Le pouvoir des tribunaux administratifs qubcois de refuser
de donner effet A des textes qu’ils jugent inconstitutionnels
Danielle Pinard*
L’auteure s’interroge sur le pouvoir des tri-
bunaux administratifs de refuser de donner
effet A des textes qu’ils jugent inconstitution-
nels, lorsque telle inconstitutionnalit6 est
soulev~e de fa~on incidente. Notant d’abord
que les considerations d’opportunit6 appel-
lent A la reconnaissance d’un tel pouvoir, elle
fait 6tat des incoh~rences de la jurisprudence
qu~b~coise sur la question. Ayant pass6 en
revue les considerations d’ordre 1gal et
constitutionnel, l’auteure conclut que les tri-
bunaux ont non seulement le pouvoir, mais
6galement le devoir de refuser de donner effet
A des textes contraires A la Constitution, en
autant que tel pouvoir est exerc6 i l’int~rieur
de paramtres precis.
The author examines the question of whether
administrative tribunals have the authority
to refuse to give effect to legislation that they
deem to be unconstitutional, where such un-
constitutionality has been raised as a collat-
eral issue. She notes that while considerations
of efficiency suggest that this authority should
be recognized, the courts in Quebec have not
been consistent on this question. The author
then reviews constitutional and other issues
and concludes that administrative tribunals
have not only the authority but also the ob-
ligation to refuse to apply legislation if it is
contrary to the Constitution, provided that
the authority to refuse to apply legislation is
strictly confined.
“Professeure, Facultd de droit, Universit6 de Montreal. Uauteure remercie Pierrc-Andr6 C6t6,
REal A. Forest et Yves-Marie Morissette pour leurs commentaires relatifs A une version an-
t6rieure de ce texte, version r6alis6e alors qu’elle 6tait Assistant Visiting Professor A la Facult6
de droit de l’Universit6 McGill.
1987]
NOTES
Si un tribunal judiciaire ou adininistratifjuge une loi incompatible avec
la Constitution, ce tribunal a, en vertu du caract~re predominant de la Loi
constitutionnelle de 1982 pr~vu au par. 52(1), non seulement le pouvoir mais
encore l’obligation de considdrer comme <( inop~rantes o les dispositions in-
compatibles de cette loi [...]'. [nos italiques]
Cet 6nonc6 n'6tait qu'obiter quant i son application aux tribunaux ad-
ministratifs. II exprime n~anmoins l'6tat du droit.
En effet, au cours d'un litige dont il est primafacie validement saisi en
vertu des r~gles lui attribuant sa comp6tence principale, et qui met en jeu
les droits et obligations d'une justiciable, un tribunal administratif doit
pouvoir consid6rer des arguments d'inconstitutionnalit62 soulev~s de fagon
incidente et, pour les fins de la r6solution de ce litige particulier, refuser de
donner effet 3 A un texte jug6 non conforme aux prescriptions constitution-
nelles. Ce principe est present dans les r~gles constitutionnelles et lgislatives
r~gissant l'activit6 des tribunaux administratifs au Quebec, et il d~coule
'R. c. BigM Drug Mart Ltd [1985] 1 R.C.S. 295 A lap. 353, 18 D.L.R. (4th) 321, 18 C.C.C.
(3d) 385, M. le juge Dickson [ci-apr~s Big M Drug Mart cit6 aux R.C.S.].
2 Inconstitutionnalit6 >> rf-erera, tout au long de ce texte, i toute forme d’incompatibilit6
interdite par la Constitution canadienne telle que d~finie par l’article 52(2) de la Loi consti-
tutionnelle de 1982, constituant rannexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c.
II [ci-apr~s Loi constitutionnelle de 1982], notamment en matire de partage des compftences
et en mati~re de droits et libert~s, et par la Charte des droits et liberts de la personne, L.R.Q.
c. C-12, [ci-apr~s Charte qufbfcoise], qui 6dicte i son article 52:
Aucune disposition d’une loi, m~me post~rieure A la Charte, ne peut dfroger aux
articles I A 38, sauf dans la mesure pr~vue par ces articles, A moins que cette loi
n’6nonce express~ment que cette disposition s’applique malgr8 la Charte.
En pratique cependant, il est permis de croire que les problmes de constitutionnalitE rencontres
par les tribunaux administratifs concernent principalement la question des chartes, qu~bfcoise
et canadienne. Le terme ( Constitution >> comprend donc dans cette note la Constitution du
Canada telle que dffinie supra, et la Charte qu~bcoise dans la mesure de son effet preponderant.
30n le verra, Particle 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 prescrit que
La Constitution du Canada […] rend inop~rantes les dispositions incompatibles
de toute autre r6gle de droit.
Pierre-Andr6 Crt6 s’est interrog6 sur la cause de cette sanction d’ineffectivit6, qui pourrait tre
ou l’invalidit6, ou encore le simple effet preponderant de la Constitution sur une disposition
valide mais incompatible. Voir P-A. Ct , (La prfs~ance de la Charte canadienne des droits
et libert~s )> (1984) 18 R.J.T. 105. La Charte qu~bfcoise ne prfvoit nulle part expressfment la
sanction impos~e aux dispositions incompatibles, elle se contente d’6noncer une interdiction
‘article 52, supra, note 2). II semble que les tribunaux aient
de derogation (voir le texte de
dfclar6 inopdrantes les dispositions contraires d la Charte qudbdcoise,.sans cependant se pro-
noncer sur la cause de cette ineffectivit6. Voir J.-Y. Morin, ( La constitutionnalisation pro-
gressive de la Charte des droits et libert~s de la personne >> (1987) 21 R.J.T. 25 A la p. 38. I1
n’est toutefois pas n6cessaire de r~gler ces questions pour les fins de cette note. La seule
distinction importante pour notre propos est qu’on ne sugg~re pas que les tribunaux admi-
nistratifs puissent dIclarer l’invaliditt d’une disposition, le cas 6ch~ant. Seule nous prfoccupe
ici la question de l’absence d’effets pour les fins d’un litige particulier, quel qu’en soit le fon-
dement thforique.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 33
d’une saine consideration des avantages et inconv~nients en presence. Mais
il n’est nulle part 6crit noir sur blanc, ni dans la Constitution, ni dans les
lois. La Cour supreme du Canada, si elle en a esquiss6 certains param6tres,
ne s’est pas encore prononc~e directement sur l’existence de ce principe,
mis a part, bien sfir, l’obiter cit6 en exergue. Les positions doctrinales et
jurisprudentielles sur le sujet, remarquables d’une part par leur raret64, le
sont aussi par leur laconisme. Dans ce contexte d’absence d’autorit6s clai-
rement habilitantes, qu’elles soient constitutionnelles, l6gislatives ou juris-
prudentielles, l’h6sitation des tribunaux administratifs A assumer un r6le en
mati~re constitutionnelle ne surprend pas. Un argument de philosophie
spontan~e, de l’ordre de l’intuition, semble omnipresent bien que difficile
i cerner, tant en raison de son 6vanescence que de son caract~re pr6ten-
dument 6vident. Cet argument fait appel A des notions de hi~rarchie, d’au-
torit6: les tribunaux administratifs ne seraient pas de taille pour discuter,
ni, afortiori, pour trancher les questions relevant de la loi suprame du pays,
la Constitution. Cet argument fait appel A l’intuition, et il pr6sente A cet
6gard un ind~niable attrait. Mais, pour le meilleur ou pour le pire, notre
syst~me juridique ne fonde pas ses r~gles de comptence sur des consid6-
rations d’intuition. On doit donc aller au-delA de ces reactions premieres.
L’examen du d~bat relatif aux r6les et pouvoirs des tribunaux admi-
nistratifs quant aux questions d’ordre constitutionnel r6v~le de prime abord
une confusion certaine dans la caract~risation du probl~me. On a souvent
trait de la question sans faire la distinction entre la d~claration d’invalidit6
absolue et ab initio d’un texte lgislatif 5 et le simple refus de donner effet
une disposition particulire, pour motif d’inconstitutionnalit6, et pour les
seules fins d’un litige particulier 6. I1 se peut, comme c’est souvent le cas,
qu’une confusion conceptuelle ait frein6 la reconnaissance et ‘exercice d’un
pouvoir par ailleurs existant.
I1 nous semble qu’une fois les distinctions pertinentes dfiment consi-
d~r~es, il ressort clairement que notre droit reconnalt A un tribunal admi-
nistratif le pouvoir de consid~rer des arguments d’inconstitutionnalit6
soulev~s de fagon incidente et, pour les fins de la resolution d’un litige
particulier, de refuser de donner effet A un texte jug6 non conforme A ]a
4Postrieurement A la redaction de cette note, mais ant~rieurement A sa publication, la Revue
du Barreau a publi6 une chronique du professeur Gilles Pdpin portant directement sur notre
objet d’6tude: G. Ppin, La competence des cours inferieures et des tribunaux administratifs
de striliser pour cause d’invalidit6 ou d’ineffectivit6, les textes lgislatifs et r~glementaires
qu’ils ont mission d’appliquer > (1987) 47 R. du B. 509.
SC’est probablement essentiellement de la crainte d’une telle conclusion que nalt l’intuition
d’impossibilit6 pour cause de hi~rarchie.
6 0n doit cependant noter qu’il est possible que tout jugement d’inconstitutionnalit6, et mme
une d~claration explicite d’invalidit6, n’ait qu’un effet inter partes. Voir S. Ltourneau, < La
loi est ultra vires, vive la loi > [A paraitre].
