NOTES
Le droit ‘a 1environnement dans les pays de rEst
Maryse Grandbois*
Les pays de
‘Europe de ‘Est, tout comme
ceux de l’Ouest, font face A de s6rieux pro-
blmes reli6s A la qualit6 de leur environne-
mert. Ce fait pousse environnementalistes et
juristes A s’interroger sur des solutions pos-
sibles afin de limiter les dommages caus6s A
‘environnement.
‘auteure cherche i d6ter-
miner la signification, le but, et ultimement
les limites du <( droit A 'environnement > ga-
ranti par ]a constitution de ]a plupart des pays
de
‘Est. Abordant tout d’abord ]a nature
d’une garantie constitutionnelle dans ces
pays, l’auteure note qu’il s’agit surtout de
l’expression d’une ligne directrice A l’int&
rieur du programme du parti. Bien qu’un sys-
tame de responsabilit6 objective sans faute
soit en vigueur, cette responsabilit6 s’avre
souvent th6orique et plusieurs facteurs
contribuent al limiter les poursuites. Lauteure
aborde 6galement l’implication des citoyens
dans affaires publiques. Au sujet du droit de
participation des citoyens, elle rappelle les
possibilit6s limit6es offertes en termes d’in-
formation, de manifestation et de mobilisa-
tion. Quant au droit d’action des citoyens,
elle souligne que le recent 61argissement de
la qualit6 pour agir s’av6re souvent inutile,
vu les limites inh6rentes au processus de r6-
vision judiciaire. Le droit A l’environnement,
conclut ‘auteure, n’a pas de reconnaissance
effective dans les pays de ‘Est, encore que la
possibilit6 de r6formes dans ces pays per-
mette d’esp6rer un avenir plus favorable pour
ce droit.
Countries in Eastern Europe, as well as those
in Western Europe, are faced with serious
problems relating to the quality of their en-
vironment. Environmentalists and jurists
have, as a result, been looking for ways to
limit environmental damage. The author ex-
amines the definition, the aims and ulti-
mately the limits of the “right to a healthy
environment” guaranteed by the constitu-
tions of the majority of Eastern European
countries. Focusing first on the nature of this
constitutional guarantee, the author notes
that it is above all a political statement. Even
with an objective no-fault system of liability,
there are many factors which limit the ap-
plication of the law and “responsibility” be-
comes merely a theoretical possibility. The
citizen’s “right to participate”, the author
contends, offers limited potential in terms of
public demonstration and mobilization, and
dissemination of information. As for judicial
review, moreover, the recent extension of
standing to a broader class of citizens is in
many ways meaningless, given the limits in-
herent in the process of judicial review. The
“right to a healthy environment”, the author
concludes, is not effectively recognized in
Eastern countries. Nevertheless, there is po-
tential for reform in these countries, which
allows one to hope that these rights will be-
come meaningful at some point in the future.
*Professeure, D6partement des Sciences juridiques, Universit6 du Qu6bec A Montr6al. Les
pr6sentes r6flexions doivent beaucoup A deux s6jours effectu6s l’un en Pologne, A l’invitation
de Ia Chambre de commerce internationale de Pologne 4 ‘hiver 1986, l’autre en Hongrie A
‘invitation de l’Acad6mie des Sciences de Hongrie fA ‘t6 1987. A ces s6jours de recherche
s’ajoutent les informations accumul~es au cours de longs voyages de tourisme effectu6s en
voiture pendant les deux dernires ann~es, en Bulgarie, Roumanie, Yougoslavie, Tch~coslo-
vaquie et Allemagne de rEst.
19881
Introduction
NOTES
La protection de l’environnement dans les pays de l’Est pose aujour-
d’hui des problmes consid~rables aux juristes comme aux environnemen-
talistes. Au-deld de ces difficult6s, le droit A l’environnement figure parmi
les garanties constitutionnelles dans la plupart des pays socialistes. Nous
avons voulu questionner ces garanties et questionner, du meme coup, le
droit de 1’environnement des pays de l’Est.
Rappelons ds le depart et pour m~moire que, contrairement A une idle
encore fortement r~pandue, les pays de l’Est ne forment pas un bloc ho-
mog~ne. L’histoire, la culture et le droit de chacun de ces pays sont tr~s
diffierents les uns des autres. Dans ce texte, il ne nous sera 6videmment pas
possible de faire 6tat de l’ensemble de ces distinctions. Nous tenterons plut6t
de presenter des 6l6ments g~n6ralisables A 1’ensemble des pays socialistes,
en utilisant principalement des exemples du droit hongrois.
Avant d’aborder le droit socialiste, il nous semble n6cessaire de formuler
deux autres remarques introductives. La premiere concerne les limites du
droit compar6 dans l’6tude des droits socialistes. Certes, les categories ju-
ridiques apparaissent tr~s souvent semblables en droit occidental et socia-
liste, surtout quand il s’agit de pays de tradition romaniste comme la
Hongrie, mais il faut se rappeler que le droit sert, de part et d’autre, des
int~r~ts collectifs et privs differents sinon opposes.
Notre deuxi~me remarque porte sur l’information qui nous parvient
des pays de l’Est. Cette information n’est pas differente de la propagande
utilis~e par nos gouvernements mais, contrairement a ce qui se passe A l’Est,
nous disposons de bien plus de moyens et de libert6 pour v6rifier ces in-
formations A la source, ce qui facilite la confrontation des faits. En ce qui
concerne les pays de l’Est, nous avons tent6 de retracer toutes les sources
d’information disponibles, allant du discours officiel A celui des dissidents,
et ce, autant A Paris que dans les pays de l’Est meme.
