> (1988) 331 Courrier des pays de l’Est
552.67G. Hukushkin, o Planning the Rational Utilization of Natural Resources >> (1986) 28 Problems
of Economics 50 4 la p. 58.

68 Environmental Protection >>, supra, note 5 h la p. 9.
69Supra, note 23 A la p. 100.
70 Ibid. a la p. 97.
71M. Gorbatchev, Rapport pour la XIXe Conf6rence du Parti communiste de l’Union Sovi&
721bid. a la p. 68.

tique >>, Documents et matiriaux, Moscou, tditions de presse Novosti, 1988, a Ia p. 69.

REVUE DE DROIT DE McGILL

[Vol. 36

fiques, au milieu des ann6es 1970. Pour eux, ces mesures 16gislatives et r6gle-
mentaires sont loin de conduire i une utilisation rationnelle des ressources car
elles ont 6t6 et sont toujours appliqu6es de fagon in6gale et sans aucune coor-
dination. Elles constituent, si l’on veut, une expression achev6e d’un paradigme
environnemental, tout en 6tant, dans la pratique, une illustration paradoxale de
la negligence et de l’incurie administrativesn.

En attendant la r6forme, il n’y a gu~re lieu d’esp6rer mieux pour l’avenir
imm6diat. Ainsi, les Soviets s’apprtent-ils A 6tudier un projet de loi destin6 Ai
concilier les exigences du d6veloppement 6conomique et de la protection de
l’environnement. Selon les termes actuels de ce projet de loi, des normes envi-
ronnementales pr6cises doivent atre adopt6es pour chacune des activit6s 6cono-
miques. Mais, pour 1’instant et comme pour bon nombre de lois sovi6tiques, ce
projet de loi ne pr6voit aucun d6lai pour la mise en oeuvre de ce programme.
Qui plus est, son 6tude se heurte d6jh
l’opposition de certaines R6publiques.
La Russie, par exemple, annongait en octobre dernier qu’elle adopterait sa
propre loi de protection de l’environnement, faisant fi du module f6d6ral
sugg6re.

C. La responsabilitg des entreprises

La responsabilit6 des entreprises en mati~re d’environnement est une ques-
tion particuli~rement complexe en U.R.S.S. D’une part, parce que l’entreprise
exerce ses activit6s dans une relation tr~s 6troite avec le pouvoir politique et,
d’autre part, parce que les lois existantes ne sont pas claires et, de surcroit, tr~s
peu appliqu6es.

Comme l’a d6ja not6 Barbara Jancar-Webster, l’entreprise sovi6tique rem-
plit A la fois une fonction 6conomique, celle de produire des biens et une fonc-
tion id6ologique, celle de construire le socialisme et d’en illustrer la
rentabilit674. D~s lors, 1’entreprise sovi6tique se place au-dessus de certaines lois
car la conduite des affaires ne peut 6tre modifi~e que par des interventions
directes du Parti. Or, le Parti est pr6cis6ment le gardien de cette doctrine et, de
ce fait, on ne peut gu~re esp6rer qu’il devienne 6cologiquement neutre >. II ne
peut, en toute logique, prendre le risque politique d’interrompre ou de r6duire
la production pour faire cesser des pratiques dommageables A l’environnement;
la production doit d’abord assurer la rentabilit6 du socialisme.

Le statut particulier de l’entreprise sovi6tique se marque aussi par le fait
qu’elle n’encourt pas de responsabilit6 civile ou p6nale telle que nous la con-
naissons ici. Les entreprises sont tout au plus susceptibles de se voir infliger des

73Supra, note 23 t ]a p. 81.
74Supra, note 22
la p. 123.
74Supra, note 22 A ]a p. 123.

1991]

DROIT SOVIETIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

sanctions administratives, allant de l’amende h la fermeture provisoire ou d6fi-
nitive. Quant aux dirigeants, ils peuvent encourir des sanctions disciplinaires et
6tre tenus civilement et p6nalement responsables de certains actes de l’entre-
prise75. Mais ces sanctions sont toutefois exceptionnelles et le plus souvent tota-
lement arbitraires.

L’entr6e en vigueur, en juin 1987, de la Loi sur les entreprises d’Etat76 n’a
ni simplifi6 ni am6lior6 cet 6tat de fait. Par cette loi, les entreprises sovi6tiques
ont obtenu la reconnaissance de leur autonomie 6conomique, permettant leur
passage h l’autonomie comptable, h l’autogestion et h l’autofmancement. Au
premier janvier 1988, cette loi s’appliquait h 60 % des entreprises 77 et, depuis
le ler janvier 1990, A la totalit6 de celles-ci. Lh oii le bat blesse, c’est que l’ac-
cession de toutes ces entreprises h l’autonomie s’accompagne toutefois d’une
dilution des dispositions les plus porteuses de changements. C’est ainsi qu’un
amendement de 1989 g~le toutes les dispositions relatives aux prix et A la dis-
tribution des ressources jusqu’h la fm de l’ann6e 199078. Par ailleurs, meme si
les entreprises sont devenues autonomes, elles n’ont pas encore obtenu les
moyens d’exercer cette autonomie economique. Les commandes de l’ttat ont
6t6 en grande partie maintenues et les entreprises sovi6tiques continuent de
fabriquer des articles qui n’ont pas la faveur des consommateurs mais qui garan-
tissent l’indice de production globale des entreprises79, ce qui n’est 6videmment
pas sans cons6quences pour l’environnement.

Tous les programmes et sc6narios propos6s aux entreprises font preuve de
cette m~me carence : le nouveau mod~le 6conomique A construire n’est jamais
clairement d6fini. Un sondage effectu6 i 1’6t6 1989 par l’Institut de l’6conomie
mondiale et des relations intemationales aupr~s de 158 directeurs d’entreprises
industrielles et de transport, d6montre h cet 6gard l’insatisfaction g6n6rale des
dirigeants d’entreprises : 71 % d’entre eux s’insurgent contre les normes obliga-
toires r6gissant les r6partitions budg6taires, 64 % d6noncent l’ing6rence des
minist~res, 60 % d6plorent l’absence de commerce de gros et 52 % se plaignent
du syst~me des prix”.

L’impr6cision du module 6conomique h atteindre et les difficult6s 6cono-
miques auxquelles doivent faire face les entreprises ont pour principal effet de
mettre en veilleuse les obligations environnementales. Comme les mesures cor-
rectives ou dissuasives sont rarement incluses dans les lois sovi6tiques, les
entreprises font carr6ment fi des normes environnementales. Cependant, dans
les faits, la Loi sur les entreprises d’Etat les oblige h tenir compte des cons6-

la p. 254 [ci-apr~s Loi sur les entreprises d’Etat].

75Supra, note 16 aux pp. 279-81.
761bid.
77bid.
78Supra, note 8 t la p. 30.
79Supra, note 71 A Ia p. 19.
80Supra, note 8
Ta p. 13.

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 36

quences environnementales de leurs activitds 6conomiques”. Depuis, les entre-
prises sovirtiques ont 6t6 contraintes de mettre sur pied des comitrs d’environ-
nement, chargds de planifier leurs objectifs et de stimuler l’observation des
normes. Ces comitds ont vu le jour en 1987, apr~s les r6solutions du Conseil des
ministres et du Comit6 central du Parti ordonnant le respect des normes environ-
nementales pour l’attribution des bonis de production 2. Ces r6solutions ont 6t6
suivies par l’adoption de lignes directrices prdvoyant la cr6ation de comit6s
d’environnement dans chaque entreprise. Drnurs d’autorit6 et de ressources, ces
comitfs d’environnement des entreprises sont souvent soumis au contrrle hi6-
rarchique d’un ingdnieur en chef qui impose des taches complexes pour les-
quelles les comitds manquent d’expertise et d’information. I1 en rdsulte le plus
souvent que les efforts de ces comitds sont ddtoumds de leurs objectifs premiers,
particuli~rement lorsque ces comitds doivent concilier les lignes directrices
gdndrales de protection de l’environnement et les exigences spdcifiques impo-
sdes A leur entreprise, pour proposer un programme de protection t chacun des
minist~res 3. Comme ces propositions doivent atre faites de maniere tres rigide
sur des formulaires officiels et multiples, une telle procddure ne peut que ddcou-
rager les meilleures volontds. I en rdsulte qu’au fil des ans, ces comitds sont
devenus des organisations sociales qui, chargdes de la promotion de la protec-
tion de l’environnement sur les lieux de travail, se sont spdcialisdes dans l’or-
ganisation de semaines de l’environnement >> et de concours divers 8′.

Il faut toutefois reconnaltre que les lois, ddcrets et politiques adoptds
depuis 1985 ont tent6 d’6tablir un syst~me plus propice au suivi et h l’applica-
tion des lois sur la qualit6 de l’environnement. On cite, par exemple, la mise sur
pied d’un syst~me d’6chantillonnage et de vdrification de la qualit6 de l’atmos-
ph~re 5. Mais, ce syst~me a 6t6 plus ou moins abandonn6 h ddfaut d’avoir 6t6
efficace86. Des polices vertes > et des procureurs 6cologistes
, ont 6t6 for-
mds et chargds de la rdpression des infractions contre l’environnement. II existe
environ cinquante t soixante de ces comitds spdciaux mais la plupart sont peu
actifs et leurs membres manquent de formation. Le comit6 de Ldningrad, par
exemple, ne s’occupe que d’inspecter les automobiles et de sanctionner les
infractions commises par des particuliers T.

81L’article 20 de cette loi stipule bel et bien qu’elles doivent utiliser rationnellement les ressour-
ces naturelles, protrger l’environnement contre ]a pollution, recourir aux technologies propres et
contribuer hL conserver 1’environnement pour les grnrrations actuelles et futures (supra, note 16 4
la p. 277 ; V.V. Kruglov, > (1989)
4 Conn. J. Int’l L. 325 a ]a p. 326).

la p. 133.