1987]
NOTES
Constitution. Seront 6tudi~s successivement les considerations d’opportu-
nit6, 1’6tat de la jurisprudence, puis, dans l’ordre prescrit par la hi6rarchie
des normes, les considerations d’ordre constitutionnel et enfin d’ordre l6gal.
I. Les considerations d’opportunit6
Avant d’aborder les donn~es constitutionnelles et 1gislatives perti-
nentes, si d’ailleurs il en est, il s’av~re essentiel de consid~rer les arguments
de politique qui sous-tendent la question, de mani re i pouvoir interpreter
les incertitudes de celles-lA A la lumire de ceux-ci. En d’autres termes, est-
il souhaitable de reconnaitre une telle juridiction aux tribunaux adminis-
tratifs ? II semble bien que ce soit le cas.
Uargument fondamental en faveur de la reconnaissance d’une certaine
juridiction des tribunaux administratifs pour dcider de questions de cons-
titutionnalit6 consiste en ce que les justiciables sont b6n~ficiaires de droits
constitutionnels 7 qu’elles devraient 8tre en iesure d’exercer a chaque in-
terpellation de l’Etat. En principe, l’int~rt des individus dans la recon-
naissance efficace de leurs droits constitutionnels milite forte’ment en faveur
de la possibilit6 d’une mise en oeuvre de ceux-ci devant les tribunaux ad-
ministratifs. Refuser d ces derniers toute juridiction en la matire imposerait
un recours constant au contr6le judiciaire, multipliant ainsi les cofits de
1’exercice des droits, qu’il s’agisse de d6lais, ou encore de cofits strictement
financiers. Cette consid6ration des droits individuels doit pr6valoir sur l’in-
t~rt d’une administration de la justice sans histoires, oat tous les organismes
se contenteraient d’appliquer le droit qu’on leur pr~sente : ‘efficacit6 ad-
ministrative justifiera rarement des limitations aux droits des individus8.
Certains traits relatifs d l’instance administrative m~me plaident aussi
en faveur d’une juridiction en mati~re constitutionnelle. Tout d’abord, les
tribunaux administratifs possdent une comp6tence, une expertise et une
connaissance d’un milieu particulier qu’ils pourraient avantageusement
7Limportance particulire des droits et libert~s pour notre propos, par opposition aux autres
prescriptions constitutionnelles, s’exprime ici. On peut remarquer cependant que certainsjuges
ont aussi r~ffr 6 a’existence d’un droit, pour les individus, au respect du partage constitutionnel
des comp6tences l6gislatives par les parlements fed~ral et provinciaux. Voir PG. Nouvelle-cosse
c. PG. Canada (1950), [1951] R.C.S. 31 A la p. 34, [1951] 4 D.L.R. 369.
8Dans le cadre de leur discussion des limites aux droits et libert6s constitutionnels permises
par I’article 1 de la Charte canadienne, certains juges de la Cour supreme ont opin6 en ce sens.
Voir, par exemple, Renvoi relatif au paragraphe 94(2) de la Motor Vehicle Act [1985] 2 R.C.S.
486 a lap. 518, 24 D.L.R. (4th) 536, 23 C.C.C. (3d) 289, 48 C.R. (3d) 289, M. le juge Lamer;
Singh c. Ministre de l’enploi et de l’inigration [1985] 1 R.C.S. 177 a la p. 218, 17 D.L.R.
(4th) 422, Mine la juge Wilson ; R. c. Big M Drug Mart, supra, note 1 A la p. 353, M. le juge
Dickson.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 33
mettre au service de la mise en oeuvre de la primaut6 de la Constitution 9.
Leur position privil6gi6e quant A l’appr6hension des faits pertinents leur
permet d’61aborer une approche fonctionnelle des droits et libert6s tout
comme des pr6ceptes constitutionnels g6n6raux. Au demeurant, on doit se
rappeler que cette expertise est d6jA, sans conteste’ o, mise au service de
d6cisions d’ordre constitutionnel. Par exemple, certains tribunaux admi-
nistratifs prennent r~gulirement des d6cisions relatives A des faits dont la
qualification d6terminera leur comp6tence constitutionnelle, A des faits
constitutionnels >>”. C’est le cas particuli6rement en mati~re de relations de
travail, oa les organismes ont ?t d6cider de leur propre comp6tence selon
que l’activit6 industrielle concern6e sera qualifi6e comme relevant de la
comp6tence constitutionnelle f6d6rale ou provincial& 2. De Ia mme fagon,
les tribunaux administratifs doivent g6n6ralement s’astreindre A interpr6ter
en conformit6 avec ]a Constitution les textes qui leur sont soumis 13. Le
vaste mandat conf6r6 aux tribunaux administratifs, leur exp6rience et leur
connaissance spcialis6es qu’ils mettent d6jA au service de la r6solution de
certaines questions constitutionnelles devraient faire 6chec A toute mise en
doutc de leur aptitude A assumer correctement une juridiction en ]a
matire14. Par ailleurs, l’exercice de cettejuridiction faciliterait la r6alisation
d’un 6ventuel contr6lejudiciaire, le tribunal dejuridiction sup6rieure tirant
alors profit des conclusions factuelles, 16gales et constitutionnelles 6mises
par un organisme expert. L’uniformit6 d’application de la Constitution, fon-
d6e sur une certaine notion d’6galit, d6pend en partie de la possibilit6 de
II s’agit. pour s’en convaincre, de penser A la pertinence de la connaissance du monde des
relations de travail pour une definition 6clairfe et fonctionnelle de la libert6 d’association dans
cc contexte. Voir les dfcisions cities itfra. note 51. Voir, au m~me effet, la dcision du Conseil
canadien des relations de travail dans Societi canadienne des postes c. Divers syndicai (7 octobre
1986). dfcision 590. oO I’on retrouve la remarque suivante, A la p. 17 du jugement: ( [i]l
appartient de bon droit au Conseil d’examiner les faits et la preuve produite A la lumi~re des
normes constitutionnelles. pour ainsi contribuer A l’Hlaboration de ces normes suivant sa propre
perspective et son expertise. )) Enfin, la decision du Labour Board de Colombie-Britannique
dans Chevron Canada Lid and Teamsters, Local Union 213 [1978] 2 C.L.R.B.R. 316 est un
bel exemple d’une discussion
tdclair6e de questions constitutionnelles par un tribunal
administratif.
“‘Pour une analogie avec le droit am6ricain, voir Note, ( The Authority of Administrative
Agencies to Consider the Constitutionality of Statutes) (1976-77) 90 Harv. L. Rev. 1682.
“Voir J.E. Magnet, ((Jurisdictional Fact, Constitutional Fact and the Presumption of Consti-
tutionality)> (1980) If Man. L.J. 21 d la p. 24.
12Voir. par exemple, Norlhern Telecom Canada Lee c. Syndicat des travailleurs en coin-
inunication du Canada [1983] 1 R.C.S. 733, 147 D.L.R. (3d) 1.
IVoir. par exemple, Tripar Inc. c. Vitriers travailleurs dit verre, local 1135 [1985] T.T. 431
[ci-apr~s Tripar].
14 Certaines craintes de cet ordre sont parfois exprim~es, sans toutefois qu’on les justifie
explicitement. Par exemple, dans Johnson c. Commission des affaires sociales [1984] C.A. 61
A la p. 70 [ci-apr~s Johnson (no 2)], lejuge Bisson r6fere A un danger d’arbitraire, sans cependant
en expliquer le fondement.
1987]
NOTES
contr6le judiciaire des d6cisions administratives rendues en mati re cons-
titutionnelle. Les tribunaux administratifs occupent une position privilegi~e
qui leur permet de constituer de fagon 6clair~e un dossier complet en pre-
miere instance. Ils devront remplir cette tfche de fagon particulirement
attentive lors de decisions constitutionnelles, et ainsi permettre un contr6le
judiciaire efficace.
La reconnaissance de cette juridiction serait 6galement propice A une
‘on souhaite
plus grande int~grit6 du processus administratif m8me, que
sp~cialis6, efficace, diligent. Soustraire i la comptence des tribunaux ad-
ministratifs la r6solution de questions constitutionnelles, essentielle A 1’exer-
cice 16gal de leur mandat, c’est participer d la fragmentation du processus
administratif par la multiplication des occasions de recours A l’exercice d’un
contr6le judiciaire, pr6alable A la constitution d’un dossier de premiere ins-
tance complet par l’organisme le plus apte A le faire.
Uargument d’intuition, A saveur hi~rarchique, selon lequel les tribunaux
administratifs ne seraient pas de taille A prendre des decisions en matire
constitutionnelle, concerne en fait l’aspect conclusion de la decision A rendre,
et non pas ses consid6rants. Personne ne s’opposera d ce que les tribunaux
administratifs << pensent >> i la Constitution, interpr~tent et appliquent le
droit dans un esprit conforme aux directives constitutionnelles’ 5. Ce qui
inqui~te ici, c’est la sanction, la conclusion : comment une creature de l’ttat
peut-elle se retourner contre son maitre et d6clarer l’invalidit6 des actes des
legislatures d~mocratiquement 6lues ? C’est IA que le bft blesse. Mais ce qui
est pr~conis6, c’est le pouvoir de refuser de donner effet A un texte jug6
incompatible avec la Constitution, et ce pour lesfins d’un litige particulier.
I1 n’est pas question ici de d6clarations d’invalidit6 absolue16. 11 ne s’agit
que de la constatation17 d’une incompatibilit6, et de 1’ex6cution de l’ordre
6nonc6 aux articles 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 et de la Charte
qu~b~coise’ 8.