Ces derni~res ann~es, la catastrophe de Tchernobyl a catalys6 l’inqui6-
tude mondiale et attir6 l’attention de l’Occident sur les probl~mes environ-
nementaux de ‘U.R.S.S. Mais au-delA des inqui~tudes suscitees par l’atome
en U.R.S.S., la pollution de l’atmosphre et de l’eau atteint des niveaux tr~s
alarmants dans 1’ensemble des pays de PEst et la d~t~rioration de l’envi-
ronnement a dejd pris des proportions catastrophiques dans certaines
regions.
La Sil6sie, la Boh6me du Nord, le Sud de la R~publique D~mocratique
allemande, par exemple, sont fortement contamin6s par la pollution due au
lignite et au charbon. On voit difficilement comment cette situation pourrait
s’am~liorer a court terme, le lignite et le charbon repr6sentant 75 % des
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 33
sources d’6nergie produites dans les pays de l’Est et 60 % de la consom-
mation d’6nergiel.
Les precipitations acides n’6pargnent pas non plus les pays de l’Est. On
constate en effet que les for~ts hongroises, tch~coslovaques et polonaises
sont d6jA largement atteintes. La R.D.A. 6met 66 % de plus d’anhydride
sulfureux (SO 2) que la R.EA., pour un territoire deux fois plus petit et les
6missions de polluants pr~curseurs de precipitations acides ont augment6
de 235 % en Roumanie depuis 19722.
Par ailleurs, la Bulgarie et la Roumanie sont menac~es par l’6rosion
des terres agricoles3 et, dans l’ensemble des pays de l’Est, la pollution des
eaux atteint des niveaux tr~s alarmants, au point d’etre parfois consid6r~e
comme irrem6diable. En R.D.A. par exemple, A peine 17 % des cours d’eau
constituent des sources d’eau potable; en Pologne, 80 % des lacs et rivi6res
sont pollu~s et selon certains sp~cialistes, de mani~re irreversible ; en Hon-
grie, 15 % seulement des dchets industriels sont trait~s avant d’6tre rejet6s
dans les cours d’eau 4. En Pologne, on compte 27 territoires 6cologiquement
menaces, sur une superficie de 35 000 km 2, soit 10,3 % du territoire natio-
nal ; dans l’ensemble du pays, les eaux us6es ne sont pas trait6es ; la pollution
de ‘atmosphre et les p~nuries d’eau sont devenues des probl~mes cruciauxs.
Selon une 6tude publife en septembre 1986 en R.EA., les mesures de
protection de ‘environnement prises dans les pays de l’Est se r~v~lent A la
fois insuffisantes et superficielles 6. De mani~re g~n6rale, ces mesures sont
impuissantes A contrer les effets de la d6t~rioration dramatique de l’envi-
ronnement. Dans l’ensemble des pays de 1’Est, le dveloppement 6cono-
mique continue de s’appuyer sur une utilisation massive des ressources du
milieu naturel et l’ttat accorde toujours priorit6 i l’augmentation de la
production au d6triment de la protection de ‘environnement.
D’autres facteurs contribuent en outre A la d~t~rioration g6n~rale de
l’environnement dans ces pays. D’une part, la concentration des usines dans
IL. Migairou, a Environnement et mouvements dcologistes dans les pays de 1’Est ) dans T.
Schreiber, Ed., L’U.R.S.S. et I’Europe de l’Est, Paris, La documentation frangaise, 1987, 27 A
la p. 29.
21bid. d la p. 30. Voir aussi J. Blaha, o Ienvironnement en Tchfcoslovaquie > (1983) 271
Le courrier des pays de l’Est 39 A la p. 42.
3Note, <(Catastrophe 6cologique)> (1987) 5 La nouvelle alternative 28; E. Lhomet, < Les
probl~mes de 'environnement en Roumanie ) (1984) 281 Le courrier des pays de l'Est 39 aux
pp. 44-45.
4< Catastrophe 6cologique >>, ibid.
5Solidarnosc, Rapport: La Pologne cinq ans apr&s aoat, Bruxelles, Bureau de coordination
A ‘tranger de N.S.Z.Z. Solidarnosc, 1986 aux pp. 226-42.
6ttude publii6e par la Fondation Friedrich Ebert, R.EA., cit~e par J.P.A., (Barrage sur le
Danube: Lopposition bleue > (1987) 5 La nouvelle alternative 28.
1988]
NOTES
certaines r6gions geographiques telle, par exemple, la Sil6sie polonaise, et
l’implantation d’une industrie souvent peu adaptee aux ressources et aux
besoins du pays, tel le complexe sid6rurgique Leonid Brejnev A Sofia 7, creent
de v6ritables points chauds de pollution. D’autre part, la centralisation du
processus decisionnel en matiere economique, la puissance des lobbies in-
dustriels, les choix energetiques, l’absence d’ind6pendance r6elle des instituts
de recherche, les reticences politiques A la libre circulation de l’information
ne favorisent pas la protection de l’environnement 8.