82Sipra, note 22 A Ia p. 131.
3Ibid.
84Kruglov, supra, note 81 t ]a p. 326.
85Supra, note 6.
86Entrevues rralisres A Moscou en octobre 1990.
87Entrevues avec les professeurs Anaskin, Sergueiev et Shesteriuk, Facult6 de droit, Universit6

de I.ningrad, 22 octobre 1990, Lningrad.

1991]

DROIT SOVIETIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

D’autres r6formes davantage ax6es sur l’efficacit ont 6t6 propos6es par
des juristes et des 6conomistes mais elles n’ont pas retenu l’attention des 16gis-
lateurs. L’une d’elles consistait en l’adoption d’une loi sur le contr6le 6colo-
gique dans l’entreprise. Ce contr6le envisageait un v6ritable r6gime de respon-
sabilit6 civile et p6nale88 . Un autre projet, plus technique, proposait d’imputer
le paiement des amendes administratives au budget des entreprises. Cette
mesure aurait eu pour effet de r6duire les profits planifi6s8 9 et aurait 6ventuel-
lement 6t6 plus efficace que la consid6ration du respect des normes lors de l’oc-
troi des bonis de production.

En lieu et place de ces r6formes, celles envisag6es par les l6gislateurs sont
plut6t d’ordre 6conomique. Elles s’appuient sur des stimulants mat6riels pour
les entreprises et la cr6ation de fonds de d6pollution qui ne seraient pas ddtour-
n6s vers la production, mais seraient affect6s au contr6le des effluents indus-
triels9 , ce qui pourrait 6ventuellement assurer une protection efficace de
l’environnement.

I1 existe pourtant de nombreuses lois ponctuelles que les entreprises sovi6-
tiques refusent de respecter. Plusieurs facteurs expliquent ce comportement. Au
premier chef, on peut attribuer ce comportement a tout ce qui contribue A d6cou-
rager les poursuites ou a exon6rer les pollueurs. Ainsi en va-t-il de la coinci-
dence entre l’auteur du dommage et l’organe 6tatique appel6 a proc6der contre
lui. Propri6taire des ressources naturelles, l’ttat est le plus souvent responsable
des infractions aux lois sur la protection de l’environnement alors qu’il est 6ga-
lement responsable de la r6pression de ces infractions. Un autre facteur d’im-
portance est li au statut 6conomique et politique des entreprises polluantes. Les
plus importantes d’entre elles b6n6ficient presque d’une immunit6 pour faits de
pollution. C’est ainsi qu’on a pu voir la fermeture de certaines entreprises pour
cause de pollution, suivie peu apr~s de leur r6ouverture en raison de la situation
6conomique g6n6rale. C’est le cas, notamment, des usines de pates et papier du
lac Ba’kal et du lac Ladoga91.

Un troisi~me facteur relive du processus de cr6ation des normes et de la
faiblesse du syst~me judiciaire sovi6tique. Tel qu’expliqu6 pr6c6demment, ces
normes sont individualis6es et varient selon la nature de l’entreprise et le degr6
de pollution de la r6gion. Il en r6sulte donc beaucoup d’incertitude pour les ins-
pecteurs, car ceux-ci sont g6n6ralement mal inform6s et n’appartiennent pas
toujours au minist~re ayant d6fmi la norme. Par ailleurs, puisque les entreprises
sont soumises a des normes diff6rentes, il est difficile pour ces inspecteurs de

88Kruglov, supra, note 81 4 la p. 326.
89Supra, note 22
9Khalibullov, DeBardeleben et Sacks, supra, note 5
91Entrevues avec M. Alexandre Tarnavsky et M. Mikhafl Galyatin, Institut de I’tat et du Droit,

la p. 138.

la p. 4.

12 et 17 octobre 1990, Moscou.

REVUE DE DROIT DE McGILL

[Vol. 36

suivre une r~gle gdn6rale, voire meme de connaitre l’ensemble des normes 2.
Tant et si bien que les seules infractions pour lesquelles des poursuites sont r6el-
lement intent6es sont des infractions aux lois et r~glements sur la chasse et la
peche. La raison en est fort simple : ces lois s’appliquent uniform6ment h tous93 .

I1 faut aussi tenir compte du fait que le syst~me judiciaire est particuli~re-
ment fragment6. Les responsabilit~s de contr6le des infractions environnemen-
tales sont partag6es entre maints 6chelons administratifs et incombent, le plus
souvent, aux autorit6s locales94. Par contre, dans les faits, les procureurs sont
d6pourvus de pouvoir coercitif. Lorsqu’un procureur constate une infraction, il
6met une ordonnance et demande aux dirigeants de l’entreprise de se conformer
la loi. Si le directeur n’obtemp~re pas, le procureur n’a d’autre choix que de
s’adresser h un sup6rieur hirarchique95. En outre, il n’est pas facile non plus
pour un citoyen sovi6tique de poursuivre une entreprise. Les conditions de rece-
vabilit6 des recours exigent que les personnes et les groupes fassent 6tat d’un
int6r& personnel et imm6diat au soutien des poursuites”. Une telle obligation
a pour effet d’exclure toute d6fense collective de l’environnement et n’autorise
A toutes fins pratiques que les recours relatifs aux dommages A la propri6t6 et
aux biens. De tels recours sont par ailleurs bien al6atoires, puisque les orga-
nismes administratifs ne donnent pas n6cessairement suite aux plaintes qu’ils
recoivent.

Les juristes sovi6tiques insistent beaucoup sur la n6cessit6 d’instaurer des
m6canismes permettant la compensation pour les dommages environnemen-
taux, ce qui n’est pas le cas actuellement. Quand la responsabilit6 est constat6e,
elle se traduit presque exclusivement par l’imposition de faibles amendes admi-
nistratives ou par la condamnation presque symbolique h un paiement forfai-
taire97.

t la p. 433.

92Supra, note 22 A ]a p. 87.
93W.E. Butler, Law Reform in Soviet Environmental Law >> (1988) 5 Pace Envt. L. Rev. 425
94Supra, note 16 aux pp. 279-81.
95< Before it's too late : A U.S.S.R. Deputy Prosecutor talks about Growing Ecological Crime and the Impotence of Law >> (1990) 42 :31 Current Digest of the Soviet Press 10 [ci-aprs < Before it's too late >>].

96P. Moor et J.M. Woehrling, Le contr6le juridictionnel de l’administration > dans G. Brabant,
J. Letowski et C. Weiner, dd., Le contrble de I’administration en Europe de rEst et de 1′ Ouest,
Paris, Editions du Centre national de la recherche scientifique, 1986.
97Ainsi, les directeurs d’entreprise et le personnel peuvent en principe encourir des sanctions dis-
ciplinaires et faire l’objet de r6primande, d6motion, d6mission, pour faits de pollution. Des sanc-
tions exceptionnelles peuvent aussi 8tre impos~es aux dirigeants d’entreprises, mais elles nous
paraissent proc~der davantage du riglement de compte que d’un v6ritable rdgime de droit p6nal.
On cite, t cet 6gard, ]a condamnation en 1986 d’un directeur d’une usine de pate 4 papier. Con-
damn6 t six mois de travaux correctionnels, ce directeur avait vu l’ltat approuver les plans de son
usine, trois ans plus t6t, en toute connaissance de cause. Ces plans ne prvoyaient aucun syst~me
d’6puration des eaux us~es et des effluents de l’usine. Voir, supra, note 16 A la p. 281.

1991]

DROIT SOVIETIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

L’autonomie comptable des entreprises et l’instauration du r6gime de pro-
pri6t6 priv6e propos6 par les juristes permettraient sans doute la mise en oeuvre
des r6formes tant attendues. Pour l’instant, les dommages environnementaux ne
font l’objet d’aucune d6finition prdcise ni d’une v6ritable 6valuation98. Pourtant,
malgr6 son caract~re paradoxal, le droit de l’environnement se situe au coeur
des r6formes de la perestroika, a la fois comme enjeu et comme moyen d’amd-
liorer les conditions de vie.

II. La restructuration

Les premieres annes de la perestroika ont largement contribu6 A exposer
les probl~mes environnementaux de I’U.R.S.S. Elles ont 6galement permis au
mouvement 6cologiste sovi6tique de se mobiliser et de remporter quelques vic-
toires 6clatantes : la fermeture des usines de pates a papier du lac Baikal et du
lac Ladoga. A cette 6poque, toutefois –
les probl~mes envi-
ronnementaux 6taient sans doute en U.R.S.S. les probl~mes sociaux les moins
dangereux politiquement. Ils permettaient d’aborder sans trop de risque la res-
tructuration mais ils servaient en m~me temps d’6cran aux autres probl~mes
sociaux et 6conomiques fondamentaux.

1985 et 1986 –

Cinq ans plus tard, I’U.R.S.S. n’a plus de droit effectif en mati~re d’envi-
ronnement. La situation 6conomique s’est largement d6t6rior6e, les probl~mes
sociaux se sont exacerb6s et la question environnementale n’a plus du tout la
m~me port6e sociale. Pr6occup6s par les p6nuries alimentaires et la possibilit6
de ddsordres sociaux, les Sovi6tiques n’ont, pour l’instant, que faire de la qualit6
de l’environnement. Mais, si la question environnementale n’apparait plus
comme prioritaire, son sort reste intimement li6
toutes les ddcisions et solu-
tions que l’IAtat compte prendre pour r6soudre les problmes 6conomiques. De
ce point de vue, l’environnement demeure un angle d’6tude privil6gi6 des dif-
ficult6s de l’U.R.S.S. Dans ce contexte, les juristes pr6parent-certes des lois,
mais ce sont celles de demain; celles qui r6giront l’environnement du march6
libre et les relations entre les futurs propri6taires de terrains ou d’entreprises ;
celles qui seront en vigueur quand les conflits constitutionnels seront r6solus,
quand l’6conomie se sera redress6e et quand les d6sordres sociaux seront r6sor-
b6s. Entre temps, repouss6 a l’arri~re-plan d’un monde en transformation, sans
cohdsion et sans projet concret, l’environnement continue de se d6grader. I1 est
m~me permis de se demander si l’uskordnie (acc616ration de la r6forme 6cono-
mique) ne risque pas d’aggraver les probl~mes environnementaux de I’U.R.S.S.
Non seulement la r6forme pr6vue ne s’accompagne pas d’un contr6le de l’uti-
lisation des ressources naturelles, mais elle augmente les pressions sur les entre-
prises pour que celles-ci 6conomisent sur les d6penses non-productives99. Quant

98<< Before it's too late >>, supra, note 95 ; < Environmental Protection >>, supra, note 5 A la p. 9.
99Supra, note 6 aux pp. 8-9.