Certains se sont interrog~s sur la sagesse de conf~rer d des tribunaux
inferieurs le pouvoir de rendre des decisions constitutionnelles de dernier
15Voir o The Authority of Administrative Agencies to Consider the Constitutionality of Sta-
tutes )>, supra, note 10 A la p. 1684.
16 Sur ‘effet inter partes voir supra, note 6.
‘7Voir Y. Duplessis, ( Un tribunal infterieur peut-il se prononcer sur une disposition legislative
ultra vires ) (1984) 15 R.G.D. 126 A la p. 131. En matire de r~glement municipal ultra vires,
cet auteur oppose < constatation A ( dclaration >.
18Voir ci-dessous, section III.B., ofi il est avanc6 qu’il existe en fait un obligation constitu-
tionnelle, impos~e aux tribunaux administratifs, de refuser de donner effet A des textes
inconstitutionnels.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 33
ressort et sans appel’ 9. Qu’il suffise de rappeler la constante disponibilit6
du contrrle judiciaire en matire d’absence ou d’exc~s de juridiction : un
tribunal administratif refusant erron~ment de donner effet A une disposition
lgislative pour cause d’incompatibilit6 avec la Constitution s’arrogerait une
juridiction qu’il n’a pas. Enfin, un argument important, relevant aussi de
l’ordre de l’opportunit6, pourrait 8tre d6velopp6 A l’encontre d’une juridic-
tion des tribunaux administratifs en matire constitutionnelle. I1 met en jeu
la rcente dcision de la Cour supreme du Canada, PG. Manitoba c. Me-
tropolitan Stores (MTS)Ltd2. Dans cette affaire, un employeur avait engag6
devant la Cour du Banc de la Reine du Manitoba un proc6dure visant A
faire declarer invalides, parce que contrevenant A la Charte canadienne,
certaines dispositions du Labour Relations Act 2 1 permettant au Manitoba
Labour Board d’imposer une premiere convention collective, lors de cir-
constances d~finies dans la loi. Dans le cadre de cette action, l’employeur
avait ensuite pr6sent une requite pour obtenir une suspension d’instance
devant la Commission, en attendant que la question de la validit6 de la loi
puisse 8tre entendue au fond. C’est dans ce contexte que le juge Beetz, au
nom de la majorit6, a notamment rappel6 les principes r6gissant l’exercice
du pouvoir discr~tionnaire d’ordonner une suspension d’instance pendant
la contestation de la constitutionnalit6 d’une disposition legislative. II a tout
d’abord prcis6 les trois crit~res traditionnels 6labor~s par les tribunaux en
mati~re d’injonction interlocutoire, soit une apparence de droit suffisante
r~v~l~e par une 6valuation pr~liminaire et provisoire du fond du litige, la
possibilit6 d’existence d’un prejudice irreparable, puis enfin une consid6-
ration de la preponderance des inconv6nients. Ce dernier crit6re revet une
forme particuli~re dans un cas ofi l’on conteste la constitutionnalit6 d’une
disposition legislative, soit la ncessit6 de prise en consideration de 1’int~rat
public, eu 6gard A l’incertitude dans laquelle un tribunal se trouve au stade
interlocutoire et A la gravit6 des consequences d’une suspension d’instance.
En ce qui concerne la gravit6 des consequences, le juge Beetz a affirm6 que
les lois, contest6es ou non, sont adopt6es par des legislatures d6mocrati-
quement 6lues et visent g6n~ralement le bien commun, et qu’une suspension
d’instance, qu’elle consiste en une suspension de l’application des disposi-
tions attaqu~es en tant que telle ou en une exemption, pour une situation
particuli~re, de l’application de la loi attaqufe, risque de contrecarrer tem-
porairement la poursuite du bien commun. Le juge Beetz a ainsi expliqu6
pourquoi il tendait A assimiler, pour les fins de son analyse, les cas d’exemp-
tion aux cas de suspension:
19Voir, par exemple, Association canadienne des einploys(es) de bureau de la Cie canadienne
d’ox’gine d Montreal (Division Canox) c. Canox (18 avril 1984), Montreal 500-38-000103-
846, D.TE. 84T-503 (T.T.) [ci-apras Canox].
20[1987] 1 R.C.S. 110 [ci-apr~s Metropolitan Stores].
2 1L.M. 1972, c. 75, C.C.S.M. LI0.
1987]
NOTES
[C]ela tient A la valeurjurisprudentielle et A 1’effet exemplaire des cas d’exemp-
tion. Suivant la nature des affaires, du moment qu’on accorde A un plaideur
une exemption sous la forme de suspension d’instance, if est souvent difficile
de refuser le m~me redressement i d’autres justiciables qui se trouvent essen-
tiellement dans la mme situation et on court alors le risque de provoquer une
avalanche de suspensions d’instances et d’exemptions dont I’ensemble 6quivaut
A une suspension de la loi22.
Quant d l’incertitude dans laquelle un tribunal se trouve au stade in-
terlocutoire, le juge Beetz a notamment 6crit :
Les litiges constitutionnels se pr~tent particulirement mal A la procedure ex-
pfditive et informelle d’une cour des sessions hebdomadaires ofi les actes de
procEdure et les arguments &rits sont peu nombreux ou m~me inexistants et
oil le procureur grnrral du Canada ou de la province peut ne pas avoir encore
requ ‘avis qu’exige grnrralement la loi [ …]23.
I1 faut toutefois souligner que cette d6cision de la Cour supreme du
Canada ne portait pas directement sur la question souleve ici. Le jugement
6tait rendu dans une affaire oi l’une des parties avait saisi la Cour du Banc
de la Reine du Manitoba d’une action principale pour jugement drclaratoire
d’inconstitutionnalit6. La question de la juridiction du tribunal adminis-
tratif 6tait donc
trangrre au drbat devant la Cour, et n’a d’ailleurs fait
l’objet d’aucune remarque.
Uargumentation que l’on pourrait 8tre tent6 de presenter d 1’encontre
d’une juridiction des tribunaux administratifs en matirre constitutionnelle
n’aurait d’autorit6 que par analogie. Tout d’abord, en ce qui concerne le
contexte de prise de decision des tribunaux administratifs, on dira qu’il
pr6sente un caract~re d’incertitude trop grand pour permettre de judicieuses
decisions en mati~re constitutionnelle, < les litiges constitutionnels se [pra-
tant] particulirrement mal A la procedure exprditive et informelle [d'un
tribunal administratif] oa les actes de procedure et les arguments 6crits sont
peu nombreux ou m~me inexistants [... ]. >> Pour ce qui est des consequences
du refus d’un tribunal administratif de donner effet A un texte inconstitu-
tionnel, on dira qu’elles sont graves et fort dommageables pour l’int~rt du
public dans la mise en oeuvre rrgulirre des lois visant le bien commun. A
cet 6gard, on considrrera comme non pertinent le caractrre relatif, limit6
au litige particulier, de la constatation d’ineffectivit6, A cause de la valeur
jurisprudentielle > et de 1′< effet exemplaire > de la decision.
On doit tout d’abord mettre en garde contre le danger de l’argumen-
tation analogique : elle laisse de c6t6 les differences, les particularitrs. La
faiblesse de l’argument par analogie reside dans le nombre des dissimilarit6s
22Supra, note 20 A la p. 146.
231bid.
la p. 130.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 33
pertinentes pour l’argument 24. Quant aux incertitudes du contexte de prise
de decision, d’importantes nuances s’imposent. La d6cision administrative,
contrairement fl l’injonction interlocutoire, en est une finale et complte,
elle prrsente un caractrre d’int6gralit6 et ne constitue nullement un incident
interlocutoire se produisant au cours d’une instance plus englobante. La
drcision administrative en est une au fond. A ce trait de finalit6 est reli6e
une autre caract6ristique qui distingue la decision administrative de la d6-
cision judiciaire interlocutoire, soit l’assujettissement de la premiere A
l’ordre constitutionnel des articles 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 et
de la Charte qu~brcoise25. La decision judiciaire interlocutoire n’est pas
directement interpellee par cet ordre: elle a pour objet incontest6 le choix
de ce qu’il est souhaitable de faire en attendant une decision au fond sur
une possible inconstitutionnalit6, et personne ne pr6tend qu’elle porte ou
doive porter de quelque fagon sur l’existence m~me de cette inconstitu-
tionnalit6. Enfin, il est vrai que la procedure rrgissant les tribunaux ad-
ministratifs est plus exprditive que celle que l’on retrouve devant les cours
dejustice, mais ce caractrre ne saurait, en soi, 8tre determinant, et ne devrait
surtout pas amener A sous-6valuer la capacit6 des tribunaux administratifs
de consacrer le temps et l’attention nrcessaires A ]a resolution de questions
d6licates.
Finalement, le critrre de la gravit6 des consequences prend aussi un
sens different dans le contexte des decisions finales des tribunaux adminis-
tratifs. I1 est vrai que le refus de donner effet A un texte inconstitutionnel
est un acte grave, et que, m~me si l’effet du refus est en principe limit6 au
litige particulier pour les fins duquel il est prononc6, il peut presenter une
valeur jurisprudentielle et avoir un effet exemplaire. Cette m~me gravit6
des consequences est cependant prrsente lorsque ]a decision est prise par
une cour de justice. Si elle souligne l’importance de la consideration de
l’intrr& public lors de l’exercice de drcisions discrrtionnaires, comme
l’6mission d’une injonction interlocutoire, elle est toutefois un outil moins
utile lorsqu’il s’agit de l’exercice d’un mandat constitutionnel et, faut-il le
prrciser, obligatoire 26. La decision de la Cour supreme dans Metropolitan
Stores, contrairement A ce que certains pourraient etre tent6s de croire, ne
rrgle donc d’aucune fagon la question de la juridiction des tribunaux ad-
ministratifs en matirre constitutionnelle.