Ces divers facteurs, combines, figurent tous au bilan de la catastrophe
de Tchernobyl. Ils illustrent bien l’ensemble des difficultes auxquelles se
trouvent confrontes les pays de l’Est en matiere de protection de l’environ-
nement. Cette catastrophe, comme d’ailleurs tous les probl6mes cruciaux
de l’environnement, met i l’epreuve les structures memes du systeme so-
cialiste, y compris le droit et les politiques d’information.
A cet egard, les observateurs internationaux n’ont pas manque de d6-
noncer l’irresponsabilit6 sociale et la d6sorganisation sovietiques, le carac-
t6re contradictoire, incoherent et insuffisant des informations provenant des
autorites, de meme que la relative indifference des planificateurs sovietiques
au cofit humain de la catastrophe 9. De meme, dans l’ensemble des pays de
l’Est, on a pu constater le silence et la discr6tion de la presse 6crite et audio-
visuelle sur les causes comme sur les consequences de l’accident 0 . On a
mame pu dire que 1’ecoute des radios occidentales constituait la principale
source d’information en Europe de l’Est, la population utilisant les medias
occidentaux < pour se faire une idee objective de la situation dans son propre
pays >, que ce soit en Bulgarie, en Hongrie, en Tchecoslovaquie ou en
Pologne.
En pourtant, paradoxalement, les pays de l’Est ont te les premiers pays
du monde A reconnaitre dans leur constitution le droit A 1’environnement.
C’est ce droit A 1’environnement, tel qu’il se traduit en droit socialiste, que
nous entendons questionner ici, devant l’ampleur des problemes ecologiques
des pays de l’Est. Nous nous int6resserons d’abord A d6finir le contenu
formel de ce droit, du point de vue des garanties constitutionnelles et de la
reparation des dommages 6cologiques (I). Nous pr6senterons ensuite les
7N. Popov, < Pollution de l'esprit et de la nature > (1986) 4 La nouvelle alternative 33.
8Migairou, supra, note 1 aux pp. 33-34.
9R. Latarjet, <(Sur l'accident nuclaire de Tchernobyl >> (1986) 51 Politique 6trangre 669 A
lap. 670 et s. ; M. Tatu,
679-81.
10T. Schreiber, < Tchemobyl et les m~dias en Europe de l'Est >> (1986) 51 Politique 6trang6re
697.
Ij. Thies, ((Les cons6quences de Tchemobyl: Un atout pour les relations Est-Ouest)> (1986)
51 Politique 6trang6re 703 A la p. 704.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 33
principales caract~ristiques du droit A l’environnement dans les pays socia-
listes (II).
I. Le droit A l’environnement
Le droit i l’environnement peut 8tre d~fini comme un droit collectif
fondamental. Un droit A un milieu de vie sain et 6quilibr qui permet de
vivre avec dignit6 et bien-8tre. Ce droit A 1’environnement constitue l’exem-
pie-type des droits de solidarit6, ces droits de l’Homme de troisi~me
g6n6ration 12, dont on reclame ‘application afin d’6tendre le plus possible
la reconnaissance des droits fondamentauxl 3.
Des juristes de divers pays du monde pr~conisent l’enchAssement
constitutionnel des dispositions consacrant le droit A 1’environnement. II
en r6sulterait, selon eux, une gestion plus efficace de l’environnement ainsi
qu’une clarification des tAches 6tatiques et des devoirs civiques; de plus,
ajoutent-ils, la reconnaissance constitutionnelle confererait A l’environne-
ment un statut de droit fondamental, ce qui offrirait plus de garanties ju-
ridiques de protection de l’environnement, A court comme A long terme1 4.
Nanmoins, avec ou sans reconnaissance constitutionnelle formelle, la
mise en oeuvre du droit A l’environnement s’accompagne de mesures 16-
gislatives favorisant l’acc~s A la justice et la participation des citoyens. Cette
mise en oeuvre implique n6cessairement le droit d’6tre inform6 des projets
et programmes susceptibles de modifier le milieu de vie15 . Cela suppose
donc la reconnaissance implicite du droit A l’information, A la participation
aux d6cisions administratives, et A l’exercice de droits d’action pour obtenir
r6paration des dommages 6cologiques.
Depuis les ann6es 1960, dans les pays de l’Est, le droit A l’environnement
figure parmi les garanties constitutionnelles. Les constitutions de l’Albanie
.
120n appelle les droits de solidarit6 (droit au patrimoine commun de l’humanit6, droit A
l’environnement) < droits de l'Homme de troisibme g6n6ration o, pour les distinguer des droits
socio-conomiques (droit au logement, droit au travail) dits de
91 ; V.V. Mavi, < Solidarity Rights or the Third Generation of Human Rights >> dans A. Rficz,
dd., Ltudes de droit constitutionnel hongrois, Budapest, Acad6mie des sciences de Hongrie,
1987, 65.
14Environnement et droits de l’Homme, ibid. ; J. Pereira Reis, Contributos para uma teoria
do direito do ambiente, Lisbonne, Secretaria de estado do ambiente e dos recursos naturais,
1987 aux pp. 30-35.
15A. Kiss, <( Le droit de l'homme A la qualit6 de l'environnement: Un droit de l'Homme 2
(texte pr~par6 pour la Ve conf rence internationale de droit constitutionnel, Universit6 Laval,
ler octobre 1987).
1988]
NOTES
(1976), de la Bulgarie (1971), de la Hongrie (1972), de la Pologne (1976),
de la R.D.A. (1968), de la Yougoslavie (1974), de la Tch~coslovaquie (1960)
et de I'U.R.S.S. (1977) reconnaissent express~ment le droit A un environ-
nement sain. I1 en va de m~me de la loi roumaine de 1973 sur la protection
de 1'environnement.