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 36

aux Soviets, ils semblent encore incertains des formes pr6cises qu’ils entendent
donner

la politique de l’environnement 0 .

Dans ce contexte de crise 6conomique, sociale et environnementale, et
malgr6 l’opposition de certaines R6publiques, I’U.R.S.S. a entrepris, en 1988,
une restructuration complte des minist~res et des lois sur l’environnement.
Cette perestroika de l’environnement s’est accompagn6e d’un programme de
transparence ayant pour but d’accroitre l’information et la participation des
citoyens aux d6cisions politiques. Mais cette avanc6e de la glasnost 6colo-
gique >> se heurte toujours A maints obstacles, en particulier A la fragmentation
administrative et
la r6sistance des divers agents de l’Etat. Par ailleurs, la peres-
troika a ouvert la voie h la coop6ration intemationale de I’U.R.S.S., ant6rieure-
ment passive et presque symbolique01 . Sa participation pass6e a tout de meme
permis A l’U.R.S.S. d’obtenir des pays occidentaux qu’elle mette en veilleuse
ses grands objectifs environnementaux au profit d’une am6lioration de sa situa-
tion 6conomique ; ce qui n’a pas 6t6 sans contribuer encore davantage t la d6t6-
rioration de l’environnement sovi6tique. Aujourd’hui, la situation environne-
mentale est telle en U.R.S.S. que c’est la s6curit6 intemationale qui est menac6e
et qui commande que les pays occidentaux se pr6occupent autrement de la situa-
tion en Union sovi6tique. A cet 6gard, plusieurs pays, dont le Canada, ont d6jt
conclu des accords bilat&aux de coop6ration en mati~re d’environnement.

A. La riforne l6gislative et administrative

L’U.R.S.S. entreprit en 1988 une r6vision complete de ses lois sur l’envi-

ronnement et quatre grands principes guid~rent cette r6forme l6gislative:
1) La n6cessit6 de tenir compte de l’environnement dans toutes les d6cisions
6conomiques.
2) La participation de la population.

3) La mise en application effective du droit de l’environnement.

4) La n6cessit6 d’adopter de nouvelles lois'”.

Le dernier de ces quatre grands principes est amplement mis en oeuvre.
Plusieurs comit6s de l6gislation pr6parent des lois sur les cons6quences du
d6sastre de Tchernobyl et l’administration des territoires sinistr6s, sur les pesti-
cides, la conservation de la faune ou encore sur les parcs nationaux et les
r6serves naturelles. Mais cette fivre l6gislative ne se traduit pas par l’entr6e en

‘0C.E. Ziegler, << Policy Alternatives in Soviet Environmental Protection >> dans P. Downing et
K. Hanf, 6d., International Comparisons in Implementing Pollution Laws, Boston, Kluwer-Nijhoff,
1983 h la p. 169.

‘0 Supra, note 23 4 la p. 150 et s.
’02Supra, note 19

la p. 441.

1991]

DROIT SOVIETIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

vigueur de nouvelles lois et de leurs r~glements. Tout au plus permet-elle aux
Sovi6tiques de justifier le vide juridique actuel en le pr6sentant comme tempo-
raire, parce que, disent-ils, les forces vives sont occup6es i pr6parer l’avenir.
L’U.R.S.S. de 1991 se caract6rise donc par une absence effective de droit
de l’environnement et une activit6 l6gislative f6brile. Par cette activit6 16gisla-
tive, on tente de d6fmir divers projets de soci6t6, mais aucun de ces projets ne
suscite l’adh6sion. Le consensus peut difficilement se faire, puisque meme les
membres des comit6s charges de la redaction de ces lois ne s’entendent pas
entre eux et ne partagent pas les m~mes pr6occupations 3. Divers projets de loi
en cours d’61aboration ou d’adoption risquent justement de demeurer lettre
morte parce qu’ils ne recueillent pas l’adh6sion de tous les groupes ayant par-
ticip6 i leur r6daction'”. Certains projets sont meme d6jh d6savou6s par les
R6publiques, avant d’6tre officiellement pr6sent6s aux Soviets. C’est le cas
notanment du projet de loi f6d6ral sur la protection de 1’environnement, la Rus-
sie ayant d6clar6 qu’elle adopterait sa propre loi de protection de l’environne-
ment. Le projet de loi f6d6ral, dfi
l’initiative du Conseil des ministres et r6dig6
en 1988-89 a 6t6 inscrit au feuilleton de l’Assembl6e des Soviets et sera pre-
sent6 cette ann6e. Ce projet de loi, d6jh contest6, developpe pourtant une appro-
che globale de la protection de l’environnement. I tente de clarifier les ambi-
guit6s l6gislatives et propose des principes fondamentaux de compensation des
dommages et la consid6ration de l’environnement dans les diverses activit6s
6conomiques’05.

Plusieurs nouvelles lois environnementales qui ont vu le jour ces demi~res
ann~es sont d’ailleurs rest6es lettre morte faute de volont6 politique. Priv6s de
16gitimit6 sociale, les dirigeants sovi6tiques ne parviennent pas h formuler < un projet b6n6ficiant d'un minimum de soutien capable de lui assurer quelque chance de r6ussite >>06. Ainsi, leurs politiques environnementales ne parviennent
pas

saisir la demande sociale et A la traduire en termes juridiques.
Selon Gorbatchev, le conservatisme est h ce point vivace, l’administration
bureaucratique si attach6e h l’ancien r6gime, l’inertie telle que les r6formes ne
peuvent 8tre que des demi-mesures et des compromis. < C'est bel et bien au sys- t~me p6trifi6 du pouvoir >>, disait-il, dans son rapport h la XIXe conf6rence du
P.C.U.S., < h sa structure de commandement et de pression que se heurtent aujourd'hui les probl~mes fondamentaux de la perestroka, qu'il s'agisse de la r6forme 6conomique, du d6veloppement de la sphere sociale et culturelle >>’.

103Entrevue avec M. Galyatin, Institut de l’ttat et du Droit, 12 octobre 1990, Moscou.
104Soulignons ici, par ailleurs, que les juristes sont sous-repr6sent6s dans ces comitds g~n6mle-
ment compos6s d’une quinzaine de personnes. On compte un, parfois deux, juristes par comit6 et
il n’y a pas de proc6dure uniforme ou de r~gles pr~cises de r6daction.

‘sEntrevue avec O.S. Kolbasov, 5 octobre 1990, Moscou.
106Supra, note 8 a la p. 31.
07Supra, note 71 A la p. 22.

REVUE DE DROIT DE McGILL

[Vol. 36

Selon Moshe Levin, cette opposition n’est pas nouvelle en U.R.S.S. Depuis
toujours, 6crit-il, les gouvernements se heurtent h des rdactions hostiles, h des
la spontan6it6 ainsi qu’i une puissante force d’inertie05 . Cela
d6rives,
explique pourquoi les gouvemements ont toujours dft mener un difficile combat
pour r6aliser leurs programmes. A l’heure actuelle, la r6sistance au changement
est d’autant mieux organis6e et efficace qu’elle s’appuie sur la < d6partementa- lit6 >> des pyramides hi6rarchiques centralis6es oti les liens horizontaux sont
inexistants’ 9.

La concentration administrative des pouvoirs de contrOle sur l’environne-
ment, effectu6e en janvier 1988, fournit un bon exemple de ces r6sistances.
Depuis cette date, un nouveau comit6 d’Etat nomm6 goskompriroda, s’est vu
la protection de l’environnement”O.
investi de toutes les fonctions relatives
Ces fonctions 6taient jusque-li sous la responsabilit6 administrative des divers
comit6s d’ttat et minist~res qui exergaient leur contr6le sur l’am6nagement, la
conservation et 1’exploitation des ressources. Tous ces minist6res et ces comit6s
d’Etat, bien que d6pouill6s de leurs pr6rogatives environnementales, conservent
leurs responsabilit6s 6conomiques. Le comit6 d’Etat goskompriroda n’exerce
aucune responsabilit6 en mati~re de production. I1 a pour tache de contr6ler la
protection de l’environnement, de coordonner les activit6s des minist~res et de
surveiller l’utilisation des ressources naturelles'”. II 6met l’ensemble des permis
et des autorisations pour toutes les activit6s r6glement~es susceptibles d’alt6rer
la qualit6 de l’environnement. II pr6pare des recommandations, mne des
enqu~tes 6cologiques, dirige le r6seau des parcs et des r6serves naturelles en
plus d’etre responsable de la mise en oeuvre des trait6s intemationaux”2. Envi-
ron 450 personnes travaillent h ce comit6 d’Etat, mais la divison juridique ne
compte que deux avocats. Leur tache, jusqu’ici, s’est limit6e essentiellement “i
la pr6paration de projets de loi et h la coordonnation des travaux des comit6s
16gislatifs” 3.