24 M.J. Blais, La logique, une introduction, Montreal, Presses de l’Universit6 de Montr6al,
1985 A la p. 165.
25Voir ci-dessous, section III.B.
261bid.
1987]
NOTES
II. La jurisprudence
A. Les tribunaux judiciaires
On ne retrouve, dans la jurisprudence des tribunaux judiciaires, que
des informations, parfois contradictoires, ne pr6sentant souvent qu’une per-
tinence marginale pour notre propos. Des arguments d’autorit6 jurispru-
dentielle en sont cependant tir6s, de part et d’autre27.
Dans Sininaire de Chicoutimi c. CitW de Chicoutini28, la Cour supreme
a jug6 ultra vires de la 16gislature de la province les dispositions l6gislatives
accordant a la Cour provinciale la juridiction d’entendre des requetes en
annulation de reglements municipaux, mais a reconnu, en obiter, que cette
meme Cour provinciale pouvait se prononcer, a titre incident, sur la cons-
titutionnalit6 de la loi lui conf6rant une comp6tence conteste. En 1979,
dans Emmns c. R. 29 le juge Pigeon, dans un obiter, a sembl6 re6frer avec
approbation A un passage d’un jugement de la Cour f6d6rale 30, rendu dans
une autre instance, et en vertu duquel un tribunal administratif ne pourrait
pas d6cider du caractere ultra vires d’un reglement. Dans Northern Telecom
Canada Lt~e c. Syndicat des travailleurs en communication du Canada3 ,
la Cour r6ferait a l’existence d’un pouvoir d’adjudication constitutionnelle
pour les < cours de juridiction inferieure > agissant A l’int6rieur des limites
de leur juridiction, et ce, au cours d’une discussion des pouvoirs de la Cour
fed6rale. Enfin, certaines d6cisions r6centes rendues dans des affaires rela-
tives A la Charte canadienne pr6sentent un int6ret. Dans Big M Drug Mart32,
la Cour a affirme que < les cours provinciales ont toujours eu la possibilit6
de declarer une loi invalide dans les affaires criminelles >>33 et que < nul ne
doit etre reconnu coupable d'infraction A une loi inconstitutionnelle >>34.
Dans R. c. Mills35, la Cour a conclu que le magistrat pr6sidant A l’enqu~te
pr6liminaire dans une proc6dure criminelle ne constituait pas un tribunal
comp6tent au sens du paragraphe 24(1) de la Charte canadienne, qui prevoit
27Devant la dissimilitude d’objet des dfcisionsjudiciaires, seule une br ve pr6sentation des
plus importantes, selon un ordre hirarchique et chronologique, s’avre etre de mise, et ce.
malgr6 le caractre d’inventaire de l’exercice.
-81973] R.C.S. 681 [ci-apr~s Sbninaire de Chicoutimi]. La d6cision sera analys~e plus en
d6tail dans une autre section. L’impact consid6rable de cette d6eision serait apparemment sur
son declin : voir Y. Ouellette, << La Charte canadienne et les tribunaux administratifs >> (1984)
18 R.J.T. 295 A la p. 326.
29[1979] 2 R.C.S. 1148 A la p. 1160 et s.
30Ouimet c. R. (1977), [1978] 1 C.E 672, 77 C.L.L.C. 14,109.
31Supra, note 12.
32Supra, note 1. La d~cision sera aussi consider6e plus loin dans le texte.
33 Ibid. A ]a p. 316.
341bid. A lap. 313.
35[1986] 1 R.C.S. 863, 52 C.R. (3d) 1.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 33
un recours pour toute personne victime de violation des droits ou libert~s
qui lui sont garantis par la Charte. Enfin, dans trois r6centes affaires
d’extradition 36, la Cour d6cidait qu’unjuge si6geant en mati6re d’extradition
n’est pas, non plus, un tribunal comp6tent au sens de ce paragraphe 24(1).
Certaines d6cisions de la Cour d’appel du Qu6bec sont plus directement
pertinentes. En 1980, dans Johnson c. Commission des affaires sociales37,
la Cour d’appel a confirm6 la juridiction de la Commission des affaires
sociales de se prononcer sur la constitutionnalit6 d’une disposition 16gis-
lative, eu 6gard aux prescriptions de la Charte qu6b6coise. Le juge Lamer
s’est alors dit li6 par une jurisprudence 6tablie par la Cour d’appel du
Qu6bec et qui reconnait aux tribunaux inferieurs, quoique soumis aux pou-
voirs de surveillance et de contr6le de la Cour sup6rieure, le pouvoir de
statuer sur la 16galit6 et la constitutionnalit6 des lois qu’on les invite A
appliquer […]38. > On a remarqu6 ult6rieurement que la jurisprudence cit6e
par le juge Lamer mettait en jeu des tribunaux judiciaires, soit la Cour des
sessions de la paix et la Cour provinciale. II semble que l’arrt ait 6t6 suivi
d’un certain flottement 39 et, en 1981, madame lajuge UHeureux-Dub6 6cri-
vait, dans Commission des accidents du travail de Quebec c. Valade40 que
le ratio de l’arr~t Johnson (no 1) avait plut6t W expos6 dans les motifs du
juge Mayrand, lorsque ce dernier 6crivait:
Uappelant a choisi de saisir du litige ]a Commission des affaires sociales. 11 ne
conviendrait pas de lui permettre de 1’en dessaisir pas voie d’6vocation avant
meme que la Commission n’ait pu rendre la d6cision sollicit6e 41.
Mais on doit remarquer que, m~me si tel 6tait le cas, personne ne pourrait
pr6tendre qu’il 6tait loisible A la Cour d’appel de conferer A la Commission
des affaires sociales, pour des motifs de pure opportunit6 propres A un cas
particulier, une comp6tence par ailleurs ill6gale et inconstitutionnelle.
Dans l’affaire Johnson (no 2)42, quatre ans apr6s l’arr& Johnson (no 1),
la Cour d’appel du Qu6bec avait encore A se prononcer sur la meme question,
et la r6ponse formul6e l’a W A l’int6rieur de param6tres fort precis. La Cour
36Etals-Unis c. Allard [1987] 1 R.C.S. 564, 75 N.R. 260; Canada c. Schmidt [1987] 1 R.C.S.
500, 76 N.R. 12, 39 D.L.R. (4th) 18; Argentine c. Mellino [1987] 1 R.C.S. 536, 76 N.R. 51,
52 Aita L.R. (2d) 1 [ci-apr~s cit6 aux R.C.S.].
37[1980] C.A. 22 [ci-apr~s Johnson (no 1)].
381bid. A la p. 23.
39Voir par exemple, pour des remarques A cet effet, G. P6pin et Y. Ouellette, Principes de
contentieux adninistratif, 2e 6d., Cowansville, Yvon Blais, 1982 A ]a p. 206; Cie d’ing~nierie
Brockc. Burns [1986] R.J.Q. 182 (C.S.) ;Aide Sociale- 35 [1981] C.A.S. 158 (C.A.S.) ; Canox,
supra, note 19.
40[1981] C.A. 37 A la p. 40.
41Supra, note 37d la p. 24.
42Supra, note 14.
1987]
NOTES
d’appel a consid~r6 que la disposition legislative contest~e (toujours en vertu
d’une incompatibilit6 avec la Charte qu~bcoise) n’6tait pas invalide de
fa~on g6ndrale, mais que, consid~re dans le contexte de certains autres
6nonc~s de principe contenus dans la Charte, son application aux faits par-
ticuliers de l’esp~ce causait des effets injustes non prdvus par le lgislateur,
et qu’elle devait donc 8tre tenue pour inapplicable et inopposable aux ap-
pelants. C’est dans ce contexte que le juge Bisson a 6crit, de fagon fort
6nigmatique:
[L]es instances supdrieures administratives ou quasi judiciaires (bureau de r6-
vision, C.A.S.) peuvent difficilement corriger des injustices non pr~vues dans
un texte de loi sans elles-mrmes risquer l’arbitraire.
Ce rrle appartient aux tribunaux de droit commun […]43.
Enfin, il est int6ressant de remarquer qu’en d6cembre 1983, la Cour
d’appel a confirm6 le pouvoir d’un tribunal d’arbitrage de refuser de donner
effet A une disposition d’une convention collective pour cause d’incompa-
tibilit6 avec la Charte qu~b6coise 44.
Lajurisprudence de la Cour sup6rieure est h6sitante. En ddcembre 1985,
lors de l’audition d’une requite en 6vocation, le juge Andr6 Deslongchamps
de la Cour sup~rieure de Montreal a d~cid6 que le Tribunal du travail n’6tait
pas competent pour decider de la constitutionnalit6 (en vertu de la Charte
qu~b~coise) d’une disposition dite non attributive de juridiction 45. Le juge
Andr6 Savoie, de la Cour sup~rieure de Quebec, a rendu en avril 1986 un
jugement dans le meme sens Ai propos, cette fois, de la Commission des
affaires sociales 46. On retrouve enfin dans deux jugements rendus en juin
198647 des obiter des juges Louise Mailhot et Ivan Bisaillon de la Cour
sup~rieure, selon lesquels un tribunal administratif pourrait consid~rer ino-
p6rante une disposition incompatible avec la Charte canadienne.
B. Les tribunaux administratifs
ttant donn6 l’incertitude de la jurisprudence des tribunaux judiciaires,
il n’est pas surprenant de constater une h6sitation certaine du c6t6 des
tribunaux administratifs. Lajurisprudence du Tribunal du travail du Quebec
431bid. A la p. 70.