Cette garantie constitutionnelle ou l6gale impose des devoirs aux 2tats
socialistes (A), mais cet 6nonc6 th~orique ne semble pas se traduire pour
autant dans une r~alit6 concrete de protection, lorsque se produit un dom-
mage 6cologique (B).
A. La garantie constitutionnelle
Dans les pays de l'Est, le droit A 1'environnement ne peut 8tre d~fini
comme un principe de porte g~n~rale, ni comme un droit subjectif. C'est
d'abord et avant tout un 616ment de programme.
Dans les soci~t~s socialistes, le droit est d~fini comme instrument de
r~alisation d'une soci&t6 nationale difterente, caract~ris~e par 'abolition de
la proprit6 priv~e des moyens de production et la participation des orga-
nisations des travailleurs A la gestion de la production 16. La fonction id6o-
logique du droit socialiste est d'abord de formuler une conception
d~termin~e de la construction du socialisme et du communisme. Cette con-
ception s'exprime au premier chef dans la constitution, laquelle repr~sente
un v~ritable programme. Ainsi, la constitution n'exprime pas <(1es insti-
tutions du socialisme accompli >>, mais formule plut6t <(la volont arr&te
de former des conditions socialistes, le projet de construire le socialisme,
les exigences qui s'y rapportent >, pour les 61ever au rang de loi
fondamentalel 7.
I1 s’ensuit que les << garanties constitutionnelles
n'exercent pas la
m~me fonction d 1'Est qu'i l'Ouest. Dans les pays de l'Est, la constitution
a d'abord pour r6le <(de former les consciences, d'orienter, d'eduquer, de
stimuler 18. > Les garanties constitutionnelles ne limitent donc en rien le
pouvoir d’ttat car leur principale fonction en est une de representation.
16K. Kulcsdr, ( Politics and Law-Making in Central East-Europe ) dans Thorie du droit –
Droit compar , Budapest, Acad6miai Kiad6, 1984, 25 A la p. 27 ; B.T. Blagojevic,
note 13, 5 A la p. 7. Voir aussi I. Kovdcs, <( Le droit constitutionnel >> dans Centre frangais de
droit compar6, Md., Introduction au droit de la R~publique populaire hongroise, Paris, Pedone,
1974, 33.
18A. Adfim, ((La d6finition constitutionnelle des droits et des libert~s >> dans A tudes de droit
constitutionnel hongrois, supra, note 13, 23 A la p. 24.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 33
Avec les ann~es, ces garanties constitutionnelles se sont multipli~es dans
les constitutions socialistes. Aux droits fondamentaux se sont ajout6s les
droits sociaux et les droits de solidarit6. Mais ces garanties constitutionnelles
sont l’expression de principes de gouvernement, un droit A l’activit6 de
l’ttat. Dans cette perspective, le droit A l’environnement ne se traduit pas
ncessairement en droit positif, c’est en quelque sorte un objectif parmi
d’autres que se donne l’ttat.
Dans les constitutions socialistes, la protection de l’environnement est
donc d6clar~e d’int~rt national et constitue une << obligation de base >> dans
l’exercice du pouvoir d’Etat’ 9. A quoi correspondent concr6tement de tels
6nonc~s ? En Hongrie, par exemple, la Loi sur la protection de l’environ-
nement impose a la soci~t6 toute enti~re le devoir de prot~ger l’environ-
nement, et reconnait A chaque citoyen le droit de vivre dans un
environnement sain << in accordance with the plans of the people's economy
gradually realized >>20.
D~fini comme 6lment de l’administration d’Etat, le droit de l’envi-
ronnement doit 8tre int~gr6 au procs de production 2 . La protection de
l’environnement fait partie des priorit6s sociales, mais ‘agriculture, ’emploi
ou l’6conomie ont pr~pond6rance sur la protection effective.
En U.R.S.S., les budgets du plan 1975-1980 consacr6s A la protection
de l’environnement n’ont pas tous 6t6 d6pens~s, priorit6 ayant 6t6 accord~e
A d’autres r6alisations li6es A la production 22. En Yougoslavie et en Bulgarie,
l’autogestion ne concourt pas A favoriser la coop6ration et la compl6men-
tarit6 des diverses r6gions ; autonomes, celles-ci pr6ferent souvent exporter
leur production pour obtenir des devises 6trang6res 23. I1 en r6sulte fr6quem-
ment des d6s6quilibres et des in6galit6s r6gionales que le droit contribue A
cristalliser.
De mani~re g~n~rale, dans les pays de ‘Est, les politiques de protection
de l’environnement s’6laborent parall~lement aux politiques de d6velop-
19Loi no 9 de 1973 (Roumanie), art. 1-2; Loi sur la protection de l’environnement de 1976
(Hongrie), art. 1-3; Constitution du 7 octobre 1977 (U.R.S.S.), art. 18, 42, 67, 68, 73; Cons-
titution fjderale du 21 fevrier 1974 (Yougoslavie), art. 85-87.
20G. Kel~nyi, Policy and Law of Environmental Protection in Hungary, Budapest, Acad6mie
2 1A. Tamds, << Introduction > dans Act II of 1976 on the Protection of Human Environment,
des sciences de Hongrie, 1984.
Budapest, Ministre de la Justice de la R~publique populaire hongroise, 1978, 5 A la p. 5.