108M. Levin, La grande mutation sovigtique, Paris, La D~couverte, 1989, h ]a p. 47.
19Ibid. a la p. 139.
10A la suite de ce regroupement administratif, le comit6 d’ttat goskompriroda devient en prin-
cipe l’unique responsable des secteurs d’activit6 suivants : I’am6nagement du territoire, qui avait
jusque-lt 6t6 sous la responsabiIit6 du comitd agro-industriel ; la conservation des eaux de surface,
auparavant g6r6es par le minist~re des ressources en eau ; la conservation des eaux souterraines,
gdr6es par le minist~re de g6ologie; le contr6le de ]a pollution atmosph6rique et la surveillance
de la qualit6 de l’environnement, antdrieurement sous ]a responsabilit6 du comit6 d’ttat ht I’hydro-
mft6orologie; Ia vie sauvage et ]a protection de ]a nature, en lieu et place du comit6 d’l2tat sur
les forts ; la protection des p~ches et des produits de ]a mer, pr~alablement sous la responsabilit6
du minist~re des Pches (Khalibullov, DeBardeleben et Sacks, supra, note 5 h la p. 5).

“‘Supra, note 51 aux pp. 385-86.
” 2K(halibullov, DeBardeleben et Sacks, supra, note 5 h la p. 4.
” 3Entrevue avec G. Osipov et M.A. Besyatsky, respectivement chef de la division juridique et

avocat, comit6 d’ttat goskompriroda, 26 octobre 1990, Moscou.

1991]

DROIT SOVIETIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

La restructuration de l’administration de l’environnement et la cr6ation de
goskompriroda r6sultent de d6cisions unilat6rales du Conseil des ministres et
ont
td impos6es aux comit6s d’1ttat, aux minist~res ainsi qu’aux R6publiques.
Elles n’ont 6t6 pr6c6d6es d’aucun d6bat public, comme ce fut le cas, par
exemple, pour les services de sant6 et d’6ducation”4 . Cons6quemment, plusieurs
minist~res et comit6s d’ttat, hostiles
la r6forme, ont refus6 de se d6partir de
leur personnel et de leurs dossiers administratifs et, de ce fait, ont paralys6 les
travaux du comit6 d’Etat goskompriroda

.

Les R6publiques ont, de leur c6t6, form6 leur propre comit6 d’ttat
goskompriroda. Bien que ces comit6s d’ttat soient en principe sous la tutelle du
comit6 f6d~ral, la plupart des R6publiques n’entendent aucunement subordon-
ner leur comit6 d’Etat sur l’environnement A celui du gouvemement f6d6ral. De
plus, dans les R6publiques, la mise en place des comit6s goskompriroda ren-
contre les memes r6sistances des minist~res locaux qu’au niveau f6d6ral1 6. De
fait, tant dans les R6publiques qu’au niveau de l’ttat central, les goskompriro-
das, en place depuis deux ans, n’ont pu se concilier ni la bureaucratie, ni la
population.

Aux termes d’un amendement A sa loi constitutive, le comit6 d’Etat
goskompriioda devait pr6parer un plan d’action A long terme (jusqu’en 2005)
pour la protection de l’environnement” T. Comme le travail des comit6s charg6s
de l’61aboration de ce plan est confidentiel, il est difficile d’6valuer les r6alisa-
tions effectives de goskompriroda ce chapitre”‘. Tout porte h croire cependant,
selon les informations disponibles, qu’un tel plan ne pourra voir le jour, faute
de la collaboration des minist~res et des R6publiques concem6s. Le comit6
d’ttat goskompiroda s’6tait aussi vu conf6rer le pouvoir de poursuivre les con-
trevenants et d’imposer des sanctions administratives” g. Ces pouvoirs sont
demeur6s tout h fait th6oriques faute de s’8tre concr6tis6s dans des r6glementa-
tions pr6cises. Trois facteurs principaux expliquent l’absence de ces fonctions
pourtant pr6vues dans la loi constitutive de goskompriroda : la situation 6cono-
mique actuelle, le manque d’inspecteurs qualifi6s et le refus de certaines R6pu-
bliques d’ex6cuter les sanctions impos6es par les institutions f6d6rales. Rendue

sociaux 7 A la p. 7.

114L. Goloubtchikov, < (1989) 621 Problmes politiques et
115Ainsi le contr6le des eaux de surface est-il rest6 au minist~re des Ressources en eau, celui des
for~ts, au minist~re des For~ts, celui du sous-sol, au minist~re de G6ologie et celui de 1’atmosphre
au comit6 d’ttat 4 l’hydrom6t~orologie (supra, note 51 A lap. 398). Le minist~re des Nches, quant
at lui, a conserv6 90 % de ses anciennes responsabilitds (Khalibullov, DeBardeleben & Sacks,
supra, note 5 a la p. 3).

” 6Entrevues avec A. Tamavsky et Y. Mischenko, 11 et 17 octobre 1990, Moscou.
“Supra, note 51 a la p. 378.
I1V. Raspoutine, << Intervention devant le premier Congr~s des d6put6s du peuple > (1989) 621

Probl~mes politiques et sociaux 32 aux pp. 32-33.

“9Khalibullov, DeBardeleben et Sacks, supra, note 5 A la p. 3.

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 36

n6cessaire par le caract~re inadapt6 du droit, la r6forme 16gislative et adminis-
trative a rencontr6 jusqu’ici beaucoup d’obstacles et de r6sistance. Cependant,
parmi les nouvelles politiques il en est une qui recueille l’unanimit6. Elle a pour
objectif d’accroitre l’information et la participation publique, de meme que de
r6aliser la transparence de l’administration. Selon certains de mes interlocu-
teurs, ce sera la premiere r6forme a voir le jour.

B. L’information et la participation de la population

La glasnost, cet indispensable oxyg~ne qui rend tout possible, serait-elle
6galement possible en mati~re environnementale ? Rappelons d’abord h ce pro-
pos que c’est lors du Congr~s de 1988 que Mikha’l Gorbatchev proposait au
Parti de donner des garanties 16gales
la transparence, en enchfissant dans la
Constitution le droit des citoyens et citoyennes h l’information et en adoptant
des lois << d6finissant les droits et les devoirs de l'Etat, des fonctionnaires et des citoyens, en mati~re de r6alisation des principes de la transparence > 20. Sans la
transparence, disait-il, il n’y a pas de perestroika, pas de d6mocratie.

Deux ans plus tard, force est de constater que la glasnost 6cologiste reste
toujours a r6aliser, mais l’espoir demeure. Bien stIr, l’information environne-
mentale ne circule toujours pas h l’ext6rieur des minist~res concem6s et les
quelques victoires isol6es des mouvements 6cologistes ont principalement servi
A canaliser et i d6samorcer des forces d’opposition qui se seraient fort proba-
blement manifest6es tr~s diff6remment. L’existence de ces mouvements 6colo-
gistes place tout de m~me I’U.R.S.S. dans un courant de modemit6 intematio-
nale qui a largement contribu6 h sensibiliser la population mondiale aux
probl~mes environnementaux et sociaux. Les pressions de l’opinion publique
constituent en U.R.S.S. comme ailleurs, des forces vives qui, dans le cas de
l’environnement, sont h l’origine de plusieurs r6formes du droit administratif.
A l’Est comme h l’Ouest, l’information 6cologique a toujours 6t6 difficile
h obtenir et n’a jamais 6t6 diffus6e A grande 6chelle. A l’Est, jusqu’au milieu des
ann6es 1980, cette information 6tait meme tenue secrete quand elle n’6tait pas
tout simplement supprim6e ou alt6r6e. A cet 6gard, il apparait tout h fait signi-
ficatif que l’accident de Tchemobyl a 6t6 tenu secret pendant quatre jours en
U.R.S.S. Comme il est tout aussi significatif que les Sovi6tiques ne disposent
toujours pas de cartes g6ographiques et topographiques d6taill6es”‘. Le droit de
l’environnement n’6chappe pas A cette r6alit6: les statistiques environnementa-
les communiqu6es au gouvemement ont 6t6 syst6matiquement fauss6es par les
.22 Quant aux renseignements g6n6raux en cette mati~re, ils
minist~res

120Supra, note 71 A ]a p. 171.
121Supra, note 114 h la p. 7. Les seules cartes d6taill6es sont de nature militaire.
122Supra, note 100 A ]a p. 169.

1991]

DROIT SOVtTIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

demeurent toujours inaccessibles A toute personne ext6rieure aux minist6res qui
les drtiennent”.

Soixante-dix ans de secret et de fermeture des fronti~res, pendant lesquels

I’U.R.S.S. s’est ddfmie comme une << closed society surrounded by enemies >>,
ne s’effacent pas facilement 124. Que l’on veuille maintenant passer d’une atmos-
phere de secret A une politique d’ouverture ne va pas sans heurt. Comme l’a
not6 A maintes reprises Gorbatchev, la volont6 actuelle de transition se heurte
la fois h une vive resistance et A beaucoup d’inertie. Sans compter que la frag-
mentation des responsabilitds administratives, 6voqude prrcrdemment, multi-
plie les niveaux de rdtention d’information et rend quasi-impossible la recons-
titution complete de l’information. Cette rdtention d’information et cette
politique de secret apparaissent d’ailleurs, A plus d’un observateur, comme par-
tiellement responsables de la stagnation 6conomique et sociale de I’U.R.S.S.'”.