44 Union des emnployes de commerce, local 503 c. WE. Begin Inc. (19 d6cembre 1983), Quebec
200-09-000709-821, J.E. 84-65 (C.A.) (autorisation d’appeler A la C.S.C. refuse, [1984] 1
R.C.S. v).
45Cie d’ingnierie Brock Lte c. Burns, supra, note 39.
46Mackprangc. Commission des affairessociales [1986] C.A.S. 258, [1986] D.L.Q. 416 (C.S.)
(jugement port6 en appel, 500-09-000546-861).
471Houlec. Union des employes decomnmerce, local504 (4juin 1986), Montreal 500-05-000906-
865 (C.S.), Mine la juge Louise Mailhot; TN.T Quebec Inc. c. Conseil canadien des relations
de travail [1986] D.L.Q. 441 (C.S.) (jugement port6 en appel, 500-09-000873-869).
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 33
servira d’illustration. Monsieur le juge Marc Brirre a rendu A cet 6gard deux
arr~ts de principe 48 dans lesquels il est catrgoriquement affirm6 ne pas 8tre
de la juridiction du Tribunal du travail, comme tribunal administratif, de
decider de l’inconstitutionnalit6 d’une disposition 16gislative, tout tribunal
de cet ordre devant plut6t presumer la validit6 des lois et les appliquer4 9.
Cependant, malgr6 cette position de principe, on retrouve dans certaines
decisions ultrrieures du tribunal des prises de position, souvent A peine
voilres, quant A la compatibilit6 de certaines dispositions du Code du
travail50 avec, par exemple, le droit d’association 51 . Uexpression de ces prises
de position est facilitre par le fait que l’on conclut justement A la compa-
tibilit6 plut6t qu’A l’incompatibilit6. Plusieurs artifices sont utilis6s pour
justifier ces considerations : on < harmonise > avec la Constitution, par
exemple, plutft que de discuter de constitutionnalit6 en tant que tel52. Ce
qui inquiete, c’est qu’il ressort de la nature de ces decisions une impression
que le tribunal ajuridiction pour prononcer la compatibilit6 des dispositions
16gislatives qu’il applique, mais non pas pour en prononcer l’incompatibilite.
Une tellejuridiction tronquee 6tonne dans un systeme de droit administratif
soucieux de chercher A < rfgler et 6quilibrer les rapports entre la puissance
publique et les administr6s 53.> Notons enfin la decision du tribunal dans
Commission de la sante et de la scu’it du travail c. Contenants industriels
LtDe 5 4 oa, en l’absence meme de toute discussion de l’existence d’une ju-
ridiction quelconque pour ce faire, comme si cela allait de soi, le juge Ber-
nard Lesage s’est prononc6 sans hesitation sur la constitutionnalit6 de
certaines dispositions l6gislatives qu’il 6tait appel6 A appliquer, et ce tant
en ce qui concerne le partage des competences l6gislatives entre le fed6ral
et les provinces qu’en matirre de droits et libertes. On doit toutefois sou-
ligner qu’il s’agissait alors d’une cause penale. Cela a pu justifier la discussion
4 8Magasins Hart Inc. c. Demers [1984] T.T. 119 ; Canox, supra, note 19.
49Ce principe est notamment repris dans Tripar, supra, note 13; Perrault c. Syvndical des
salaries de Blanchard-Ness [1986] T.T. 171. II est intrressant de comparer cette position de
principe avec celle sous-tendant la d~eision dans Lagac c. Union des emnploys de commerce,
local504 [1985] T.T. 417, oa lejuge Marc Brire a consid&rr corn me nuls les statuts et r6glements
d’un syndicat rdigrs en anglais seulement, done non conformes aux prescriptions de la Charte
de la languefrancaise, L.R.Q. c. C-I1. Cette derni~re drcision a 6t6 cass~e dans Union des
employes de coimnerce, local 504 c. Brikre [1987] R.J.Q. 569. (C.S.), M. le juge Melangon.
50L.R.Q. c. C-27.
5 1Voir, par exemple, Gaylor c. Vitriers travailleurs du verre, local 1135 de la Fraternit in-
ternationale des peintres [1986] TT. 183 ; Tripar, supra, note 13 ; De Sousa c. Syndicaf des
ouvriers unis de l’6ectricit, radio et inachinerie d’Anrique, local 568 [1986] T.T. 17 ; Perrault
c. Syndicat des salaries de Blanchard-Ness, supra, note 49.
52 Voir en particulier Tripar, supra, note 13.
53Ouellette, supra, note 28 i la p. 298.
54(23 avril 1987). Montreal 500-29-000605-863 (T.T.).
1987]
NOTES
de tout argument soulev6 en defense, qu’il soit ou non d’ordre
constitutionnel5 5.
Sans d’aucune fa on pr~tendre A 1’exhaustivit6, cette revue des decisions
judiciaires et administratives ne vise qu’A d~montrer ‘existence d’un ma-
laise, d’une incoh6rence certaine. Le texte qui suit tentera d’en trancher le
noeud ou, a tout le moins, de mettre en ordre les arguments 56.
III. Les considerations d’ordre constitutionnel
A. La Constitution de 1867 et les tribunaux supgrieurs
Le seul argument d’ordre constitutionnel invoqu6 A ‘encontre de la
juridiction des tribunaux administratifs en matire constitutionnelle est ce-
lui relatif A’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867. Les auteurs P~pin
et Ouellette le formulent ainsi:
On s’est interrog6 sur le pouvoir d’un tribunal inferieur ou d’un organisme
administratif de prononcer l’inconstitutionnalite d’une loi ou la nullit6 d’un
reglement. II apparait, depuis l’arr~t SNninaire de Chicoutimi c. Procureur
genzral du Qubec, qu’un tribunal dont les membres ne sont pas nommds
suivant l’article 96 de la constitution n’a pas, en principe, le pouvoir de pro-
noncer la nullit6 d’un texte. Exceptionnellement cependant, lorsque le texte est
attributif de juridiction et que son invaliditE est soulevfe comme moyen in-
cident ou collateral, le tribunal peut et doit opiner sur sa validit6, car il doit
statuer pr~liminairement sur les limites de sa propre juridiction. Sa decision
pourra faire l’objet du pouvoir de surveillance de ]a Cour sup~rieure. Si le texte
dont la validit6 est soulevee n’est pas attributif de juridiction le tribunal in-
ferieur doit le presumer valide et ‘appliquer.
5511 est int~ressant de comparer cette attitude du Tribunal du travail du Quebec avec celle,
beaucoup plus agressive, du Conseil canadien des relations de travail. Ce dernier a directement
rendu jugement sur des allegations d’incompatibilit6 entre certaines dispositions du Code ca-
nadien du travail, S.R.C. 1970, c. L-l, et la Charte canadienne. II s’est parfois prononc6 sans
discussion aucune de sa juridiction pour le faire: voir Syndicat des einployts de banque, local
2104 c. Banque de commerce canadienne impriale (1985), 60 D.I. 19, decision 499 ; Clerical
employees of Nordair Ltd c. Nordair Ltte (4 mars 1986), decision 560; Syndicat des employ~s
de banque (Ontario), local 2104 c. Banque de commerce canadienne imnp&iale (26 mars r986),
decision 564. Dans d’autres decisions, il a explicitementjustifi cette juridiction : voir Syndicat
des employs de banque (Ontario), local 2104 c. Banque de Montr~al (1985), 61 D.I. 83, decision
518 ; Socit canadienne des postes c. Divers syndicats, supra, note 9 ; contra, Association des
mnemnbres de la division f(C)) c. Gendarmerie royale du Canada (26 aofit 1986), dfcision 587.
561a doctrine am6ricaine s’est aussi penchee sur la question. Voir, par exemple, <(The Au-
thority of Administrative Agencies to Consider the Constitutionality of Statutes >>, supra, note
10 ; C.R. Myers, << Administrative Invalidation of Statutes >> (1978) 66 Calif. L. Rev. 180. Dans
la consideration des arguments et solutions qui y sont suggr~s, une extreme prudence est
cependant de rigueur: les importantes distinctions, tant de droit constitutionnel que de culture
politique, proscrivent une importation mfcaniste.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 33
Ce serait donc prendre l’exception pour la r~gle que d’affirmer cat~gori-
quement et sans faire les nuances appropri6es qu’un tribunal inferieur a com-
p6tence pour statuer sur la constitutionnalit6 ou la 16galit6 des textes qu’il est
invit6 A appliquer 7.
On se rappellera que dans 1’affaire S~minaire de Chicoutimi58, ]a Cour su-
preme du Canada avaitjug6 ultra vires de la 16gislature de la province, parce
‘article 96 de la Loi constitutionnelle
que contraires aux prescriptions de
de 186759, les dispositions de la Loi des cites et villes60 accordant A la Cour
provinciale la juridiction pour entendre des requetes en cassation de r~gle-
ments municipaux all6gu6s ultra vires. Cependant, dans cette m~me d6ci-
sion, la Cour supreme avait aussi convenu d’une certaine juridiction de ]a
Cour provinciale, en mati6re de constitutionnalit6, lorsque sa propre com-
p6tence ratione materiae est en jeu. Le juge en chef Fauteux, au nom de la
Cour, s’exprimait ainsi:
[J]e ne vois gu~re comment le tribunal pouvait, en l’esp~ce, comme il en avail
le devoir, s’assurer de sa comp6tence ratione materiae et disposer ainsi de
l’objection de la Cit6, sans se prononcer sur la constitutionnalit6 de la loi qui
lui confere cette competence. Ces deux questions sont ici inextricablement li~es
puisque la comp6tence du tribunal est in61uctablement conditionn~e par la
constitutionnalit6 des dispositions 16gislatives qui prtendent la lui conft’rer 61.