2C.E. Ziegler, << Policy Alternatives in Soviet Environmental Protection >> dans PB. Downing
et K. Hanf, dd., International Comparisons in Implementing Pollution Laws, La Haye, Kluever-
Nijhoff Publication, 1983, 169 A la p. 183.
2Entrevue avec Mme P. Kiranova, directrice de l’agence Sofia Press, Sofia, Bulgarie (juillet
1987).
1988]
NOTES
pement et ne s’y int~grent pas facilement en l’absence de minist~re ou de
comit6 special permanent de ‘environnement 24.
B. La r~paration des dommages 9cologiques
Dans les pays de l’Est, la propri&t collective des moyens de production
et 1’6conomie planifi~e devaient par nature, croyait-on, garantir un d6ve-
loppement plus harmonieux de la soci~t6 civile et permettre la sauvegarde
du milieu naturel. Selon cette assertion, A ‘Ouest comme A 1’Est, on pensait
que ces fondements pouvaient garder les pays socialistes de la crise de Pen-
vironnement, entendue alors exclusivement comme une crise du
capitalisme.
On sait depuis quinze ans qu’il n’en est rien.. On s’apergoit meme avec
effroi que certains pays socialistes comptent maintenant parmi les pays les
plus pollu~s du monde, et ce, parce que le dveloppement et le d6ploiement
de l’activit6 6conomique s’appuie encore et toujours sur une utilisation
incontr6l e du milieu naturel.
Les dommages causes i
‘environnement en Pologne, en Hongrie, en
Tch~coslovaquie ces dernires ann~es en sont un exemple frappant. Parti-
culi~rement en matire de pollution de l’atmosphre et de l’eau, deux pol-
lutions qui ont attir6 l’attention de l’opinion publique internationale. Mais
c’est certes Tchernobyl qui a catalys6 l’inqui~tude mondiale. Toutefois, au-
delA de Tchernobyl,
‘histoire des quinze derni~res ann~es nous enseigne
que, tant A l’Est qu’f l’Ouest, la vigilance internationale doit demeurer
constante.
Dans chacun des pays socialistes, comme A l’Ouest, 1’efficacit6 des r&.
gimes de responsabilit6 peut 6tre fortement questionn~e. A l’Est, les regimes
de responsabilit6 admettent la responsabilit6 objective sans faute mais, dans
les faits, la responsabilit6 civile p6nale demeure bien souvent th~orique, du
moins en mati~re d’environnement. Dans certains cas, la responsabilit6 peut
6tre aussi administrative et disciplinaire, comme en Roumanie par exemple,
et faire l’objet de sanctions dans le milieu de travail meme2 5. Mais de fagon
g6n6rale, plusieurs facteurs contribuent i decourager les poursuites ou A
exon6rer les pollueurs.
240.C.D.E., Politiques de l’environnement en Yougoslavie, Paris, O.C.D.E., 1986 A la p.17. I1
n’y a pas non plus de minist~re de ‘Environnement notamment en Hongrie, en Bulgarie et
en Tch~coslovaquie.
25N. Zaharia, ((La protection de ‘environnement dans la legislation de ]a R6publique po-
pulaire socialiste de Roumanie > (1987) 31 Revue roumaine de sciences sociales – S6rie des
sciences juridiques 81 aux pp. 81-83.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 33
En tate de liste de ces facteurs vient ce que Imre Szabo appelle ]a
coYncidence entre l’auteur du dommage et l’organe 6tatique appel6 A pro-
ceder contre lui26. A ‘Est comme A l’Ouest, l’ttat n’est pas tr~s enclin A se
poursuivre lui-m~me. Un deuxi~me facteur, plus sp~cifique celui-A et que
nous connaissons bien, tient A rimportance 6conomique et politique des
entreprises polluantes. Les plus importantes entreprises b6n~ficient en
quelque sorte d’une immunit6 pour faits de pollution.
Lorsque constat~e, la responsabilit6 p6nale se traduit presque exclusi-
vement par l’imposition de faibles amendes. En Hongrie, par exemple, les
entreprises les plus anciennes et souvent les plus polluantes b~n6ficient des
ograndfather clauses>> qui leur permettent de ne payer que la moiti6 des
amendes impos~es pendant 15 ans. D’autre part et plus largement, les en-
treprises n’ont gu6re de difficult6 A payer les amendes, celles-ci 6tant perques
comme une sorte de taxe sp~ciale permanente. II est plus facile, nous a-t-
on dit en Hongrie, d’obtenir dix forints pour payer l’amende qu’un seul
forint destin6 i l’investissement 27. Quant aux sanctions de fermeture ou de
transfert d’usine, elles ne sont presque jamais impos~es. On estime toutefois
que la fermeture de rusine du lac Baikal en U.R.S.S., apr~s vingt ans de
pollution des eaux, entrainera peut-etre un changement progressif des
pratiques.
A l’Est, comme A l’Ouest, on cherche plut6t A obtenir la conformit6 des
activit6s des entreprises aux normes r6glementaires sans passer par la voie
p6nale. En U.R.S.S. par exemple, les stimulants 6conomiques et les bonis
accord~s aux entreprises recyclant leurs dchets sont census persuader les
entreprises de la n~cessit6 de prot~ger renvironnement, mais il n’existe pas
de politique ferme A cet 6gard. Comme le souligne Charles Ziegler,
Ajoutons A cela que, jusqu’a maintenant, la solution des probl~mes
environnementaux dans l’ensemble des pays de l’Est passe pr~alablement
par l’augmentation de la production 29. Ce qui fournit une premiere expli-
cation au caractre vague et g6n6ral de ‘ensemble des dispositions p~nales.