La Constitution de I’U.R.S.S. reconnait le droit des citoyens et citoyennes
de se rassembler et de participer aux affaires publiques, dans la mesure prrvue
par les lois, les r~glements et la procedure administrative’26. En droit de l’envi-
ronnement, la seule contestation publique possible semblait 6tre, jusqu’en 1985,
celle exercde par les associations volontaires de conservation de la nature. Ces
associations, dont la crdation 6tait h l’origine prdvue par diverses lois, servent
depuis toujours de << courroies de transmission >> aux politiques frddrales de
conservation de la nature’27. Ayant pour mission de favoriser l’intdgration des
prdoccupations environnementales dans l’6conomie locale, elles se drf’missent
comme des associations militantes engagdes dans la << comp6tition socialiste pour la promotion d'une attitude 16niniste envers la nature >>128. Aussi se
limitent-elles presque exclusivement h organiser des concours, tel le concours
de l’entreprise la moins polluante ou celui du plan de protection le plus effi-
cace’29. Sans pouvoir rdel, elles ne peuvent qu’<< encourager >> les efforts locaux
et nationaux de protection de l’environnement”3 et, le cas 6chrant, expulser un
membre rdcalcitrant. Ces associations ont par ailleurs jou6 un vrritable r6le
d’innovation, d’abord en identifiant de nouveaux besoins sociaux, tant pour

1i3Supra, note 22 aux pp. 95-100.
124Khalibullov, DeBardeleben et Sacks, supra, note 5 h la p. 5.
125lbid. a ]a p. 6.
12 6Art. 9, Constitution de 1977.
121j. Futrell, < Public Participation in Soviet Environmental Policy >> (1988) 5 Pace Envt. L. Rev.

487 at lap. 491.

280. Danilenko, Encouragement of Nature Conservation Activity in the National Economy by

Social Organisations >> (1989) 4 Conn. J. Int’l L. 379 h la p. 379.

nature constitue un bon exemple des activitds de ces associations (ibid. A la p. 385).

129Trs active dans l’organisation de ces concours, ]a Soci&6t ukrainienne de conservation de la
130lbid. a la p. 386.

REVUE DE DROIT DE McGILL

[Vol. 36

l’ttat que pour la collectivit6, et, ensuite, en faisant appel au changement et au
renouvellement des comportements sociaux” .

De ce point de vue, les mouvements 6cologistes ont permis l’6mergence,
au niveau local, d’une force d’opposition concrete. Deux facteurs ont particuli6-
rement contribu6 au d6veloppement de cette nouvelle force : d’une part, l’arri-
v6e au pouvoir de Mikha’l Gorbatchev, en raison de l’importance qu’il accordait
aux questions environnementales’ 32 et, d’autre part, l’extraordinaire sensibilisa-
tion aux risques environnementaux suite i l’accident de Tchemobyl.

C’est en effet dans cette foul6e que les populations locales se sont oppos6es
avec succ~s a certains grands projets d’am6nagement. La relocalisation du zoo
de Moscou, par exemple, a t6 contr6e, A tout le moins jusqu’h maintenant, par
l’opposition acham6e des citoyens de tous les quartiers de la capitale 33. Cette
premiere victoire locale a d’ailleurs eu pour effet d’engendrer une conscientisa-
tion nationale et une politisation du mouvement 6cologiste’34. Cette conscienti-
sation et cette politisation se sont d6ploy6es dans la plus pure tradition des
structures informelles influentes > , propres a I’U.R.S.S., faisant peu h peu leur
chemin dans ces r6seaux de contacts interpersonnels, ceux-lh mames qui ont tra-
ditionnellement tenu en 6chec, en U.R.S.S., le conditionnement de l’opinion
publique par les moyens de communication de masse sous la tutelle de l’Etat 3 .
C’est ainsi qu’on compte aujourd’hui une multitude de mouvements et d’orga-
nisations 6cologistes diffdrents136.

Toutes ces organisations et associations non-gouvemementales ne par-
tagent 6videmment pas les memes objectifs. Certaines n’existent que pour pro-

supra, note 96 4 la p. 233.

131G. Marcou, < Le contr6le social de l'administration > dans Brabant, Letowski et Weiner, dd.,
13 2Et ce, ds le debut de ]a perestroika avec l’organisation d’un festival de Ia Jeunesse.
133Supra, note 51 A la p. 402.
134T. Kalinichenko, < Ecological Movement and Environmental Law in the U.S.S.R. >, Institut

de l’ttat et du Droit, Acad6mie des Sciences de Moscou [non publiC].

‘3 5Supra, note 108 A ]a p. 100.
136Ces organismes comprennent des organisations non-gouvemementales r~gionales pour Ia con-
servation des bassins des grand lacs et fleuves (Balkal, Arul, Volga), dont l’objectif est de sauve-
garder l’environnement et la qualit6 des eaux ; des regroupements d’experts scientifiques : l’Asso-
ciation tcologie et Paix, le Monde vert, l’Association lcologique, le Fonds tcologique ; des
regroupements religieux et philosophiques de r~flexion sur l’6cologie et ]a socidt6 ; des organisa-
tions politiques : le mouvement Lcologiste social, le Mouvement vert, les Partis verts (Estonie,
Lituanie, Russie, Leningrad); des associations traditionnelles de protection de Ia nature; des
regroupements contre 1’6nergie nucl6aire: l’Association Tchemobyl, ]a Soci~t6 contre l’6nergie
nucl6aire, ]a Soci6t6 Tchemobyl ; des organisations < d'6co-business > : le Centre Nature, le Centre
tcologique de Novosibirk, le Fonds cologique, la Coop6ration tcologie, la Socidt6 Noosfera, des
cooperatives privies de consultants ou des entreprises de d~pollution et de r~alisation d’dtudes
d’impact ; des 6co-organisations de cooperation internationale : l’Association d’aide aux initiatives
6cologistes, le Comit6 pour ]a Paix, Green International, le Comit6 d’organisation de ]a jeunesse
(supra, note 134

]a p. 4 ).

1991]

DROIT SOVIETIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

mouvoir des revendications nationalistes, alors que d’autres d6fendent tout sim-
plement une conception traditionnaliste de la nature. Certaines autres, encore
plus ponctuelles, cherchent h r6soudre un probl~me particulier, tel la pollution
du lac Ba’kal ou du lac Ladoga, ou encore s’opposent A un projet de l’Etat, tel
l’am6nagement du parc national Juguli. Chacune de ces associations et organi-
sations a n6anmoins contribu6
sa fagon h accroitre la sensibilisation de la
population aux probl~mes environnementaux et nationaux de 1’U.R.S.S. L’en-
semble de ces groupes s’est en effet exprim6 A maintes reprises dans les grands
joumaux, tels la Pravda et les Ivestiia 13 7, de sorte que l’opinion publique 6colo-
giste constitue, A l’heure actuelle en U.R.S.S., < the most promising force >‘ .
Les premieres petitions et manifestations publiques en U.R.S.S., organis6es
sous la banni~re du droit collectif A un environnement sain, comportaient plus
d’une similarit6 avec celles que les mouvements 6cologistes tenaient h l’Ouest,
tant au chapitre des valeurs invoqu6es que des conduites individuelles et collec-
tives mises en cause 9. Cette universalit6 de pens6e entre les 6cologistes de
l’Est et de l’Ouest explique en partie l’ampleur des transformations li6es A la
remise en cause des modules dominants en U.R.S.S.

La principale victoire des 6cologistes sovi6tiques a 6t6 remport6e en 1988,
quand l’Etat a mis fim au grand projet de d6toumement du cours des eaux des
rivi~res du nord de l’U.R.S.S. Planifi6 au d6but des ann6es 1970 pour r6soudre
les probl~mes d’approvisionnement en eau du sud du pays, ce m6ga-projet pr6-
voyait le d6toumement des eaux du nord vers le sud, par la construction d’un
aurait inond6 5 247 500 hec-
canal. ST’i avait 6t6 r6alis6, ce projet du si~cle
tares de terre, fait disparaitre plusieurs monuments historiques du nord du pays
et priv6 d’eau les villes de Vologda et de Sokola 41. L’opposition au projet s’est
organisde, a mobilis6 toutes les associations du pays et la population a finale-
ment obtenu qu’il soit abandonn6. Cette victoire est g6n6ralement consid6r6e
comme une 6tape importante de la perestrofka : on y voit une remise en cause
directe du d6veloppement 6conomique intensif au profit d’une prise en compte
de l’environnement et d’une utilisation plus rationnelle des ressources natu-
relies. Quoi qu’il en soit, dans ce domaine et h l’heure actuelle, l’Etat peut dif-
ficilement faire marche arrire, it la fois pour des raisons politiques, lies it la
nouvelle distribution du pouvoir, mais aussi pour des raisons 6conomiques car
la crise rend impossible la r6alisation de tels m6ga-projets 4 .

Plus r6cemment, soit en octobre 1990, t Leningrad, la population a dgale-
ment remport6 une importante victoire environnementale. Cette fois, l’Etat a

137Supra, note 23 h la p. 67.
138Supra, note 6
la p. 29.
139Supra, note 9 aux pp. 24-25.
140Entrevue avec T. Kalinichenko, Institut de l’ttat et du Droit, Acad6mie des Sciences de Mos-
141Entrevues avec V. Mischenko et A. Tamavsky, 11 et 17 octobre 1990, Moscou.

cou, 16 octobre 1990, Moscou.

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 36

accept6 d’interrompre les travaux du barrage du Golfe de Finlande dont la cons-
truction 6tait presque d6jh terminde 42 et une Commission intemationale d’ex-
perts a 6t6 nomm6e pour examiner les consequences environnementales du pro-
jet. Cette d6cision est due, pour une large part, aux pressions de la population
mais elle tient 6galement A certaines craintes qu’entretient maintenant
l’U.R.R.S. que des recours en dommages-int&&ts soient intent6s contre elles par
les pays voisins, pour la pollution de la mer Baltique 43.

Sur la scene nationale, les groupes ont aussi obtenu quelques victoires
ponctuelles, allant des fermetures d’usines et d’entreprises pharmaceutiques, h
l’abandon d’un projet de centre de traitement de d6chets Zagorsk. Ils ont 6ga-
lement obtenu que I’U.R.S.S. adopte une proc6dure << d'expertise dcologique >,
et impose la r6alisation d’6tudes d’impact pour certains projets de d6veloppe-
ment’.