I1 nous semble que les limites constitutionnelles impos6es aux provinces
par ‘article 96 ne remettent nullement en cause la comp6tence des tribunaux
administratifs discut6e ici. Dans ‘affaire Sfminaire de Chicoutimi, c’est une
comp6tence sur une demande principale requ6rant une d6claration d’in-
validit qu’on a dit relever des cours cr66es en vertu de l’article 96. I1 n’6tait
nullement question de la comp6tence d’un organisme, par ailleurs valide-
ment saisi, pour entendre de fagon incidente 62 des arguments d’inconsti-
tutionnalit6, et d6clarer inop6rantes, pour les fins d’un litige particulier, les
dispositions jug6es incompatibles. Au Canada, ant6rieurement A 1867, le
contentieux constitutionnel en 6tait un d’invalidit663, et le texte clair A cet
57P6pin et Ouellette, supra, note 39 aux pp. 205-06.
58Supra, note 28.
9(R.-U.), 30 & 31 Vict., c. 3.
60S.R.Q. 1964, c. 193, art. 411.
61S&ninaire de Chicoutini, supra, note 28 aux pp. 685-86.
6 20n a d6jA soulign6 la pertinence de cette distinction entre une action principale en nullit6
d’une ordonnance municipale et une dMfense fond~e sur l’ill6galit6 d’un r6glement, done pr6-
sent6e de faon incidente, pour les fins d’une analyse de l’article 96; voir P-A. C6t, ( La Cour
municipale doit-elle appliquer un r~glement illegal ?)) (1970) 5 R.J.T. 281 A la p. 283.
63pour une discussion g6n~rale des divers types de contentieux constitutionnels et de leurs
implications respectives, voir Ct6, supra, note 3.
1987]
NOTES
effet de la Colonial Laws Validity Act de 186564 n’a fait que confirmer la
pratique judiciaire 6tablie. Ce n’est que plus tard qu’apparurent des drcla-
rations d’ineffectivit6, avec la th6orie de la prrpondrrance fedrrale en cas
de conflit entre deux dispositions 16gislatives valides, l’une fedrrale et l’autre
provinciale, puis avec la prrpondrrance de la DEclaration canadienne des
droits65 sur les lois frdrrales. I1 est donc difficile de soutenir qu’une pratique
6tablie en 1867 conferait aux cours cr66es en vertu de l’article 96 la juri-
diction exclusive pour consid6rer l’ineffectivit6 de dispositions inconstitu-
tionnelles, particulirement lorsque la question constitutionnelle n’6tait
qu’un incident d’une action principale.
Il est vrai cependant que lajurisprudence relative A P’article 96 a propos6
un test analogique en vertu duquel on doit considrrer le type d’attribution
plut6t que l’activit6 particulire 66. Mais le contexte institutionnel de l’ac-
tivit6 particuli~re sera toujours pertinent, tout comme son caract6re acces-
soire ou incident 67. Telle que dfinie ici, la reconnaissance du pouvoir
incident des tribunaux administratifs de d6cider de questions constitution-
nelles satisfait aux exigences de l’article 96.
On a g6n6ralement interprrt6 le jugement de la Cour supreme dans
l’affaire Seminaire de Chicoutimi comme ayant 6tabli une r~gle et une ex-
ception, la r~gle 6tant qu’un tribunal dont les membres ne sont pas nommrs
suivant l’article 96 n’a pas, en principe, le pouvoir de prononcer la nullit6
d’un texte 68, et ‘exception 6tant qu’il peut prononcer la nullit6 lorsque le
texte est attributif de juridiction et que son invalidit6 est soulevre de fagon
incidente69.
De prime abord, il est difficile de rrconcilier cette formulation de la
r~gle et de l’exception avec la hirrarchie des normes : si l’article 96 prescrit
une attribution constitutionnelle de juridiction exclusive, le simple devoir
16gal d’un tribunal inferieur de statuer prrliminairement sur les limites de
sa propre juridiction ne devrait pas suffire A crrer une exception, devant
plut6t ceder le pas A la r~gle constitutionnelle. I1 ne peut logiquement exister
64(R.-U.), 28 & 29 Vict., c. 63, qui dnonce notamment A son article 2:
Any Colonial Law which is […] repugnant to the Provisions of any Act of Parlia-
ment extending to the Colony [… ] shall be read subject to such Act [… ] and shall
to the Extent of such Repugnancy, but not otherwise, be and remain absolutely void
and inoperative.
65S.C. 1960, c. 44, reproduit dans S.R.C. 1970, app. III.
66p Garant, Droit administratif, 2e 6d., Montral, Yvon Blais, 1985 A la p. 653.
671bid. aux pp. 661-64.
68Prpin et Ouellette, supra, note 39 A la p. 205. Relative i un pouvoir de prononcer la nullit,
cette r~gle n’empecherait done pas l’exercice de la juridiction reconnue ici.
691bid. aux pp. 205-06, note 57.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 33
d’exception strictement lgale A une r gle constitutionnelle. Avec 6gard, il
nous apparait plut6t que l’arrt S~minaire de Chicoutimi 6nonce tout sim-
plement que les lgislateurs ne peuvent conferer A des autorit6s autres que
les cours cr6es en vertu de l’article 96 la juridiction d’entendre, en action
principale, une demande de declaration de nullit6 d’un texte. Ce qui y est
prononc6 A propos du pouvoir des tribunaux inferieurs ne constitue pas une
< exception >> A cette rfgle constitutionnelle, il s’agit plut6t d’une r6ference
A des cas tout simplement differents, A des cas 6trangers A cette r6gle, ofi ]a
question de la conformit6 d’un texte A une norme hi6rarchique sup6rieure
n’est soulev~e que de fagon incidente, devant un organisme par ailleurs
validement saisi. Dans ce contexte, la qualification du texte contest6 comme
< attributif de juridiction >> prte A confusion. Tout texte que l’organisme
est appel6 A appliquer n’est-il pas <
conque degr6, qu’il s’agisse ou non de rhabilitation g~n6rale A entendre
certains litiges ?
En ce qui conceme la Constitution du Canada, il ne nous semble pas
que l’arrt R. c. Mills70 , ou encore les rcentes decisions de ]a Cour supreme
du Canada relatives A l’application de la Charte canadienne en mati~re
d’extradition 7l aient 6labor6 une limite constitutionnelle A la j uridiction des
tribunaux administratifs d~crite ici. On y a d~cid6 qu’un magistrat devant
qui se tient une enquare pr6liminaire et un juge d’extradition ne sont pas
des tribunaux comp6tents au sens du paragraphe 24(1) de la Charte cana-
dienne, et ne peuvent donc accorder une reparation A une victime de vio-
lation de ses droits constitutionnels. D’une part, on doit 6viter de confondre
l’exercice du recours pr6vu A ‘article 24 de la Charte canadienne et les
exigences d~coulant du principe general de la supr~matie de ]a Constitution
pr~vue A ‘article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982. II s’agit de recours
distincts72. En refusant de donner effet A une disposition inconstitutionnelle,
un tribunal administratif n’agit pas en vertu du paragraphe 24(1) de la
Charte, il donne tout simplement effet A la pr~s~ance de la Constitution.
D’autre part, 1’enqu~te pr~liminaire et la procedure dont est responsable le
juge d’extradition ne pr~sentent pas le caractre de finalit6 de la d6cision
administrative73.
70Supra, note 35.
71Supra, note 36.
72Voir l’opinion du juge Dickson pour la majorit6 dans Big M Drug Aart, supra, note 1 5
73Voir A cet effet les propos du juge Laforest, au nom de la majorit6, dans Argentine c.
la p. 353.
Mellino, supra, note 36 aux pp. 538-39, oft il 6crit notamment:
Le r6le du juge d’extradition est modeste : en l’absence d’une autorisation expresse
d~coulant d’une loi ou d’un trait6, ‘unique but d’une audience d’extradition est de
s’assurer que la preuve 6tablit une apparence suffisante de la perpetration d’un crime
donnant lieu A ‘extradition. Cette procedure s’apparente en bien des points A une
enquire pr~liminaire et les pouvoirs du juge ont des similarit~s avec ceux d’un
magistrat qui preside une telle enquete.
1987]
NOTES
Pour les fins qui nous int6ressent, une limite aux pouvoirs des tribunaux
administratifs, si elle existe, ne rel~ve donc pas de l’ordre constitutionnel.
B. L’habilitation constitutionnelle
Mais plus encore que de ne pas limiter ces pouvoirs, la Constitution
elle-meme favorise, voire meme prescrit a tout le moins une certaine forme
de contr6le de constitutionnalit6 par les tribunaux administratifs. Uarticle
52 de la Loi constitutionnelle de 1982 6nonce t son premier paragraphe que:
La Constitution du Canada est la loi supreme du Canada ; elle rend inop6rantes
les dispositions incompatibles de toute autre r6gle de droit.
De la m~me fagon, l’article 52 de la Charte qu6b6coise pr6voit que:
Aucune disposition d’une loi, m~me post6rieure A ]a Charte, ne peut d6roger
aux articles I A 38, sauf dans la mesure pr6vue par ces articles, a moins que
cette loi n’6nonce express6ment que cette disposition s’applique malgr6 la
Charte.