261. Szabo, <(La protection de 1'environnement dans les d6mocraties populaires 7> dans Legal
Protection of the Environment in the Developing Countries, Mexico, Instituto de investigaciones
juridicas, 1977, 73.
27Entrevue avec le professeur G. Kil6nyi, Centre de recherches en droit public, Institut des
28Ziegler, supra, note 22 d la p. 169.
29J. Pint6r et A. Tam~s,
1988]
NOTES
II. Les droits des citoyens
A 1’Est, la notion de participation aux affaires publiques et aux decisions
administratives n’a pas le m~me sens qu’A ‘Ouest. Dans les faits, les citoyens
de ‘Est disposent de tr~s peu d’occasions et de moyens de faire valoir leur
point de vue.
Les constitutions socialistes reconnaissent le droit des citoyens de se
rassembler et de participer aux affaires publiques, mais dans la mesure pr6-
vue par les lois, les rrglements et la proc6dure administrative. Certaines
lois, telle la loi hongroise de 1986 sur la presse, reconnaissent aussi aux
citoyens le droit d’6tre inform6s des questions concernant << leur environ-
nement immrdiat, leur patrie et le monde
.
Toutefois, traditionnellement, les Etats ne laissent pas circuler aussi
facilement l'information et ne tolrent pas les grands rassemblements de
protestation (A). Le contrrle judiciaire de l'administation publique n'existe
pas dans les formes que nous lui connaissons en Occident. Ce type de
contrrle judiciaire est vu comme un instrument de protection des int~rets
individuels dont
'exercice pourrait compromettre la transformation de la
socirt6, mission essentielle de l'administration publique socialiste30. Aussi,
dans les pays de 'Est, les citoyens peuvent-ils difficilement contester une
decision administrative, fut-elle de niveau local (B).
4. Droits de participation
Depuis quelques annres, on constate l'rmergence de mouvements 6co-
logistes mobilisateurs dans les pays de l'Est. Ii s'agit m~me << d'un phrno-
mrne incontestable de l'6volution rrcente des pays de l'Est >>31. Les
revendications de ces mouvements 6cologistes portent A la fois sur l’acc~s
A rinformation et sur la participation A la gestion des milieux de vie. Jusqu’A
maintenant, ces mouvements n’ont pas rrussi A faire de la protection de
‘environnement un choix social et 6conomique, mais ils exercent un r6le
de sensibilisation et de mobilisation qui les rend de plus en plus visibles.
Uexp~rience v~cue en Hongrie ces dermi~res annres est A cet 6gard
particuli~rement intrressante. Ces derni~res ann~es en effet, les citoyens
hongrois ont constamment revendiqu6 une participation accrue au proces-
sus de prise de d6cision et r6clam6 d’etre informrs sur l’ensemble des projets
6conomiques de l’Etat. Jusqu’A maintenant, ces revendications n’ont pas
requ pleine satisfaction mais ont A tout le moins permis de canaliser l’op-
3op Moor et J.M. Woehrling, o Le contrrle juridictionnel de l’administration > dans G. Brai-
bant, J. Letowski et C. Wiener, 6d., Le contr~le de l’administration en Europe de l’Est et de
l’Ouest, Paris, Centre national de la recherche scientifique, 1985, 35 A la p.36.
31Migairou, supra, note I i la p.41.
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[Vol. 33
position et de faire connaitre, entre autres choses, les consequences envi-
ronnementales de certains projets, telle la construction du Barrage du
Danube et de l’usine de traitement des d~chets dangereux de Dorog, en
banlieue de Budapest.
Jusqu’i maintenant, cependant, l’ttat s’est toujours oppos6 t la for-
mation d’une Association nationale pour la protection de l’environnement,
m~me si plusieurs projets d’association ont 6t6 pr6sent6s ces derni~res an-
n~es. Les associations locales et les projets relatifs A la faune, i la flore et
aux forats sont encourages, mais l’ltat tente de canaliser les grands rassem-
blements vers la voie traditionnelle du Front populaire patriotique. Autre-
ment, nous dit-on, toute association qui questionne l’int6r~t d’tat ou la
conclusion d’ententes internationales est ill6gale, de m~me que toute critique
des decisions administratives et 6conomiques 32.
Dans cette perspective, le travail de sensibilisation du Cercle du Da-
nube, une association hongroise non reconnue officiellement pour la pro-
tection du Danube, se r~v~le particuli~rement int~ressant. La construction
du Barrage du Danube constitue un projet global visant A la fois l’am6na-
gement des eaux, de la navigation, de la production d’6nergie et du d6ve-
loppement du territoire. Pr6voyant des escaliers d’eau sur 200 kilom~tres,
de Bratislava A Budapest, ce projet tch~co-hongrois a 6t6 concr6tis6 par un
trait6 en 1975. Un troisi~me partenaire, l’Autriche, assure une grande part
du financement, en contrepartie de quoi elle b6n~ficiera du deux-tiers de ]a
production d’61ectricit6 pendant vingt ans. Avec la construction de ce bar-
rage, le temps utile de navigation sur le Danube augmentera de 40 %, la
charge utile transport~e de 20 % et les d~penses d’6nergie diminueront de
moiti633. Depuis dix ans, le Cercle du Danube oppose une r6sistance pa-
cifique mais r6solue A la construction du barrage qui permettra d’assurer la
circulation fluviale entre la mer Noire et l’Atlantique. Selon l’association,
pareil r~sultat aurait pu 8tre obtenu A l’aide de techniques modernes, sans
pour autant constituer une menace pour l’environnement et les reserves
d’eau potable 34. Les petitions, les discussions publiques et les consultations
menses par le Cercle du Danube n’ont pas r6ussi i decider l’ttat A effectuer
une 6tude globale des consequences environnementales de la construction
du barrage. Mais les appuis regus par le Cercle du Danube, A l’Ouest comme
A l’Est 35, ont contribu6 A crier un vaste mouvement 6cologique avec lequel
l’Etat devra t6t ou tard compter.