Les pressions des groupes environnementaux ont par ailleurs entrain6 des
modifications du droit administratif favorisant une meilleure circulation de Fin-
formation environnementale et une plus large participation de la population.
Une loi du 28 juillet 1988 clarifie la proc6dure d’organisation des rencontres et
des manifestations’45 et, depuis juin 1987, il est possible d’en appeler des d6ci-
sions ill6gales des fonctionnaires’46. Cependant, les groupes r6clament toujours
l’adoption de m6canismes divers de diffusion de l’information environnemen-
tale, par des moyens comme les lignes ouvertes t6l6phoniques, la multiplication
des avis et des rapports dans les joumaux47, la mise en oeuvre de proc6dures
formelles de participation et d’enqu~tes publiques. Toutes ces revendications
r6sultent de l’ensemble des actions de sensibilisation que m~nent les groupes
6cologistes depuis les d6buts de la perestroika; tout comme les programmes
d’6ducation
l’environnement, congus par I’UNESCO et le P.N.U.E., et qui
sont aujourd’hui inscrits au curriculum de toutes les 6coles 616mentaires et
secondaires en U.R.S.S. Grace h toutes ces luttes men6es depuis des ann6es, il
apparait presque 6vident maintenant que tous les projets de loi sur l’environne-
ment pr6sent6s aux Soviets supr~mes et que tous les projets de loi en cours
d’61aboration pr6voient, comme c’est le cas actuellement, la mise en oeuvre de

142Entrevues avec les professeurs Anaskin, Sergueiev et Shesteriuk, Facult6 de droit, Universite

de Lningrad, 22 octobre 1990, Lningrad.

4’aSupra, note 95.
’44Depuis la crdation du comit6 d’ttat goskompriroda, en 1988, iI existe un sous-comit6 d’<< ex- pertise 6cologique >. Ce comit6 a mis sur pied un forum public de scientifiques, de repr6sentants
locaux et de dirigeants d’entreprises, pour examiner les cons6quences environnementales de tous
les nouveaux projets. Cette proc6dure n’est cependant pas g6n&alis~e car le projet de loi et les
d6crets lui donnant un caract~re effectif n’ont pas encore 6t6 adopt6s (supra, note 51).

14 5A. Schwestfurth, << Perestroika through Constitutional Law Auslindisches Wffentliches Recht und V61kerrecht 774 A la p. 775. 146Supra, note 93 h la p. 437 ; supra, note 28. 147Supra, note 44 k la p. 374. (1989) 49 Zeitschrift For 1991] DROIT SOVItTIQUE DE L'ENVIRONNEMENT m6canismes destin6s i assurer la participation de la population et l'acc~s formation environnementale. l'in- L'environnement n'est pourtant pas la priorit6 sociale de 1'<< hiver de force >> sovidtique. Pdnuries et crise 6conomique, ddsordres sociaux, affronte-
ments ethniques, violence et criminalit6, pressent les Sovidtiques de toutes
parts, dans l’interminable attente de nouvelles conditions de vie. C’est aussi
dans ce contexte que se dessinent les nouveaux contours de la coop6ration
intemationale.

C. La coopgration internationale

D~s la fim de l’annde 1986, << l'axe de la vie intemationale se d6place de la confrontation vers la coop6ration >>4 et une ouverture r6elle se cr6e dans le
domaine de l’6conomie et de la protection de l’environnement. Effet direct de
la perestroika, cette ouverture marque aussi le d6but de la nouvelle 6re des rela-
tions intemationales sovidtiques, m~me si, en principe, jusqu’A r6cemment,
I’U.R.S.S. continuait d’accorder priorit6 h ses relations avec les autres pays
socialistes.

Sur le plan 6conomique, I’U.R.S.S. adopte d’abord des r6glementations
favorisant la conclusion d’entreprises communes (<>)149, de
mani~re t acc6lrer la restructuration de l’6conomie (uskorenie),
int6grer les
technologies occidentales et t introduire peu h peu dans la production des fac-
s50. Environ 2000 soci6tds d’6conomie mixte sont ainsi for-
teurs de comp6titivit
m6es et apparaissent aux Sovidtiques comme autant de r6ponses aux probl~mes
de croissance, d’efficience et d’approvisionnement. Ces soci6t~s ne peuvent
certes pas h elles seules entraier des modifications profondes de la structure
6conomique de I’U.R.S.S., mais elles tdmoignent d’une ouverture r6elle des
fronti~res et d’un nouveau partenariat.

Cette ouverture se manifeste 6galement dans le domaine de l’environne-
ment. Engag6e sur la voie du ddsarmement et de la cr6ation de zones ddnuclda-
ris6es, I’U.R.S.S. propose aux Nations Unies l’amdnagement d’un laboratoire
spatial de contr6le international de la pollution’. Elle collabore aux n6gocia-
tions sur le contr6le de l’espace extra-atmosph6rique, participe au Programme
des Nations-Unies pour l’environnement, au Programme M.A.B. (Man and
Biosphere) de I’UNESCO et participera
la Conf6rence intemationale de 1992

la p. 37.

la p. 15.

14SSupra, note 14
14911 s’agit d’une r6glementation du 13 janvier 1987 (supra, note 145 A la p. 775).
150M. Tchesnakoff, << Les soci~t6s mixtes est-ouest, motivations, modalit~s et chances de d~ve- 151Supra, note 14 a la p. 33. Voir aussi U.S.S.R. State Committee for Environment Protection, State of the Environment in the U.S.S.R. 1988, Moscou, All Union Institute of Scientific & Tech- nical Information, 1990, A la p. 40 [ci-apr~s State of the Environment]. loppement >> (1989) Probl~mes 6conomiques 14

REVUE DE DROIT DE McGILL

[Vol. 36

sur l’environnement et le d6veloppement”‘. Les nouveaux engagements intema-
tionaux de l’U.R.S.S. n’ont toutefois pas encore vraiment eu d’incidence en
droit national. Ils n’ont pas, non plus, permis d’exprimer de nouvelles solidari-
td conclus et des
t6s de mani~re concrete, m~me si des trait6s bilat6raux ont
conventions internationales ratifi6es.

Dans cette nouvelle 6re de coop6ration internationale, il faut aussi consid6-
rer l’accident de Tchernobyl comme un 6v6nement d6clencheur, en raison, prin-
cipalement, de la solidarit6 manifest6e dans tout le monde occidental et du sou-
tien apport6 aux efforts sovi6tiques pour limiter les cons6quences de cette
catastrophe. A cet 6gard, rappelons qu’aucune poursuite n’a 6t6 intent6e contre
l’U.R.S.S. suite aux dommages caus6s hors fronti~re par la catastrophe de
Tchemobyl, m~me si partout, en Europe et dans le monde entier, cet accident
a 6t6 v6cu comme une catastrophe intemationale.

L’accident de Tchemobyl a n6anmoins mis en lumi~re les responsabilit6s
transfrontali~res et internationales sovi6tiques, non seulement en mati~re
nucl6aire, mais pour l’ensemble des risques environnementaux. Le monde entier
‘U.R.S.S. est un pays h haut risque et qu’une partie des
sait maintenant que
risques est assum6e par ses pays voisins. I en va ainsi, par exemple, de la pol-
lution des eaux du Lac Ladoga, laquelle pourrait 6ventuellement atteindre le
golfe de Finlande et la mer Baltique. Cela vaut 6galement pour la pollution
atmosph6rique transfrontali~re : en Finlande, par exemple, on estime h 30 % les
pr6cipitations acides en provenance de I’U.R.S.S.’53. L’U.R.S.S. est aussi g6n6-
ralement tenue responsable de la formation du nuage toxique d6ce16 au-dessus
de l’Arctique'”. Compte tenu de l’augmentation constante de ce type de situa-
tions A risques, le gouvemement sovidtique craignent que, dans un avenir plus
ou moins rapproch6, les pays voisins n’exercent contre eux des recours en dom-
mages. C’est cette crainte, on l’a vu pr6c6demment, qui a peut-etre motiv6 en
partie la decision d’arrter les travaux du barrage de Leningrad, dans le golfe
de Finlande.

L’U.R.S.S. ne fait pas moins partie, depuis la fm des ann6es 1970, des prin-
cipaux r6seaux mondiaux de protection de l’environnement. Elle a amenag6 sur
son territoire onze stations de mesure de la pollution atmosph6rique. Elle par-
ticipe au programme d’information intemationale sur l’environnement INFO-
TERRA et au programme d’enregistrement des produits chimiques potentielle-
ment toxiques 55. Elle a cr66 quatorze r6serves de la biosphere et des parcs
nationaux ont 6t6 am~nag6s dans le cadre d’ententes conclues avec la Finlande

’52State of the Environment, ibid. A la p. 41. Voir aussi, supra, note 23 4 la p. 145.
153Supra, note 32 a ]a p. 90 et s.
154D. Vanderzwaag, J. Douihee et M. Faegteborg, ( Towards Regional Ocean Management in the
Arctic: From Coexistence to Cooperation o (1988) 37 U.N.B. Law J. 2 , la p. 18 ; Robinson et
Waxmonsky, supra, note 28 t la p. 444.

155State of the Environment, supra, note 151 aux pp. 40-41.

1991]

DROIT SOVIETIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

et les ttats-Unis. Elle a 6galement ddclar6 d’intdrt international certaines zones
humides (sites Ramsar) sur son territoire”‘

.