C’est donc la Constitution elle-m~me qui 6nonce sa primaut6, et qui
prend la d6cision quant aux cons6quences d’une incompatibilit6 entre ses
prescriptions et une quelconque r~gle de droit74. Il s’agit en quelque sorte
d’un ordre, d’une obligation impos6e aux autorit6s publiques charg6es de
radministration de la loi de s’assurer de la conformit6 de cette derni~re avec
les prescriptions constitutionnelles. Cet ordre s’adresse autant aux tribunaux
administratifs dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires qu’A. la Cour
supr8me du Canada; et le contr6le de constitutionnalit6 est un devoir tout
autant qu’un pouvoir. Comme l’explique Kelsen:
If the legal order does not contain any explicit rule to the contrary, there is a
presumption that every law-applying organ has this power of refusing to apply
unconstitutional laws. Since the organs are entrusted with the task of applying
(laws,)> they naturally have to investigate whether a rule proposed for appli-
74C’est un fondement th6orique qu’on retrouve dans l’opinion du juge Tyndale de la Cour
d’appel du Quebec dans Union des employs de commerce, local 503 c. WE. Begin Inc., supra,
note 44, au soutien de sa dcision de reconnamitre A un arbitre la juridiction de refuser de donner
effet A une disposition d’une convention collective pour cause d’incompatibilit6 avec la Charte
qu~b~coise. II dira: < [I]t was not the arbitrator who modified the agreement, but a law of
public order, which rendered null the discriminatory aspect of the clauses; and the arbitrator
was therefore entitled to disregard them, and to decide the grievances as though they were not
there.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 33
cation really has the nature of a law. Only a restriction of this power is in need
of explicit provision 75.
Un tribunal administratif qui applique un texte inconstitutionnel agit
de fagon inconstitutionnelle et enfreint l'ordre des articles 52 de la Loi
constitutionnelle de 1982 et de la Charte qurbrcoise. C'est une fiction ras-
surante que de parler alors de refus de se prononcer sur la question cons-
titutionnelle, comme si l'on se plagait, ce faisant, sur un terrain neutre. Mais
tel terrain n'existe pas: on applique ou on n'applique pas une disposition
incompatible avec la Constitution, on respecte ou on ne respecte pas l'ordre
de ces articles, tel est le choix. Par ailleurs, dans le mme ordre logique,
nier aux tribunaux administratifs toute comp6tence pour refuser de donner
effet A des dispositions inconstitutionnelles ne revient-il pas A leur conferer
un pouvoir tronqu6, soit, mais reel, de decider de questions constitution-
nelles, mais uniquement pour conclure A la constitutionnalit6 des disposi-
tions attaqures 76 ?
Il est possible que cette approche de l'ordre constitutionnel donn6 aux
autoritrs publiques, toute logique qu'elle soit, rnne A des exc s, et ce A un
niveau plus pratique. Pouss6 A 1'extreme, l'argument permet-il, par exemple,
d une agente de police de refuser de procrder A une arrestation en situation
de flagrant drlit, au motif qu'elle considre inconstitutionnel le texte crrateur
de l'infraction ? Le problrme est reel, il faut en convenir. Intuitivement, on
sait qu'une administration efficace de la justice exige une certaine forme de
prrsomption de validit6 des lois77.
Mais notre propos n'est que de drmontrer l'existence d'un pouvoir de
contr6le de la constitutionnalit6 pour les tribunaux administratifs appelrs
A entendre des litiges et A decider des droits et obligations des justiciables.
Dans ce contexte particulier, d'autres considerations interviennent, ap-
puyant l'existence de ce pouvoir, et 6tablissant certains param~tres n6ces-
saires pour baliser les 6ventuelles cons6quences de la throrie de l'ordre
constitutionnel donn6 aux autoritrs publiques par les articles 52 de la Loi
constitutionnelle de 1982 et de la Charte qurb6coise. It s'agit de l'existence
75H. Kelsen, General Theory of Law and State, trad. par A. Wedberg, Cambridge, Harvard
University Press, 1945 A la p. 268. Uapproche kelsenienne, purement positiviste, presuppose
l'existence de normes prfexistantes parfaitement intelligibles et nie, d'une certaine fagon, l'im-
portance de la drcision concrete d'application pour la d6finition meme de ces normes. Ainsi,
selon Kelsen, l'inconstitutionalit6 d'une loi prrexiste au jugement la pronongant, et racte de
juger n'est alors qu'une simple constation. Tout en acceptant ses pr~misses pour les fins de
I'argumentation drveloppfe ici, on doit mettre en garde contre la simplification prfsente dans
cette approche.
76Voir ci-dessus, section II.B. sur la jurisprudence des tribunaux administratifs. Et pour un
raisonnement similaire, en ce qui regarde la juridiction de la Cour municipale de se prononcer
sur la 1Mgalit des rrglements, voir Crt, supra, note 62 A la p. 291.
77Voir ci-dessous, section III.C.
1987]
NOTES
de certains droits, constitutionnels 78 et quasi constitutionnels 79, et qui
n'existent que dans le contexte de certaines procedures, d'ordre civil ou
penal. La Declaration canadienne des droits 6dicte que nulle loi du Canada
ne doit s'interpreter ni s'appliquer de fagon A priver une personne du droit
A une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fon-
damentale, pour la definition de ses droits et obligations 8. La Charte ca-
nadienne confere A tout inculp6 le droit d'etre presume innocent tant qu'il
n'est pas declar6 coupable, conformement A la loi, par un tribunal ind6-
pendant et impartial A l'issue d'un proces public et 6quitable 8 . Uarticle 23
de la Charte quebecoise 6nonce que toute personne a droit, en pleine 6galitE,
A une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal 82 ind6-
pendant et qui ne soit prejuge, qu'il s'agisse de la determination de ses droits
et obligations ou du bien-fonde de toute accusation portee contre elle. Enfin,
l'article 35 de cette meme Charte reconnait A tout accuse le droit A une
defense pleine et entiere. On peut noter ici que l'importance des droits
traditionnellement reconnus en matiere penale a depuis longtemps milit6
en faveur de l'existence d'une juridiction pour statuer sur l'inconstitution-
nalit6 du texte createur d'infraction, << nul ne [pouvant] etre declare coupable
d'une infraction A une loi inconstitutionnelle [...]83. >>
l’existence de ces droits individuels, constitutionnels et quasi consti-
tutionnels, particularise indiscutablement l’ordre constitutionnel donne par
les articles 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 et de la Charte quebecoise
en imposant des obligations specifiques aux organismes appeles A statuer
sur les droits (au sens generique du terme). Le droit d’etre entendu, de se
defendre84 et pour cela d’invoquer tous les arguments 16gaux disponibles,
lorsque l’on est interpell6 par le systeme de justice, constitue un denomi-
nateur commun aux droits individuels mentionnes plus haut. Une fin de
non-recevoir imposee A l’encontre d’un argument d’inconstitutionnalit6
dans un contexte de determination de droits et obligations porte atteinte A
ce droit d’etre entendu.
78Tels que d~finis supra, note 2.
79Lexpression <( quasi constitutionnel >> a Et6 utilis~e pour d6finir la nature longtemps am-
bigie de la Dclaration canadienne des droits. supra, note 65.
8 lbid., art. 2(e).
8tArt. 1 (d). En I’absence de certitude quant A I’application des droits de l’article 11 de la
Charte canadienne dans une procedure qui se d&roule devant un tribunal administratif. on
peut rappeler que traditionnellement, avant mme l’entrre en vigueur de la Charte. on a reconnu
un droit A une d6fense pleine et entire, en principe applicable A toute affaire A caractre prnal :
voir I. Lagarde. Droll penal canadien, 2e d., Montreal. Wilson & Lafleur. 1974 A la p. 2668
et s. : Ct, supra, note 62 ; Big M Drug Marl. supra, note 1.
82Le mot ((tribunal)) inclut ici une personne ou un organisme exerqant des fonctions quasi
judiciaires: voir ‘article 56.1 de la Charte qub&oise.
83Big Af Drug Marl, supra, note I A la p. 313 : voir aussi supra, note 81.
84Au sens d’assurer sa propre protection, en contexte penal ou autre.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 33
Lorsque l’on consid~re, A la lumi~re des droits constitutionnels perti-
nents, la pr~s~ance que la Constitution se donne elle-mme, et l’ordre qu’elle
adresse aux autorit6s administratives de donner effet A cette pr~s6ance, ]a
juridiction des tribunaux administratifs apparait nettement comme prescrite
par la Constitution.
C. La pr~somption de constitutionnalitg
Un autre argument d’ordre constitutionnel, celui relatif A la pr~somp-
tion de constitutionnalit6 des lois, est soulev6 de fagon A nier juridiction
aux tribunaux administratifs. En fait, il est difficile de saisir si l’argument
est pr6sent6 comme une justification A l’absence de pouvoir de ces tribunaux,
ou tout simplement comme une simple reformulation de cette absence de
pouvoir. Quoiqu’il en soit, sa formulation classique ressemble A ceci:
[T]out tribunal administratif doit tenir pour constitutionnelle une disposition
legislative jusqu’A ce qu’une cour comp~tente la d6clare inconstitutionnelle 85 .
I1 s’agit en fait d’une petition de principe. La question est justement de
savoir si le tribunal administratif, et ce uniquement pour les fins que nous
proposons, peut 8tre consid~r6 comme une << cour comp6tente >. Pr6somp-
tion de constitutionnalit6 et juridiction pour se prononcer sur la constitu-
tionnalit6 sont les c6t~s d’une m~me m6daille : on doit pr6sumer
constitutionnel ce que l’on n’a pas le pouvoir de declarer inconstitutionnel.