Sciences juridiques et politiques, Acad6mie des sciences de Hongrie (25 aofit 1987).
32Entrevue avec le professeur G. Kil6nyi, Centre de recherches en droit public, Institut des
33Note, o Le Barrage du Danube> (1986) 10 Revue syndicale hongroise 10.
4 Barrage sur le Danube: I’opposition bleue o, supra, note 6 A ]a p. 32.
35Le Cercle du Danube s’est vu attribuer notamment le prix Nobel altematif.
1988]
NOTES
k Dorog, l’opposition i la construction d’une usine de traitement des
d~chets dangereux en 1985 n’a pas non plus W couronn~e de succ~s. Malgr6
une exigence proc~durale, soit la n~cessit6 formelle de l’approbation du
projet de construction par le conseil local, la population n’a pas pu s’opposer
A cette implantation industrielle. La resistance locale a toutefois amen6 l’Etat
A former un comit6 d’experts, une Commission de surveillance de l’Envi-
ronnement, a la manire de celles que l’on crie i l’Ouest, quand les po-
pulations locales d~noncent les consequences environnementales de certains
projets36.
En Pologne et en R.D.A., les mouvements 6cologistes sont aussi actifs,
particulirement depuis l’accident nucleaire de Tchernobyl. Par exemple,
deux milles groupes 6cologistes polonais se sont mobilis6s contre la cons-
truction de la centrale nucl~aire de Zarnowiec, dans la province de Gdansk 37.
Soulignons toutefois que, malgr6 un impact local souvent important,
l’ensemble des mouvements 6cologistes des pays de l’Est, par ailleurs tou-
jours d~pourvus de reconnaissance officielle, demeure d’un rayonnement et
d’une audience limits. Leur action en est essentiellement une de sensibi-
lisation, elle ne peut donc suffire d remettre en cause les orientations 6co-
nomiques et les choix 6nerg6tiques pr6alablement faits par l’ttat.
B. Droits d’action
A l’Est comme A l’Ouest, le droit A un environnement sain ne se traduit
pas par la possibilit6 de d6fendre l’environnement contre toutes les atteintes
qu’on peut lui faire subir. Dans les pays de l’Est, les conditions de rece-
vabilit6 des recours exigent que les citoyens et groupes fassent 6tat d’un
int6rt personnel et imm6diat au soutien des poursuites. Ceci a pour effet
d’exclure toute d6fense de l’environnement collectif et n’autorise, A toutes
fins pratiques, que les recours contre les dommages A la propri6t6 et aux
biens.
Dans plusieurs pays de l’Est, on a pu constater ces derni~res ann6es un
6largissement des r~gles concernant la qualit6 pour agir. Cependant, il de-
meure toujours difficile de soulever l’illgalit6 d’un acte r~glementaire ou
administratif devant les tribunaux. La recevabilit6 de 1’exception d’illfgalit6
d’un acte rdglementaire n’est admise formellement qu’en Roumanie et en
Bulgarie; elle semble possible en Pologne, en Yougoslavie et en U.R.S.S., A
certaines conditions, mais elle est exclue en Hongrie et en Tchdcoslo-
36Tels par exemple, au Canada, la Commission de surveillance de la rivi~re Poplar, i la
fronti~re canado-am~ricaine entre la province de Saskatchewan et l’Etat du Montana, et la
Commission de surveillance de l’ missaire de l’le-aux-Vaches, A Montreal.
37Migairou, supra, note 1 A la p. 41.
REVUE DE DROIT DE McGILL
[Vol. 33
vaquie38. Par ailleurs, la plupart des actes administratifs comportant l’exer-
cice d’un pouvoir discr~tionnaire sont exclus du contr6le des tribunaux.
En Hongrie, certaines garanties juridiques des droits fondamentaux sont
pr~vues par le droit national, qui reconnait aux citoyens et aux groupes
certains droits d’action. Les atteintes aux droits fondamentaux peuvent etre
port~es devant le Conseil de droit constitutionnel, mais celui-ci n’a pas
comp6tence pour se prononcer sur les lois du Parlement, les d6crets-lois ou
les jugements des hautes cours de justice. Les actes administratifs de niveau
local peuvent 6tre contest6s devant les tribunaux judiciaires. En 1983, par
exemple, 2 % des decisions locales ont fait l’objet de recours 39. Pour les actes
administratifs de niveau local, il existe aussi une Commission nationale de
contr6le populaire, dont le pr6sident est membre du Conseil des ministres.
Enfin, les d6cisions administratives locales ou cantonales sont susceptibles
de contr6le hi~rarchique, sur plainte des citoyens ou des groupes directement
concern6s.