L’U.R.S.S. a conclu ses premieres ententes bilatdrales sur l’environnement
des le ddbut des annges 1970. Le premier de ces accords est intervenu avec les
Etats-Unis. Mis an point au cours des rdunions prdparatoires de la Confdrence
de Stockholm, cet accord, sign6 le 23 mai 1972’ sT, portait sur l’ensemble des
probl~mes environnementaux identifids lors de la Confdrence’58. Cet accord a
donn6 naissance h quarante projets de recherche et est h l’origine d’un trait6
bilatdral sur la protection des oiseaux migrateurs ainsi que de la crdation de cer-
tains parcs nationaux et rdserves naturelles sovidtiques” 9. II a en outre incit6
adopter plusieurs 6idments du droit amdricain de l’environnement,
I’U.R.S.S.
telle la Loi sur la protection de l’atmoshpere, adoptde en 1980, qui est une ver-
sion sovidtique du Clean Air Act amdricain. La procddure d’6tude d’impact de
meme que la crdation d’une agence centrale pour la protection de l’environne-
ment (goskompriroda) mise sur pied en 1989, sont calqudes sur le mod~le de
l’Environment Protection Agency et des Environmental Impact Studies. Toute-
fois, comme on l’a vu prdcddemment, la mise en oeuvre, en U.R.S.S., de ces
dispositions, pourtant similaires A celles des Etats-Unis, se heurte toujours A des
difficultds constitutionnelles et administratives qui en attdnuent considdrable-
ment la portde.

Ce n’est qu’en 1989 que le Canada et I’U.R.S.S. ont conclu un accord pour
maintenir et renforcer la cooperation bilatdrale dans le domaine de l’environne-
ment, << sur la base de l'6galit6 et de l'avantage mutuel >>6. Administr6 par le
minist~re de l’Environnement du Canada et le comit6 d’Etat goskompriroda, cet
accord bilatdral a 6t6 conclu pour une pdriode initiale de quatre ans16 . Selon les

1561bid. A la p. 6. Voir aussi A. Timoshenko, Protection of Wetlands by International Law >>
(1988) 5 Pace Envt. L. Rev. 463; J. Sokolov, < The Biosphere Reserve Concept in the U.S.S.R. >>
(1981) 10:23 Ambio 97 A la p. 100.

la p. 417.

157Supra, note 28 A la p. 411.
15811 prgvoyait Ta creation de onze secteurs de cooperation: Ta pollution atmosph~rique, la pol-
lution des eaux, l’agriculture, les questions urbaines, la conservation de la nature, la pollution mar-
itime, les consdquences 6cologiques et ggngtiques, les consequences climatiques, la prdvention des
tremblements de terre, ]a protection de T’environnement arctique, les moyens juridiques et admi-
nistratifs de protection de l’environnement (supra, note 23
la p. 136). D’autres ententes bilat&
rales ont 6t6 signges par I’U.R.S.S. : avec la Sude (1972), avec la Grande Bretagne (1974), la
France (1975), ]a Belgique (1975), la Finlande (1986), la Norv~ge (1988), la Rgpublique fgdgrale
d’Allemagne (1988) (State of the Environment, supra, note 151 t la p. 42).

159Supra, note 28
16Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de I’Union des Ripubliques
Socialistes Sovigtiques concernant la cooperation dans le domaine de l’environnement, 20 novem-
bre 1989, R.T. Can. 1989 no 24, art. 1 [ci-apr~s Laccord de coopiration dans le domaine de
l’ environnement].

16111 sera prorog6 tacitement par p~riodes successives de quatre ans, A moins que l’une des Par-
ties ne notifie son intention d’y mettre fin au moins douze mois avant l’expiration de la p~riode

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 36

termes de cet accord, le Canada et I’U.R.S.S. 6changent de l’information sur
< les m6thodes de gestion, les politiques et la r6glementation applicables ainsi que sur les incidences socio-6conomiques et les grandes 6tudes environnemen- tales >162. La coop6ration peut 6galement porter sur des projets conjoints, des
6changes d’experts, la r6alisation de symposiums et de publications com-
munes 63. La coordination et l’harmonisation de ces programmes sont assur6es
par la Commission mixte canado-sovi6tique sur l’environnement qui doit se r6u-
nir au moins tous les deux ans 64.

Au chapitre de la coop6ration r6gionale, I’U.R.S.S. et le Canada sont tous
deux membres de l’Organisation pour la conservation du saumon de l’Atlan-
tique-nord 165 et m~nent des recherches conjointes sur la protection de l’environ-
nement arctique, le d6veloppement des r6gions nordiques et les conditions de
vie des populations locales du Nord.

Les trait6s et ententes bilat6rales sign6s avec les diff6rents pays du COME-
CON ne sont pas tr~s contraignants pour I’U.R.S.S. parce qu’ils sont davantage
int6gr6s aux plans quinquennaux 66. Des ententes bilat6rales sur la protection de

initiale ou de toute p6riode de prorogation (ibid., art. VII). La coop6ration touche notamment l’en-
vironnement atmosph6rique; ]a protection du milieu marin, des eaux douces et des eaux souter-
raines ; la gestion des d6chets ; Ta pr6servation des 6cosyst~mes ; les techniques de contr~le de l’en-
vironnement; les mesures d’urgence et l’ducation h l’environnement (supra, art. II). Elle peut
6galement porter sur tout sujet d’int&& commun. Notons au passage que ]a Soci6t6 Canada-
U.R.S.S. pour la promotion de liens culturels et 6conomiques a f~et6 son 30e anniversaire en 1989
et que l’Institut des ttats-Unis et du Canada de l’Acaddmie des Sciences vient d’inaugurer, en sep-
tembre 1990, un Centre d’6tudes qu6bdcoises (entrevues avec N. Bantsekin et M.A. Tcherkassov,
respectivement pr6sident et vice-pr6sident du Centre d’6tudes qu6bdcoises, 15 octobre 1990,
Moscou).

162Accord de coopgration dans le domaine de l’environnement, art. IlH(1).
1631bid., art. 11(2).
1641Ibid., art. V(1.
165Convention internationale pour la conservation du saumon de l’Atlantique-nord, art. 17(5)
(Organisation pour la conservation du saumon de l’Atlantique nord, Manuel, Textesfondamentaux,
1988). Cette Convention s’applique aux stocks de saumon qui migrent au-delh des zones de peche
des ttats c6tiers de l’ocdan Atlantique, au nord de 36 de latitude nord, soit tout au long de leur
parcours migratoire. C’est l’Organisation pour la conservation du saumon atlantique (O.C.S.A.N.),
dtablie en f6vrier 1984 h tdimbourg en tcosse, qui coordonne les n6gociations sur les quotas de
p0che au saumon et administre la Convention. Le Conseil de I’O.C.S.A.N. constitue une instance
de coop6ration et de consultation ainsi qu’un lieu d’6change d’information (art. 1(1), 3 et 6(2)).
Dans ces zones, les ttats signataires se sont engagds h < conserver, restaurer et g6rer rationnelle- ment leurs stocks de saumon en coop6ration avec les autres ttats membres et en tenant compte de la meilleure information scientifique possible >. M. Windsor et P. Hutchinson, The North Atlantic
Salmon Conservation Organisation : Paper for >, Edinburgh, The North
Atlantic Salmon Conservation Organization, 1989 [non publi6; dans les dossiers de l’auteure].
166Sokolov, supra, note 156 t lap. 101. Notons au passage qu’il existe un comit6 de coop&ation
intemationale pour l’ensemble des programmes environnementaux des pays de l’Est (State of the
Environment, supra, note 151 h lap. 41). Pour le Comit6 politique consultatif de ces l~tats, ]a sdcu-
rit6 environnementale est d’abord li6e au d6sarmement (G. Tunkin, International Law, 3e ded., Mos-

1991]

DROIT SOVIETIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

1’environnement ont 6t6 conclues avec la Bulgarie, la Hongrie, la Yougoslavie
et la Pologne. Ces ententes de coopdration portent principalement sur le contr6le
de l’environnement dans les rdserves de la biosphere ; l’6tude des variations cli-
matiques ; la reparation des dommages causds par les catastrophes naturelles et
les divers moyens de mettre en oeuvre une stratdgie globale pour l’utilisation
rationnelle des ressources naturelles 67.

En plus de tous ces accords bilatdraux conclus depuis le ddbut des ann~es
1970, I’U.R.S.S. a sign6 et ratifi6 de nombreuses conventions internationales rs.
L’U.R.S.S. a cependant,ndgoci6 A plusieurs reprises des drlais de mise en
oeuvre supplmentaires ou des conditions sprciales d’application de ces con-
ventions pour en attdnuer l’impact 6conomique immddiat. Cela a souvent eu
pour effet de diluer les engagements de I’U.R.S.S. au point de rendre sa parti-
cipation i ces conventions internationales plut6t symbolique. Le Protocole de
Montrdal pour la protection de la couche d’ozone constitue un bon exemple de
ces conditions sp~ciales maintes fois soutirres par I’U.R.S.S. En apposant sa
signature i cet accord, I’U.R.S.S. s’est rdserv6, pour la dur6e de son plan actuel
de drveloppement, non seulement le droit de ne pas rrduire sa production de
chlorofluorocarbones (C.F.C.), mais d’en augmenter, si nrcessaire, la produc-
tion jusqu’h 0.5 kilogrammes per capita. I1 s’agit IA d’une exception presque
deux fois plus 6levre que celle consentie aux pays en voie de d6veloppement ’69.
Or, avec 9,5 % de la production mondiale de C.F.C., I’U.R.S.S. occupe le qua-
tri~me rang des grands producteurs, derriere la C.E.E., les Etats-Unis et le
Japon 7 .

cow, Progress Publishers, 1990 A ]a p. 171) et ensuite
la rralisation d’un programme global de
ddveloppement scientifique et technologique, pr~vu jusqu’en l’an 2000 (0. Dreyer, B. Los et Y.
Los, Ecology and Development, Moscow, Progress Publishers, 1990 A la p. 88).