La << pr~tendue )>86 pr~somption de constitutionnalit6 n’est donc d’au-
cune utilit6 pour l’6tude de la juridiction des tribunaux administratifs, du
moins dans son sens litt6ral, tel que d6fini par lejuge Beetz, dans le contexte
de la Charte canadienne:
[U]ne disposition legislative attaqu~e en vertu de la Charte doit etre pr6sume
conforme i celle-ci et, en consequence, pleinement op~rante 87.
Le juge Beetz a toutefois r~f6r6 i deux autres significations susceptibles
d’8tre attributes i la pr6somption de constitutionnalit6: celle imposant le
fardeau de d~montrer l’inconstitutionnalit6 A la personne qui l’all~gue, et
celle en vertu de laquelle une loi doit, autant que possible, 8tre interpr~t~e
re conforme A la Constitution88 . Ces deux significations
de manire A
pourraient presenter une pertinence toute particuli~re, une fois acquise la
juridiction des tribunaux administratifs de se prononcer sur des questions
constitutionnelles.
85Canox, supra, note 19 A la p. 16 du texte integral.
86La qualification est du juge Beetz dans Metropolitan Stores, supra, note 20 fi la p. 121.
871bid. A la p. 122.
88Ibid. A la p. 124 et s.
1987]
NOTES
IV. Les considrations d’ordre 16gal
La Constitution n’interdit nullement une certaine forme de contr6le de
constitutionnalit6 par les tribunaux administratifs, et plusieurs de ses dis-
‘hypoth~se de l’existence d’un tel
positions favorisent m~me au contraire
pouvoir, voire m~me d’un devoir de ce faire. En l’absence donc de limites
constitutionnelles applicables, il s’agit maintenant de rechercher l’intention
du Crgislateur qurbecois, telle que manifestre dans les textes 16gislatifs
pertinents.
On doit tout d’abord remarquer que nulle part les textes 1Cgislatifs ou
r~glementaires ne discutent explicitement la juridiction des tribunaux ad-
ministratifs de statuer sur la constitutionnalit6 de textes et, le cas 6ch~ant,
de refuser de leur donner effet pour les fins d’un litige particulier. On ne
retrouve ni habilitation, ni interdiction expresses.
D’aucuns insistent pour dire que les tribunaux administratifs ne pos-
sdent que les pouvoirs qui leur sont accord6s par la loi, et que l’absence
de disposition explicitement habilitante en mati~re de decisions constitu-
tionnelles est par consequent dterminante quant A l’inexistence de ce
pouvoir 89. I1 semble indiscutable que la nature particulire des tribunaux
administratifs demande que les param~tres de leur champ d’activit~s soient
clairement 6tablis. Les exigences de ce postulat sont toutefois satisfaites par
la d6termination exacte et explicite des demandes dont peuvent initialement
etre saisis les tribunaux administratifs et des conclusions que ces organismes
peuvent ultimement prononcer. Cette n6cessit6 de contr6le des creatures de
C’tat ne va cependant pas jusqu’A exiger l’6num~ration de tous les actes
incidents 90 , a fortiori de ceux prescrits par la Constitution elle-meme, que
ces derni~res sont appel~es A poser au cours de ‘exercice de leur juridiction
principale.
On l’a vu, la Constitution ordonne aux tribunaux administratifs de
refuser de donner effet A des dispositions incompatibles dans un contexte
oat des droits constitutionnels de justice et d’6quit6 sont en jeu. 126tude du
mandat confer6 A ces tribunaux par le l~gislateur doit se faire A la Cumire
de la prsomption de constitutionnalit6 prise dans son sens de guide inter-
pr~tatif, c’est-A-dire < la r~gle d'interpr6tation selon laquelle une loi conteste
89Voir, par exemple, Ppin et Ouellette, supra, note 54 aux pp. 207 et 215 ; Magasins Hart
Inc. c. Demers, supra, note 48 A la p. 123.
90Ainsi, dans McLeod c. Egan (1974), [1975] 1 R.C.S. 517, 46 D.L.R. (3d) 150, 2 N.R. 443
la Cour supreme du Canada a-t-elle pu conclure A l'existence du pouvoir d'un arbitre d'inter-
prfter ou d'appliquer un texte l6gislatif gfnfral d'int6r&t public dans la mesure ofa il lui 6tait
nfcessaire de le faire pour dfcider d'un grief, et ce, en I'absence d'une habilitation statutaire
explicite.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 33
doit, autant que possible, &re interpr6t6e de mani6re qu'elle soit conforme
A la Constitution 9 . >
On doit donc, autant que possible, interpr6ter le mandat 16gislatif des
tribunaux administratifs comme conforme i cette obligation constitution-
nelle de ne pas donner effet A des dispositions inconstitutionnelles.
Rares sont les textes pertinents A cette question. II nous semble op-
portun de nous y arrter. Tout d’abord, la Loi d’interprtation qu6b6coise 92
rappelle que l’autorisation de faire une chose comporte tous les pouvoirs
n6cessaires A cette fin. D’autre part, certains textes conferent A des tribunaux
administratifs le pouvoir d’interpr6ter et d’appliquer une loi ou un r~glement
dans la mesure oft il est n6cessaire de le faire pour exercer leurjuridiction 93.
Linterpr6tation et l’application des lois impliquent parfois, en cas de conflit
entre deux dispositions, l’obligation de donner pr6s6ance A l’une et de rendre
‘autre inop6rante 94. Cette habilitation A interpr6ter et A appliquer une loi
ou un r~glement n’implique-t-elle pas, afortiori, le pouvoir d’interpr6ter et
d’appliquer la Constitution 95, et de rendre inop6rante un texte jug6
incompatible ?
Enfin, il semble que l’on ait invoqu6 la pr6sence de l’article 95 du Code
de procdure civile pour conclure A ‘absence de juridiction des tribunaux
administratifs en cas de contestation de constitutionnalit6 96. Cet article pr6-
voit l’obligation d’un avis pr6alable au Procureur g6n6ral avant toute contes-
tation de la constitutionnalit6 d’une loi devant les tribunaux du Qu6bec.
L’argument semble 8tre le suivant: l’obligation de pr6avis ne s’appliquant
pas dans le cas de contestations devant les tribunaux administratifs, il serait
impensable de permettre A ce forum de d6cider de questions de constitu-
tionnalit6. Qu’il suffise de signaler qu’il est fort discutable qu’une r6gle de
proc6dure puisse limiter une juridiction existant par ailleurs. Si les tribunaux
administratifs entendent des contestations fondes sur des arguments d’in-
9 ‘Metropolitan Stores, supra, note 20 A la p. 125. Sans toutefois prendre position, le juge
Beetz s’interroge cependant sur l’application de cette rfgle A la Charte.
travail, L.R.Q. c. C-27, art. 100.12(a).
92L.R.Q. c. 1-16, art. 57.
93Par exemple, Loi sur la Commision des affaires sociales, L.R.Q. c. C-34, art. 23; Code dit
940n pense par exemple au principe de la prdsdance de la loi post6rieure sur la loi ant6rieurc,
ou de la loi sp6ciale sur la loi g6ndrale. Voir P.-A. C6t6, InterprEtation des lois, Cowansville,
Yvon Blais, 1982 A la p. 308.
95Voir Union des employes de commerce, local 503 c. WE. BEgin Inc., supra, note 44, oit
une application de ce principe a permis au juge Turgeon de la Cour d’appel du Quebec de
reconnaitre lajuridiction d’un tribunal d’arbitrage de refuser de donner effet A des dispositions
d’une convention collective jug6es incompatibles avec la Charte qu6b6coise, et cc, essentiel-
lement en application de l’article 100.12(a) du Code du travail. Contra, Magasins Hart Inc. c.
Demers, supra, note 48 A la p. 125.
96voir Magasins Hart Inc. c. Demers, ibid. A la p. 124.
1987]
NOTES
constitutionnalit6, ils devront tout simplement respecter cette r~gle de l’avis
pr~alable au Procureur g6n~ral.
I1 existe ensuite ce principe de droit en vertu duquel un tribunal ad-
ministratif a le pouvoir et le devoir de d6cider et de se prononcer sur sa
propre juridiction, principe qui peut difficilement cohabiter avec cette pr6-
tendue obligation de presumer constitutionnel tout texte 1gislatif, contest6
ou non, attributif de juridiction ou non.
Ces arguments de texte et de principe, alli6s aux pr6somptions de l’exis-
tence d’un 1gislateur respectueux des pr6ceptes constitutionnels 97 et sou-
cieux d’6viter des consequences draisonnables et in~quitables 98 appuient
la position selon laquelle le 1gislateur qu~b~cois a, de fait, confer6 aux
tribunaux administratifs ce pouvoir de refuser de donner effet, pour les fins
d’un litige particulier, a des textes jugs inconstitutionnels.
Au Quebec, 1’6tat du droit positif quant a la juridiction des tribunaux
administratifs en mati~re constitutionnelle en est un d’incertitude. II semble
cependant que textes constitutionnels et lgislatifs, principes de droit et
considerations d’opportunit6 concourent A leur reconnaitre une telle juri-
diction, A l’intEieur, toutefois, de certains param~tres clairement d~finis.
97Voir supra, note 91 ; C6t0, supra, note 94 A la p. 318 et s.
98Ct6, ibid. A la p. 391 et s. ; ci-dessus, la section I portant sur les considerations d’oppor-
tunit6, oit nous avons tent6 de drmontrer que la reconnaissance de la juridiction discutre ici
6tait en fait A la fois raisonnable et souhaitable.