De tous les pays de l’Est, seule la Pologne s’est dot6e d’un Ombudsman.
Cette institution toute r6cente date de 1987. D6fini comme < social spo-
kesman for citizen's rights at local government level > , comme garantie
insitutionnelle des droits fondamentaux au niveau local, l’Ombudsman est
ind~pendant des hi6rarchies administrative et judiciaire et r6pond de ses
activit6s devant le Parlement 4. En principe, les interventions de l’Om-
budsman doivent faciliter les rapports des citoyens avec l’Administration
publique, au niveau local.
Dans les pays de l’Est, de mani~re g~n6rale, les actes administratifs
peuvent faire l’objet d’un contr6le hi6rarchique ou politique. Tr~s peu de
decisions administratives sont susceptibles de contr6le judiciaire. En You-
goslavie et en Pologne, la juridiction administrative peut toutefois entendre
des appels contre 90 % des actes administratifs. Ce sont les seuls pays de
l’Est qui soient dotes de tribunaux administratifs. La Hongrie souhaite toute-
fois crier une telle juridiction administrative.
En U.R.R.S., depuis juillet 1987, un nouveau texte de loi permet d’at-
taquer certaines d6cisions administratives devant les tribunaux judiciaires.
Mais c’est toutefois en Roumanie que les droits d’action contre les decisions
38Moor et Woehrling, supra, note 30 A la p. 70.
39Soit 27 500 decisions sur 1 500 000: E. Konrad,
1988)
NOTES
administratives sont les plus 6tendus et, paradoxalement, les moins
utilis6s 41.
Notons enfin que les responsabilit~s administratives en matire d’en-
vironnement ne sont pas n~cessairement centralis~es. En l’absence d’un
minist~re de l’Environnement, dans la plupart des pays socialistes, les res-
ponsabilit~s administratives et le pouvoir r~glementaire sont partag6s entre
plusieurs organisations et institutions. C’est le cas, notamment, de la Tche-
coslovaquie, ofj la protection de l’environnement relive A la fois de la com-
p6tence d’une trentaine d’organismes fed6raux, nationaux et locaux42. Cette
multiplication des niveaux d’intervention ne favorise ni l’exercice des re-
cours administratifs ni la circulation de l’information relative aux politiques
environnementales.
Conclusion
Le droit A un environnement sain n’a pas de reconnaissance effective
dans les pays de l’Est. I1 n’existe que comme declaration, comme 6lment
d’un programme constitutionnel, lequel ne s’actualise pas dans les politiques
et le droit national.
Dfini dans nos pays A la fois comme droit a l’information, droit de
participation aux d6cisions administratives, droit d’action pour prot6ger et
d6fendre l’environnement, ce droit A l’environnement n’a pas de corres-
pondance A l’Est. La reconnaissance constitutionnelle qu’on lui attribue dans
les pays socialistes ne s’accompagne pas de garantiesjuridiques et politiques,
ni d’une v6ritable mise en oeuvre lgislative.
Malgr6 cette absence de mise en oeuvre, ‘affirmation constitutionnelle
des droits fondamentaux que l’on retrouve dans les constitutions socialistes
est du plus grand int6r&t. Elle sert de fondement aux revendications des
groupes et des personnes face A l’Ltat.
Grace A l’affirmation des droits de solidarit6 dans les constitutions so-
cialistes, ceux-ci apparaissent comme le prolongement logique des droits
civils et des droits socio-6conomiques fondamentaux. Ils ne les pr&dent
pas, ils en constituent une application concrete.
En ce sens, l’affirmation constitutionnelle du droit a l’environnement
peut 8tre porteuse, A long terme, d’un droit national different. Un droit
41Entrevue avec L. Racsdnyi, Budapest, Acad6mie des Sciences de Hongrie (10 aofit 1987).
Le docteur Racsfinyi r~dige une these sur le contrgle des actes administratifs dans les pays de
l’Est.
42Z. Madar, <( Uadministration de l'environnement en Tchfcoslovaquie >) dans Centre in-
ternational de droit compar6 de l’environnement, 6d., Evolution et perspectives du droit de
l’environnement en droit compark, Paris, P.U.E, 1986, 114.
McGILL LAW JOURNAL
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national ofi les droits fondamentaux de premiere g6n~ration occuperont plus
de place. On sent poindre ce raisonnement dans les d~bats actuels pour ]a
suppression de la peine de mort en U.R.S.S. Rappelons que, de tous les
pays de l’Est, seule la R.D.A. a aboli la peine de mort, en juillet 198743.
La lutte pour la reconnaissance effective des droits de solidarit6 se r6v~le
inseparable de la lutte pour la defense des droits fondamentaux de ]a per-
sonne. Les droits de solidarit6 rejoignent et renforcent les droits fonda-
mentaux traditionnels, parce qu’ils font 6clater les cadres habituels des
relations entre l’ttat et les citoyens en raison de leur nature essentiellement
collective. En ce sens, ils sont porteurs d’un droit nouveau. C’est du moins
ce qu’esp~rent les Hongrois, en travaillant A la redaction d’une nouvelle
constitution. C’est peut-8tre aussi ce qu’on peut esp6rer d’un 6ventuel chan-
gement de regime, en Pologne et en Roumanie.
43< U.R.S.S.: Plaidoyer pour la suppression de la peine de mort) Le Monde (20 aoft 1987)