167Supra, note 23 A Ia p. 148 et s.
168La Convention sur ]a protection des terres humides (RAMSAR), la Convention sur le com-
merce des esp~ces menac6es (C.I.T.E.S.), la Convention sur Ia protection des ours polaires, la Con-
vention sur ]a chasse ii la baleine. Plusieurs de ces conventions ont entrain6 des retomb~es &ono-
miques pour certaines communautrs ethniques de I’U.R.S.S., telle ]a Convention sur Ia chasse t
la baleine, ratifire en 1988, alors que I’U.R.S.S. drclarait des prises totales de 467 baleines, la Con-
vention sur le transport des polluants atmosph~riques
longue distance, la Convention sur le drver-
sement de drchets en mer, Ia Convention de Vienne et le Protocole de Montrral sur la protection
de ]a couche d’ozone (State of the Environment, supra, note 151 aux pp. 20 et 41) ; voir aussi Kha-
libullov, supra, note 5 A la p. 7.
69protocole de Montrial sur la protection de la couche d’ozone, (1987) 26 I.L.M. 1550 (en
vigueur le 1 janvier 1989), art. 5. Ces dispositions n’ont pas 6t6 modifires lors de la revision du
Protocole, en juin 1990 A Londres. Soulignons par ailleurs, que, si tous les pays concemrs se pr&
valent de ces exceptions, la quantit6 totale de C.F.C. produits dans le monde augmentera de 50 %
par rapport au niveau de 1986. Et ce, malgr6 les r6ductions importantes effectures par les pays tr~s
industrialisrs, selon les termes du Protocole (C. Davidson, < (1988) 20 N.Y.U. J. Int’l L. & Pol. 793 i la p.
816).
170Khalibullov, DeBardeleben et Sacks, supra, note 5 A lap. 11. Les plus importants producteurs
de C.F.C. sont la C.E.E. (40 %, 520 000 tonnes), les ttats-Unis (35 %, 455 000 tonnes), le Japon
(10 %, 130 000 tonnes) et I’U.R.S.S. (9,5 %, 123 000 tonnes).

1

REVUE DE DROIT DE McGILL

[Vol. 36

En U.R.S.S., les trait6s internationaux doivent 6tre ratifi6s par une loi sp6-
ciale du droit national’. Par la suite, s’il existe des dispositions contradictoires
entre une loi et un trait6, c’est en principe le trait6 qui pr6vaut, mais dans la
mesure seulement oti un << 616ment 6tranger >> est concernV’. II en r6sulte beau-
coup d’h6sitation et d’incertitude car en pratique la situation n’est jamais tr~s
claire. Pour r6soudre ces difficult6s d’interpr6tation, le projet de loi f6d6ral sur
la protection de 1’environnement pr6voit accorder pr6s6ance aux dispositions
des trait6s, sans condition7 3 . Les juristes du comit6 d’ttat goskompriroda, orga-
nisme responsable des trait6s intemationaux sur l’environnement, entendent
6galement accorder plus d’importance h la ratification et h la mise en oeuvre des
dispositions du droit international en droit sovi6tique”

Dans cette perspective, la contribution de I’U.R.S.S. h l’61aboration du
droit international de 1’environnement pourrait prendre plus d’ampleur au cours
des prochaines ann6es. A titre d’exemple, l’U.R.S.S. pourrait 6ventuellement
piloter un projet de station orbitale de contr6le ou un programme de s6curit6
environnementale pour l’espace extra-atmosph6rique “’75. Mais la contribution
future de I’U.R.S.S. au droit international de l’environnement d6pend avant tout
des solutions qui seront apport6es aux conflits constitutionnels et politiques qui
divisent actuellement le pays.

Elle d6pend en outre et plus pr6cis6ment du r6le que jouera la communaut6
intemationale dans les prochaines ann6es. L’accident de Tchernobyl a r6v6l6 h
l’Occident la fragilit6 politique de I’U.R.S.S. et fait l’6talage du risque nucl6aire
et environnemental que ce pays fait porter aux autres. Est-ce dire qu’h l’avenir
l’aide et la coop6ration internationales exigeront des garanties plus s6rieuses
dans ce domaine ? A premiere vue, il semble que la communaut6 internationale
ne peut plus fermer les yeux sur les difficult6s de I’U.R.S.S., m~me si de nou-
velles solidarit6s sont devenues n6cessaires 76.

Conclusion

Depuis 1986, I’U.R.S.S. redouble d’efforts pour r6aliser une << 6cologisa- tion >> du droit de l’environnement. Les r6formes l6gislatives et administratives
entreprises demeurent en plan et se heurtent toujours h des difficult6s consid6-
rables. Le principal obstacle h cette perestroika de l’environnement r6side pro-

171Supra, note 16 A a p. 395.
172Tunkin, supra, note 166 A ]a p. 59.
173Entrevue avec 0. Kolbasov, directeur adjoint de l’Institut de I’ttat et du Droit, 5 octobre

1990, Moscou.

cat, comit6 d’Ftat goskompriroda, 26 octobre 1990, Moscou.

174Entrevue avec G. Osipov et A. Besyatsky, respectivement chef de la divison juridique et avo-
175Supra, note 172 A ]a p. 258 et s.
176j. Coulon, << La p6rilleuse mutation de l'Union sovi6tique, L'Occident se demande comment empecher le pays de sombrer dans le chaos >> Le Devoir [de Montrdal] (27 novembre 1990) C-2.

1991]

DROIT SOVIETIQUE DE L’ENVIRONNEMENT

bablement dans ce que nos interlocuteurs sovi6tiques ont appel6 le nihilisme
juridique. Voilh un des paradoxes de I’U.R.S.S., un paradoxe qui se manifeste
particuli~rement dans le droit de l’environnement et 1’6conomie : ce nihilisme
juridique en U.R.S.S. s’accompagne d’une sorte de croyance en l’efficacit6 sur-
naturelle des lois.

Selon Alexandre Yakovlev, membre du Conseil pr6sidentiel, le peuple
sovi6tique << a acquis une esp~ce de foi en la capacit6 magique des lois >, apr~s
toutes ces ann6es v6cues dans l’absence de 16galit6’78 . Mais la 16galit6 ne venant
pas par magie, ces lois, note Yakovlev, << restent en l'air > , sans mise en oeuvre
effective et sans critique de fond ; I’U.R.S.S. n’est pas un Etat de droit. A l’ins-
tar des dissidents qui d6nongaient < l'analphab6tisme juridique >” des Sovi6-
tiques dans le contexte de la reconnaissance des droits de la personne, les envi-
ronnementalistes font face, h leur tour, au m~me vide juridique. Juristes et
16gislateurs ne parviennent pas h traduire en termes juridiques l’essentiel de ce
que semblent d6sirer les Sovi6tiques.

En mati~re 6conomique, oja le mythe de l’Homme sovi6tique cohabite tou-
jours avec celui d’une confiance absolue dans les forces du march6, les d6ci-
sions administratives et juridiques ne parviennent pas non plus t traduire les
r6alit6s et les attentes sociales des Sovi6tiques. L’octroi du Prix Nobel de la Paix
h M. Gorbatchev, en 1989, a pennis h l’Occident de mesurer l’ampleur de la
crise 6conomique et politique en U.R.S.S.’. Les p6nuries sont devenues chro-
niques et certains produits de premiere n6cessit6 comme la viande, le beurre, le
sucre, la farine et le riz font l’objet d’un rationnement de plus en plus contrai-
gnant 81.

Depuis l’accident de Tchemobyl en 1986, les probl~mes environnementaux
ont largement contribu6 h r6v6ler et h catalyser le m6contentement g6n6ral des
Sovi6tiques, particulrement dans certaines R6publiques, telle l’Arm6nie, oti les
citoyens et citoyennes se sentent menac6s d’un << g6nocide de l'environne- ment >112. Les mouvements 6cologistes ont particip6 activement aux premieres
r6formes de la perestrivka et leurs victoires ont pr6cipit6 la r6forne l6gislative
et la fermeture d’usines jug6es dangereuses.

LUningrad que nous avons rencontr6s et ceux du comit d’ttat goskompriroda.

177Selon les juristes de l’Institut de l’ttat et du Droit de Moscou, les juristes de l’Universit6 de
178J. Briangon, << Yakovlev : ii y a une 6pid6mie de lois nouvelles >> Libiration [de Paris] (27-28
179Y. Boukovsky, Et la vie reprend ses tours, Robert Lafont, Paris, 1978.
‘8< Peace Prize Paradox > U.SA. Today [International Edition] (17 octobre 1990) 1 ; D. Vemet,
181A compter du ler d6cembre ( Tickets de rationnement Moscou Le Monde [de Paris] (10

<< La fiction Gorbatchev >> Le Monde [de Paris] (10 novembre 1990) 1.

octobre 1990) 22.

novembre 1990) 6).
‘S2Supra, note 1

la p. 95.

McGILL LAW JOURNAL

[Vol. 36

Le temps presse en U.R.S.S., mais en m~me temps qu’elle semble pr6ci-
piter les 6v6nements, la crise freine les r6formes et le changement. Depuis 1986,
I’U.R.S.S. poursuit quatre objectifs en matire d’environnement:
1) harmoniser davantage les exigences de la protection de l’environnement et
celles du d6veloppement 6conomique;
2) promouvoir l’utilisation rationnelle des ressources naturelles;
3) accroltre la participation publique dans les d6cisions 6conomiques caract~re
environnemental;
4) renforcer le r6le du droit dans le domaine de la protection de l’environne-
ment 83.

Cinq ans plus tard, force est de constater qu’aucun de ces objectifs n’est
atteint. L’environnement continue de se ddgrader et les risques de catastrophe
d6passent les fronti~res nationales. La protection de 1’environnement d6pend
maintenant des solutions que I’U.R.S.S. pourra apporter h ses difficult6s 6cono-
miques et politiques. Elle est 6galement tributaire de la fagon dont I’U.R.S.S. et
les pays occidentaux aborderont les nouvelles avenues ouvertes
la coop6ration
internationale.

183Kolbasov, supra, note 63 h la p. 448.